Wijziging van de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening en oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen werkloze werknemers.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 20 februari 2024, no.2024000467, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van de Participatiewet, de Wet inkomensvoorziening en oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen in verband met het op onderdelen in balans brengen van deze wetten tussen bestaanszekerheid, re-integratie en handhaving, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel voorziet in ruim twintig verschillende aanpassingen van de Participatiewet die op korte en middellange termijn realiseerbaar zijn. Daarmee geeft het voorstel invulling aan het zogenaamde spoor 1 van het bredere programma ‘Participatiewet in Balans’. De verschillende maatregelen zien op uiteenlopende onderwerpen. Overkoepelend beoogt de regering met dit voorstel in de uitvoering van de Participatiewet de mens meer centraal te stellen en van vertrouwen uit te gaan. Vereenvoudiging van regelgeving is tevens een belangrijk aandachtspunt.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor de wens van de regering om de verschillende beleidsdoelen van de Participatiewet meer in balans te brengen, zoals garanderen van bestaanszekerheid, activering naar beloond werk en handhaving van verplichtingen. De Afdeling wijst erop dat vervolgstappen noodzakelijk zijn en benadrukt het belang van een fundamentele heroverweging van de beleidsuitgangspunten van de Participatiewet (spoor 2). Zij adviseert in de toelichting inzicht te bieden in de effecten van het voorstel op de toegang tot de arbeidsmarkt en daaraan ook uitdrukkelijk aandacht te besteden bij de invulling van spoor 2.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat het noodzakelijk is dat de toelichting nader ingaat op de uitvoeringsgevolgen van het voorstel voor de gemeenten, in het bijzonder op de financiële en personele gevolgen van de maatregelen ter bevordering van maatwerk. Verder adviseert zij de voorgestelde grondslag om bij algemene maatregel van bestuur de verstrekking van categoriale bijzondere bijstand mogelijk te maken, dragend te motiveren en te voorzien in wettelijke waarborgen voor een terughoudend gebruik. Tot slot adviseert de Afdeling in te gaan op de uitzondering voor eerstegraads aanverwanten en bloedverwanten op het voeren van een gezamenlijke huishouding.

In verband hiermee is aanpassing van de toelichting en zo nodig het wetsvoorstel wenselijk.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

a. Achtergrond
De Participatiewet is in 2015 in werking getreden als vervanger van de Wet werk en bijstand, de Wet sociale werkvoorziening en een groot deel van de Wet werk en arbeidsondersteuning jonggehandicapten (Wajong). Doelen van de Participatiewet zijn het (naar vermogen) ondersteunen van mensen richting werk en het garanderen van een basaal inkomen als mensen via werk of op een andere manier onvoldoende inkomen kunnen genereren. Daarnaast vindt er controle plaats op de verplichtingen die aan de rechten zijn verbonden, waarvan handhaving het sluitstuk is. De uitvoering van de Participatiewet ligt in handen van de gemeenten.

Naar aanleiding van ontstane zorgen over ‘hardheden’ in de Participatiewet is in 2021 door het kabinet-Rutte III een traject gestart tot verbetering van deze wet. In dat kader heeft een uitgebreide beleidsanalyse plaatsgevonden. De uitkomsten daarvan zijn opgenomen in het rapport ‘Participatiewet in Balans’. (zie noot 1) Geconcludeerd wordt dat de vormgeving van bestaanszekerheid complex is en het vangnetkarakter van de Participatiewet strikt wordt uitgelegd. Ook wordt de ondersteuning vanuit de gemeenten als te beperkt ervaren, mede vanwege de sterke focus op arbeidsinschakeling. Ten slotte is sprake van een strikt sanctieregime bij de handhaving van verplichtingen, die op zichzelf al veel vragen van het doenvermogen van de betrokken burgers. (zie noot 2)

Het wetsvoorstel geeft invulling aan het zogenaamde spoor 1 van het bredere programma ‘Participatiewet in Balans’. Dit spoor heeft tot doel te komen tot een uitvoering van de Participatiewet waarbij de menselijke maat en vertrouwen kernwaarden zijn. Spoor 2 bestaat uit een heroverweging van de beleidsuitgangspunten van de Participatiewet, waarbij de samenhang met het bredere stelsel van sociale zekerheid bekeken wordt. In spoor 3 wordt gewerkt aan het versterken van de vakkundigheid van de uitvoering. Daarbij wordt ingezet op een cultuurverandering van controle naar dienstverlening. Dit spoor loopt parallel aan spoor 1 en 2. (zie noot 3)

b. Inhoud
Het wetsvoorstel bestaat uit een pakket van ruim twintig verschillende maatregelen, (zie noot 4) die voortvloeien uit de reeks beleidsopties voor de korte en middellange termijn in het rapport ‘Participatiewet in balans’. (zie noot 5) De maatregelen zien op uiteenlopende onderwerpen. (zie noot 6) Er worden zowel maatregelen voorgesteld om de uitvoeringspraktijk op onderdelen te uniformeren als maatregelen om de handelingsruimte voor uitvoerende professionals te vergroten. Overkoepelend beoogt de regering in de uitvoering de mens meer centraal te stellen en van vertrouwen uit te gaan. (zie noot 7) Vereenvoudiging van regelgeving is tevens een belangrijk aandachtspunt.

Aanvullend wordt voorgesteld om de meeste wijzingen van de Participatiewet ook door te voeren in de - met de Participatiewet vergelijkbare - Wet inkomensvoorziening en oudere en gedeeltelijke arbeidsongeschikte gewezen werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen. Dit gebeurt niet als een bepaalde wijziging niet nodig is of niet aansluit bij deze regelingen. (zie noot 8)

2. Algemene beoordeling

De Afdeling begrijpt de wens van de regering om de verschillende beleidsdoelen van de Participatiewet, zoals garanderen van bestaanszekerheid, activering naar beloond werk en handhaving van verplichtingen, een evenwichtig geheel te laten vormen. Daarbij is het begrijpelijk dat maatregelen voor de korte en middellange termijn (spoor 1) worden onderscheiden van een fundamentele herziening van de Participatiewet (spoor 2). De Afdeling onderschrijft daarnaast het beter laten aansluiten van de uitvoeringspraktijk van gemeenten op de Participatiewet.

Het aanbrengen van evenwicht in de Participatiewet vraagt om maatregelen op verschillende terreinen. Uit de toelichting komt naar voren dat de maatregelen in het wetsvoorstel in meer of mindere mate met elkaar samenhangen. Daarbij speelt een rol dat sommige maatregelen voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk nieuw zijn, terwijl een ander deel van de maatregelen neerkomt op codificatie van bestaande uitvoeringspraktijken. Het algehele effect van het voorstel op de balans in de Participatiewet laat zich daarom niet eenvoudig vaststellen.

Hieraan draagt bij dat het voorstel streeft naar zowel vereenvoudiging van regelgeving als het willen aansluiten bij individuele omstandigheden. Dit leidt ertoe dat vereenvoudigde regels ook passend moeten zijn voor de doelgroep en dat voor het bieden van maatwerk bepaalde kaders gaan gelden. Dergelijke spanningen tussen beide doelen kunnen invloed hebben op de realisatie daarvan. Ook andere wetsvoorstellen hebben invloed op de effecten van dit wetsvoorstel en de balans in de Participatiewet, bijvoorbeeld ter zake van de handhaving binnen de sociale zekerheid, (zie noot 9) en ontwikkelingen op het terrein van inkomenszekerheid en de arbeidsmarkt.

Tegen deze achtergrond benadrukt de Afdeling het belang van een fundamentele heroverweging van de beleidsuitgangspunten van de Participatiewet, dat als een noodzakelijke vervolgstap moet worden beschouwd op de maatregelen in dit wetsvoorstel. Uit de toelichting blijkt niet duidelijk hoe dit zogenoemde spoor 2 inhoudelijk samenhangt met dit voorstel, welke stappen in het kader van spoor 2 al zijn gezet en welke andere stappen op welke termijn gezet zullen worden. De Afdeling acht het van belang dat de toelichting hierin meer inzicht geeft en daarbij ingaat op de vraag hoe verzekerd is dat deze herziening daadwerkelijk gestalte krijgt.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de verhouding van spoor 2 tot dit wetsvoorstel, zowel inhoudelijk als wat betreft de voortgang.

3. Breder perspectief op participatie

De Participatiewet kent een sterke gerichtheid op uitstroom uit de bijstand naar betaald werk. Volgens de toelichting schuurt dit echter met de realiteit, omdat arbeidsinschakeling voor een aanzienlijk deel van de bijstandsgerechtigden geen reëel perspectief blijkt te zijn. (zie noot 10) Vanuit het oogpunt om meer rekening te houden met ieders mogelijkheden wordt daarom voorgesteld alleen de generieke participatieplicht te handhaven. De maatregelen ten aanzien van het niet voldoen aan de specifieke arbeidsverplichtingen komen in de wet te vervallen om gemeenten meer handelings- en beleidsruimte te geven. (zie noot 11)

Daarnaast wordt de verplichting tot een tegenprestatie vervangen door een verplichting tot maatschappelijke participatie. Dit betekent dat belanghebbenden niet langer door de gemeente opdragen onbeloonde maatschappelijk nuttige werkzaamheden hoeven te verrichten. In plaats daarvan zijn zij gehouden tot het verrichten van onbeloonde activiteiten die gericht zijn op deelname aan het maatschappelijk leven. (zie noot 12) Belanghebbenden kunnen de maatschappelijke participatie zelf vormgeven. (zie noot 13) Voorwaarde is wel dat dit de arbeidsinschakeling niet belemmert of niet leidt tot verdringing op de arbeidsmarkt.

a. Maatschappelijke participatie
De Afdeling heeft begrip voor de wens van de regering om andere vormen van participatie dan betaalde arbeid een gelijkwaardiger positie te geven. (zie noot 14) Zoals uit de toelichting blijkt, is uitstroom naar betaald werk niet voor iedereen een reële mogelijkheid. (zie noot 15) Maatschappelijke participatie in de zin van het verrichten van onbeloonde activiteiten, gericht op deelname aan het maatschappelijk leven is dan het hoogst haalbare. Volgens de regering kan maatschappelijke participatie ook voor mensen die op kortere termijn of op de wat langere duur wel zouden kunnen werken, van toegevoegde waarde zijn op de route naar betaald werk.

Met de voorgestelde maatschappelijke participatie blijft de tweedeling in de Participatiewet tussen betaald werk en onbeloonde activiteiten weliswaar behouden, maar kunnen meer soorten onbeloonde activiteiten worden verricht, mede omdat de bijstandsgerechtigde zelf de maatschappelijke participatie kan vormgeven. Gemeenten kunnen dergelijke onbeloonde activiteiten niet langer opdragen aan bijstandsgerechtigden. Niet duidelijk is welke rol de gemeente heeft als een bijstandsgerechtigde niet zelf invulling geeft aan zijn verplichting tot maatschappelijke participatie. Mede gelet op de mate van zelfredzaamheid en het doenvermogen van bijstandsgerechtigden, is het wenselijk dat de toelichting hierop nader ingaat.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

b. Arbeidsmarkt
In breder verband roept de introductie van maatschappelijke participatie vragen op over (de inclusiviteit van) de arbeidsmarkt. De Afdeling wijst op een aantal uitdagingen en dilemma’s ten aanzien van de uitstroom naar arbeid vanuit de bijstand en betrekt daarbij ook de voorgestelde bijstandsregeling.

Vanwege de demografische ontwikkelingen zijn in verschillende sectoren grote tekorten op de arbeidsmarkt te verwachten. Uit dat oogpunt is het wenselijk dat de mogelijkheden om mensen vanuit de Participatiewet weer aan het werk te krijgen, optimaal worden benut. Dit hangt niet alleen af van de individuele omstandigheden van bijstandsgerechtigden, maar ook van de toegankelijkheid van de arbeidsmarkt. Beleidsmatige overwegingen, zoals de hoogte van het wettelijke minimumloon en de mate van flexibiliteit op de arbeidsmarkt, hebben invloed op de mogelijkheden voor bijstandsgerechtigden om aan het werk te gaan.

Andere maatregelen in dit wetsvoorstel kunnen ook effecten hebben op de toegang tot de arbeidsmarkt. De Afdeling wijst in dit verband op de voorgestelde verruiming van de bijverdienmogelijkheden. Voor alle bijstandsgerechtigden tussen de 18 jaar en de AOW-gerechtigde leeftijd geldt dat gedurende één jaar 15% van het netto inkomen uit arbeid in de desbetreffende maand buiten beschouwing kan worden gelaten. De gemeente kan na een jaar de bijverdienregeling verlengen als iemand zijn uren vanwege individuele omstandigheden niet binnen afzienbare termijn kan uitbreiden met uitstroom als resultaat.

Het doel van de bijverdienregeling is om werken vanuit de bijstand of in combinatie aantrekkelijker te maken. In de toelichting wordt rekenschap gegeven van de armoedeval die ontstaat in het geval van terugkeer naar de bijstand of van uitstroom uit de bijstand en verwerving van een netto inkomen rond de bijstandsnorm. (zie noot 16) Mede gelet op de potentiële armoedeval is het de vraag in hoeverre de maatregelen die bedoeld zijn om uitstroom te stimuleren niet een prikkel vormen om in de uitkeringssituatie te blijven. Dit geldt bijvoorbeeld ook voor het voorgestelde bufferbudget.

De verschillende maatregelen in samenhang bezien roepen de vraag op of zij niet zullen leiden tot een scherper onderscheid tussen diegenen die de sprong naar de arbeidsmarkt kunnen en willen maken en diegenen die structureel in een uitkeringssituatie verblijven. Gelet op de relatief grote omvang van deze laatste groep van personen, (zie noot 17) is een fundamentele doordenking van de mogelijkheden tot arbeidsparticipatie op grond van de Participatiewet daarom aangewezen: Op welke wijze wil men omgaan met de groep die structureel in een uitkeringssituatie zit? Zijn er mogelijkheden om arbeidsparticipatie verbeteren? En is uitstroom naar betaalde arbeid daarbij de enige optie?

De Afdeling adviseert in de toelichting inzicht te bieden in de effecten van het voorstel op de toegang tot de arbeidsmarkt en de geschetste problematiek tevens uitdrukkelijk aan de orde te stellen bij de invulling van spoor 2.

4. Uitvoering

Het wetsvoorstel beoogt in de uitvoering de mens meer centraal te stellen en van vertrouwen uit te gaan. Daartoe wordt, onder andere, de handelingsruimte voor de uitvoerende professional vergroot. (zie noot 18) Volgens de toelichting wordt deze ruimte op dit moment onvoldoende ingevuld door een te enge interpretatie van bestaande wet- en regelgeving, maar ook door een gebrek aan belangrijke randvoorwaarden, zoals kennis en deskundigheid of voldoende personele of financiële capaciteit. Om de toepassing van maatwerk bij de uitvoering van de Participatiewet te bevorderen, voorziet het wetsvoorstel onder meer in zogenoemde maatstafbepalingen en ‘kan’-bepalingen. (zie noot 19) Ook het bufferbudget staat in dit teken.

Uit de toelichting blijkt dat het verruimen van de mogelijkheden voor maatwerk niet vrijblijvend zal zijn. Voor de gemeenten geldt dat een bevoegdheid ook een verantwoordelijkheid meebrengt. (zie noot 20) Van gemeenten wordt daarom ook verwacht dat zij van ‘kan-bepalingen’ gebruik zullen maken. In het verlengde hiervan dienen gemeenten beleid te ontwikkelen om willekeur te voorkomen bij de uitoefening van hun bevoegdheid. Bij het opstellen van de verordeningen waarin de beleidskeuzes kenbaar worden vastgelegd, dienen gemeenten ook bijstandsgerechtigden of vertegenwoordigers van hen te betrekken. (zie noot 21)

De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel, in het bijzonder de bevordering van maatwerk in de uitvoering van de Participatiewet, een wezenlijk beroep doet op de gemeentelijke uitvoeringscapaciteit. Het valt op dat in de toelichting niet in een afzonderlijke paragraaf wordt ingegaan op de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het voorstel, maar dat dit in het kader van de consultatie aan bod komt. Hieruit blijkt dat de (financiële) gevolgen voor de gemeenten nog niet duidelijk zijn, omdat het onderzoek hiernaar pas wordt uitgevoerd bij de nadere uitwerking van maatregelen in lagere regelgeving. Daardoor is nu niet duidelijk of voor de gemeenten de noodzakelijke randvoorwaarden, in het bijzonder de personele en financiële capaciteit, aanwezig zijn om in de uitvoering de vergrote handelingsruimte te kunnen benutten.

Maatwerk
De Afdeling benadrukt in dit verband dat het bieden van maatwerk een arbeidsintensieve aangelegenheid is. Het vereist niet alleen voldoende tijd, maar vraagt ook om specifieke vaardigheden van de uitvoerende professional. (zie noot 22) Hieraan wordt gelijktijdig in het zogenoemde spoor 3 gewerkt. Het wettelijk verankeren van ruimte voor maatwerk betekent dat de capaciteitsbehoefte in de gemeentelijke uitvoering (nog) verder toeneemt. Tegelijkertijd is het door de huidige situatie op de arbeidsmarkt ook voor gemeenten moeilijk om voldoende gekwalificeerd personeel te vinden. Naast toereikende financiële middelen is dus evenzeer van belang dat duidelijke en realistische verwachtingen bestaan over het kunnen bieden van maatwerk in de praktijk.

Decentrale uitvoeringspraktijk
In het verlengde hiervan wijst de Afdeling erop dat ruimte bieden voor maatwerk op decentraal niveau meebrengt dat verschillen in de uitvoering tussen gemeenten kunnen toenemen. Het is belangrijk om te erkennen dat verschillen in de uitvoering horen bij een decentrale uitvoeringspraktijk. Gemeenten bepalen zelf hoe zij binnen de wettelijke kaders maatwerk willen leveren. Om onder andere het risico op willekeur te verkleinen, is wel van belang dat voor alle gemeenten de randvoorwaarden op orde zijn. Voorkomen zou moeten worden dat de toepassing van maatwerk enkel afhangt van verschillen in beschikbare tijd en capaciteit tussen gemeenten.

Gelet op het voorgaande merkt de Afdeling op dat een integrale beoordeling van het voorstel niet goed mogelijk is, nu de toelichting onvoldoende inzicht biedt in de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel voor de gemeenten. Mede gelet op artikel 2 van de Financiële-verhoudingswet is het daarom noodzakelijk dat in de toelichting wordt ingegaan op de financiële en personele consequenties van het voorstel voor de gemeenten. (zie noot 23) Dit geldt in het bijzonder voor de maatregelen om maatwerk te bevorderen. Ook met het oog op een zorgvuldige parlementaire behandeling van het wetsvoorstel kan in dit verband niet worden volstaan met een verwijzing naar de nog op te stellen lagere regelgeving.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de uitvoering van het wetsvoorstel, in het bijzonder op de financiële en personele gevolgen van de maatregelen ter bevordering van maatwerk, en daarbij aandacht te besteden aan de voor de burger te wekken verwachtingen met betrekking tot het bieden van maatwerk door gemeenten.

5. Categoriale bijzondere bijstand

Het wetsvoorstel introduceert een grondslag in de Participatiewet voor een algemene maatregel van bestuur (amvb) op basis waarvan categoriale bijzondere bijstand kan worden verleend. (zie noot 24) In de amvb kan de regering uit bijzondere omstandigheden voortvloeiende noodzakelijke kosten van het bestaan, die door een of meer categorieën belanghebbenden niet voldaan kunnen worden uit de bijstandsnorm, aanwijzen als kostensoorten waarvoor categoriaal bijzondere bijstand kan worden verstrekt.

Volgens de toelichting is de afgelopen jaren gebleken dat een categoriaal in te zetten inkomensondersteuningsinstrument wenselijk is. (zie noot 25) Gesteld wordt dat een categoriale verstrekking niet-gebruik voorkomt, terwijl de uitvoeringslasten relatief beperkt zijn. Met de voorgestelde grondslag kan de regering flexibel inspelen op bredere behoeften aan inkomensondersteuning. (zie noot 26) Een exact kader voor de uitoefening van deze bevoegdheid wordt daarom niet gegeven. Wel moet steeds worden afgewogen of dit instrument het meest geëigende is, aldus de toelichting.

De Afdeling merkt op dat het voorstel om bij amvb de verstrekking van categoriale bijzondere bijstand mogelijk te maken, vragen oproept. Zij neemt daarbij in overweging dat bij de totstandkoming van de Participatiewet juist bewust is gekozen voor een beperking van de categoriale bijzondere bijstand. Zo werd toen onder meer gewezen op de mogelijkheid voor gemeenten om binnen de wettelijke kaders van de individuele bijzondere bijstand specifieke groepen aan te wijzen die vanwege hun bijzondere omstandigheden bepaalde noodzakelijke kosten hebben en daarom in aanmerking komen voor individuele bijzondere bijstand. (zie noot 27)

Uit de toelichting blijkt niet waarom de mogelijkheid voor gemeenten om individuele bijzondere bijstand op basis van groepskenmerken te verlenen, nu niet (meer) toereikend zou zijn. Daarnaast is het onduidelijk hoe de hier voorgestelde vorm van categoriale bijzondere bijstand daarvan precies verschilt. In tegenstelling tot andere wettelijke grondslagen voor categoriale bijzondere bijstand, (zie noot 28) impliceert de voorgestelde grondslag namelijk dat net zoals bij individuele bijzondere bijstand zal moeten worden nagegaan of de aangewezen kosten ook daadwerkelijk noodzakelijk zijn of gemaakt zijn.

Ook voor de gemeentelijke uitvoeringspraktijk is van belang op welke wijze de categoriale bijzondere bijstand moet worden verstrekt. De Afdeling wijst daarbij op de aanzienlijke opgave die de relatief eenvoudig opgezette energietoeslag vormde voor de uitvoering door gemeenten. (zie noot 29) Mede gelet op de decentralisatie- en maatwerkgedachte bij de uitvoering van de Participatiewet, is verder van belang dat de verdeling van de financiële risico’s tussen het Rijk en de gemeenten dient aan te sluiten bij de mate waarin het verstrekken van categoriale bijzondere bijstand dwingend is voor gemeenten.

De Afdeling concludeert dat de toelichting onvoldoende motiveert waarom de voorgestelde grondslag om bij amvb de verstrekking van categoriale bijzondere bijstand mogelijk te maken, noodzakelijk is. Ook geeft de toelichting geen rekenschap van de bijbehorende uitvoerings- en financiële aspecten. De Afdeling merkt op dat het van belang is dat deze gevolgen uitdrukkelijk worden betrokken in de afwegingen. Mede gelet op de decentrale uitvoeringspraktijk adviseert zij daarnaast in de wet te voorzien in toereikende procedurele en materiële waarborgen voor een terughoudend gebruik van deze grondslag.

De Afdeling adviseert de noodzaak van de grondslag om bij amvb categoriale bijzondere bijstand te kunnen verstrekken dragend te motiveren en te voorzien in wettelijke waarborgen voor een terughoudend gebruik van deze grondslag.

6. Gezamenlijke huishouding

Het wetsvoorstel past naar aanleiding van een arrest van de Hoge Raad de bepaling aan wanneer sprake is van het voeren van een gezamenlijk huishouding. (zie noot 30) De Hoge Raad heeft overwogen dat de uitzondering voor tweedegraads bloedverwanten waarvan één een zorgbehoefte heeft, leidt tot een ongelijke behandeling van niet-verwante personen in overigens dezelfde situatie, waarvoor geen afdoende rechtvaardigingsgrond bestaat. (zie noot 31) Het voorstel heft deze ongelijke behandeling op en doet daarmee recht aan de uitspraak van de Hoge Raad. (zie noot 32)

De Afdeling merkt op dat de uitzondering voor eerstegraads aanverwanten en bloedverwanten in de betreffende bepaling niet wordt gewijzigd. De toelichting motiveert niet waarom deze uitzondering op het voeren van een gezamenlijke huishouding in stand wordt gehouden. Met het oog op het gelijkheidsbeginsel adviseert de Afdeling te motiveren waarom de uitzondering voor eerstegraads aanverwanten en bloedverwanten gerechtvaardigd blijft. (zie noot 33)

De Afdeling adviseert de uitzondering voor eerstegraads aanverwanten en bloedverwanten toe te lichten en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 21 juni 2024

2. Algemene beoordeling

Ik dank de Afdeling voor de opmerking dat de fundamentele herziening een noodzakelijke vervolgstap is bij het in balans brengen van de Participatiewet. Samen met het aannemen van de motie waarbij de Tweede Kamer zich uitspreekt voor het doorgang vinden van de voorgenomen aanpassingen in de Participatiewet (Kamerstukken II 2023/24, 34352, nr. 316) biedt dit een goede basis voor het vervolgtraject. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld (paragraaf 2.2.2).

3. Breder perspectief op participatie

a. Maatschappelijke participatie
De Afdeling merkt op dat onbeloonde activiteiten in het kader van maatschappelijke participatie niet aan bijstandsgerechtigden kunnen worden opgedragen en vraagt zich af welke rol de gemeente heeft als een bijstandsgerechtigde niet zelf invulling geeft aan zijn verplichting tot maatschappelijke participatie.

De regering wil graag verhelderen dat maatschappelijke participatie als re-integratievoorziening kan worden aangeboden aan bijstandsgerechtigden die kunnen re-integreren op de arbeidsmarkt. Ook aan bijstandsgerechtigden die nog geen mogelijkheden hebben tot arbeidsinschakeling kunnen onbeloonde activiteiten in het kader van maatschappelijke participatie of ondersteuning worden aangeboden. Gemeenten kunnen hierover afspraken maken met een bijstandsgerechtigde. De bijstandsgerechtigde is gehouden gemaakte afspraken na te komen. Daarnaast krijgt een bijstandsgerechtigde het recht om zelf het initiatief te nemen tot maatschappelijke participatie. De gemeente moet in voorkomend geval wel beoordelen of de activiteit niet aan arbeidsinschakeling in de weg staat of leidt tot verdringing, en passend optreden waar nodig. De regering verwacht dat het initiatief en de betrokkenheid van de persoon bij het invullen van zijn eigen participatie bijdraagt aan de bereidheid om de generieke participatieplicht na te komen. Mocht een persoon volharden in het niet willen meewerken aan deze verplichting dan staat de mogelijkheid open voor de gemeente om een passende maatregel op te leggen in de vorm van het verlagen van de uitkering. Het wetsvoorstel verplicht gemeenten om beleid ter zake van maatschappelijke participatie en de ondersteuning daarbij in hun verordening op te nemen. Hierin geeft de raad zijn visie op maatschappelijke participatie, op welke wijze mogelijke verdringing wordt voorkomen en binnen welk kader mensen zelf aan deze activiteiten invulling kunnen geven. De regering heeft de memorie van toelichting op dit punt aangevuld (paragraaf 5.2.3 en hoofdstuk 5.3).

Op de tweede opmerking van de Afdeling wordt ingegaan onder ‘b. Arbeidsmarkt’.

b. Arbeidsmarkt
Het uitgangspunt dat ten grondslag ligt aan de Participatiewet is dat een bijstandsuitkering in principe tijdelijk is en dat men weer uitstroomt naar werk. Het vrijlaten van inkomsten uit werk, kan de arbeidsinschakeling stimuleren en daarmee dus de kans op toegang tot de arbeidsmarkt vergroten. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven blijkt uit onderzoek dat deeltijdarbeid een waardevolle tussenstap kan zijn; deeltijdarbeid vergroot de kans dat bijstandsgerechtigde uiteindelijk volledig uitstroomt naar werk. Gemeenten hebben er ook financieel belang bij om mensen volledig te laten uitstromen naar werk. Het is aan de gemeente om te beoordelen of in de individuele situatie de deeltijdarbeid aan de arbeidsinschakeling bijdraagt en of de vrijlating van toepassing is. Als de bijstandsgerechtigde gezien zijn mogelijkheden meer arbeid zou kunnen verrichten dan via de door hem gekozen deeltijdarbeid, dan kan de gemeente ervoor kiezen de vrijlating niet toe te passen, omdat die anders averechts werkt. Zo wordt voorkomen dat iemand onnodig in de uitkeringssituatie blijft.

Het is echter niet voor iedereen mogelijk om genoeg te verdienen om uit te stromen uit de bijstand. Sommigen blijven aangewezen op een deeltijdbaan aangevuld met inkomen uit de bijstandsuitkering. Om deeltijdwerk te stimuleren, is het belangrijk dat het verrekenen van het inkomen niet leidt tot fluctuaties in inkomen met eventuele financiële problemen tot gevolg. In de gevallen dat dat wel gebeurt, kan het bufferbudget worden ingezet. De financiële zekerheid die het bufferbudget kan geven, verhoogt de kans op uitstroom. Een eventuele armoedeval ontstaat wanneer mensen uitstromen uit de bijstand en het inkomen lager uitvalt dan de bijstandsuitkering gecombineerd met een inkomstenvrijlating en/of bufferbudget. Voor het opvangen van deze eventuele armoedeval bij uitstroom uit de bijstand bestaat de mogelijkheid voor gemeenten om een stimuleringspremie in te zetten.

De veronderstelling die aan de Participatiewet ten grondslag ligt is, zoals gezegd, dat iedereen die deel uitmaakt van de doelgroep van de Participatiewet in principe direct of op termijn betaald werk kan verrichten. Alleen als iemand volledig en duurzaam arbeidsongeschikt is als bedoeld in artikel 9, vijfde lid van de Participatiewet, kan diegene structureel ontheven worden van de arbeidsverplichtingen. Dit betreft slechts 2% van de populatie.

De huidige Participatiewet gaat ervan uit dat de overige mensen uit de doelgroep van de Participatiewet mogelijkheden hebben om te werken, direct of op den duur. Een deel hiervan kan direct en zonder ondersteuning werken. Deze mensen stromen snel uit de bijstand wat ook mede afhankelijk is van de actuele arbeidsvraag. Een ander deel kan alleen met ondersteuning op de arbeidsmarkt terecht. Instrumenten als bijvoorbeeld loonkostensubsidie, persoonlijke ondersteuning in de vorm van bijvoorbeeld een jobcoach of werkplekaanpassingen kunnen drempels wegnemen om deze mensen te laten werken. Ook de banenafspraak met de daaraan gekoppelde instrumenten (de no-riskpolis en het loonkostenvoordeel) kan deze mensen in voorkomende gevallen de steun in de rug geven richting betaald werk. Als de vraag naar begeleiding op de werkplek of werkplekaanpassing dermate groot is dat niet kan worden verwacht dat een reguliere werkgever die biedt, dan is de gemeente ervoor verantwoordelijk diegene een dienstbetrekking in de vorm van beschut werk te bieden. Een groot deel van de doelgroep van de Participatiewet staat echter ver van de arbeidsmarkt af terwijl zij wel enige mogelijkheden heeft om op den duur een vorm van (betaald) werk te verrichten (Sociaal Cultureel Planbureau, Een brede blik op bijstand; juni 2023). De afstand kan veroorzaakt worden door persoonlijke problemen, zoals sociale isolatie, dakloosheid, schulden- of verslavingsproblematiek. Voor de mensen met een grote afstand tot de arbeidsmarkt kan maatschappelijke participatie de eerste trede op de voor hen hoge ladder zijn op weg naar betaalde arbeid, terwijl onderliggende problematiek aangepakt wordt. Gemeenten kunnen deze mensen ondersteuning bieden naar of in de vorm van maatschappelijke participatie. Dit kan bijvoorbeeld door mensen te helpen op weg naar een zorgtraject, een activiteit in een buurthuis of vrijwilligerswerk, om mensen te laten wennen aan werkritme en verantwoordelijkheden. Hoewel het uiteindelijke doel voor deze mensen binnen het kader van de Participatiewet altijd een vorm van betaald werk zal zijn, zal het soms moeilijk blijken om de volgende stap te zetten. Maatschappelijke participatie blijkt voor een aantal van hen uiteindelijk het maximaal haalbare. En is ook wenselijk door de zingeving die mensen hierbij ervaren.

Gemeenteraden moeten het lokale beleid inzake ondersteuning bij maatschappelijke participatie in hun verordening vastleggen. Hier ligt dus een duidelijke verantwoordelijkheid bij de gemeente.

Iemand uit de doelgroep van de Participatiewet kan ook zelf een vorm van maatschappelijke participatie initiëren en hiermee invulling geven aan de generieke participatieplicht. Hiervoor hoeft betrokkene niet vooraf toestemming te vragen aan de gemeente. Maatschappelijke participatie mag niet in de weg staan aan arbeidsinschakeling of leiden tot verdringing. Daarmee komt de relevante toetreding tot de arbeidsmarkt niet in gevaar. Het is aan de gemeente om te beoordelen of hiervan in een voorkomend geval sprake is.

Gemeenten hebben aangegeven dat de voorstellen voor maatschappelijke participatie die deel uitmaken van het wetsvoorstel hen helpen in de uitvoering en dat deze meer recht doen aan de heterogene samenstelling van de doelgroep van de Pw. In spoor 2 van het programma Participatiewet in balans wordt verder uitgewerkt hoe recht kan worden gedaan aan deze heterogeniteit, om de ondersteuning van mensen verder te verbeteren.

In spoor 2 van Participatiewet in balans wordt gekeken naar een bredere, meer fundamentele herziening van de Participatiewet, waarbij de huidige wet, en de beleidstheorie waarop deze is gebaseerd, kritisch tegen het licht worden gehouden. Eén van de onderdelen waarop deze herziening betrekking heeft, is de veronderstelling die nu aan de wet ten grondslag ligt dat alle personen die onder de doelgroep van de Participatiewet vallen in principe (op termijn) naar betaald werk zijn toe te leiden. De realiteit die uit verschillende onderzoeken naar voren komt, is dat betaald werk voor een significante groep ook in de toekomst niet haalbaar is. In spoor 2 wordt daarom de vraag gesteld hoe deze groep verder ondersteund kan worden, en waar deze ondersteuning op gericht zou moeten zijn. In verschillende beleidsopties worden hiervoor varianten uitgewerkt waarin aandacht is voor het doel van de ondersteuning, de rechten van de mensen die van deze ondersteuning gebruik kunnen maken en de manier waarop de ondersteuning aansluit op de andere gemeentelijke taken in het sociaal domein en het bredere stelsel.

Met het oog op de verdere uitwerking van spoor 2, wordt de reikwijdte van het experimenteerartikel verder verbreed (artikel 83 Pw). De regering acht het wenselijk om een experiment uit te voeren met een ontheffing van de verplichtingen op basis van criteria die afwijken van de criteria voor permanente ontheffing die momenteel genoemd staan in artikel 9, vijfde lid, van de Pw. De resultaten van het experiment kunnen worden gebruikt bij de bredere, meer fundamentele herziening van de Participatiewet in spoor 2. Daarnaast wordt het experimenteerartikel uitgebreid in verband met de constatering dat met sommige instrumenten van de Participatiewet die als doel hebben om mensen te laten uitstromen naar werk, zoals loonkostensubsidie, nu niet kan worden geëxperimenteerd. Dit terwijl daar wel behoefte aan is (Motie Palland en Kathmann, 2023/24, 36410 XV, nr. 47). Het wetsvoorstel en de memorie van toelichting zijn op dit punt aangepast.

4. Uitvoering

Decentrale uitvoeringspraktijk

De Afdeling merkt op dat een integrale beoordeling van het wetsvoorstel niet goed mogelijk is, omdat de toelichting onvoldoende inzicht biedt in de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel door gemeenten. De regering erkent dat de uitvoerbaarheid niet als los hoofdstuk is opgenomen in het wetsvoorstel, maar deelt niet het standpunt van de Afdeling dat het wetsvoorstel niet integraal op uitvoerbaarheid beoordeeld kan worden. De uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel is vanaf het begin een belangrijk uitgangspunt geweest. Vanaf de start zijn daarom onder meer diverse gemeenten, de VNG, Divosa en SVB betrokken bij de vormgeving hiervan. Zij hebben ook uitgebreide uitvoeringstoetsen uitgevoerd. Ook zijn vele belangenorganisaties en ervaringsdeskundigen betrokken (zie ook paragraaf 1.4 van de memorie van toelichting). Er hebben gedurende het gehele traject onder meer ronde tafelgesprekken en digitale gesprekken plaatsgevonden en er zijn bijvoorbeeld schriftelijke rondes geweest waarin concrete voorstellen van commentaar konden worden voorzien.

De uitvoerbaarheid voor gemeenten en SVB komt op diverse plekken in de toelichting aan bod. De regering heeft naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling een paragraaf over de uitvoerbaarheid van dit wetsvoorstel toegevoegd in hoofdstuk 9. De financiële gevolgen voor gemeenten zijn reeds in beeld gebracht in hoofdstuk 8 van de memorie van toelichting. Het is gebruikelijk dat bij de nadere regelgeving ook op de financiële impact wordt ingegaan. Daartoe vinden - versterkt door de afspraken die zijn gemaakt met de VNG op dit punt - gesprekken met hen plaats.

Tevens heeft de regering reeds erkend dat dit wetsvoorstel impact heeft op gemeenten, zeker waar het gaat om maatwerk, en andere werkwijze vraagt van uitvoerende professionals, onder andere bij het toepassen van het bufferbudget. Vanuit dat besef is binnen het programma Participatiewet in balans spoor 3 ingericht. De regering erkent samen met onder andere gemeenten en uitvoerende professionals dat de uitvoeringspraktijk moet kunnen meegroeien met het toepassen van kernwaarden als eenvoud en menselijke maat. Daartoe worden de professionals van de relevante partijen (VNG, Divosa, SAM en de LCR) in de gelegenheid gesteld om zich te ontwikkelen; de rol van het ministerie is daarbij ondersteunend en (financieel) faciliterend.

Tot slot is, om nader inzicht te geven in de wijziging van de lagere regelgeving, een passage toegevoegd over de voorgenomen wijziging van het Besluit bijstand voor zelfstandigen. De overige voorziene lagere regelgeving is toegelicht in de memorie van toelichting.

5. Categoriale bijzondere bijstand

Met de grondslag voor categoriaal bijzondere bijstand werd beoogd om een instrument te bieden op basis waarvan in een volgende crisis sneller gehandeld zou kunnen worden en mensen sneller financieel geholpen zouden worden. In de afgelopen tijd is door de aanpak van de energiecrisis en bij het vinden van een oplossing voor de zogenaamde ‘alleenverdienersproblematiek’ gebleken dat categoriale bijzondere bijstand niet altijd het juiste instrument is om de getroffen groep te bedienen. Deze twijfel wordt versterkt door de opmerkingen van de Afdeling.

Alles overwegende, komt de regering tot de conclusie dat een grondslag voor het verlenen van categoriale bijzondere bijstand op grond van lagere regelgeving, mogelijk niet het haakje biedt dat in een volgende crisis de goede basis vormt om een groep, breder dan bijstandsgerechtigden, te dienen. Ook kunnen onvoldoende wettelijke waarborgen worden opgenomen die de zorg wegnemen dat het uitsluitend in zeer uitzonderlijke gevallen wordt ingezet. Meer waarborgen timmert de grondslag dermate dicht dat bij het niet de flexibiliteit en ruimte biedt die nodig is in een crisis. Om die reden is deze grondslag uit het wetsvoorstel gehaald.

6. Gezamenlijke huishouding

Het oorspronkelijke artikel 3, tweede lid, onderdeel a, van de toenmalige Wet werk en bijstand bevatte uitsluitend een uitzondering voor eerstegraads aan- en bloedverwanten. Voor hen werd en wordt er nooit een gezamenlijke huishouding aangenomen. De ratio hierachter is de wettelijke onderhoudsplicht die binnen die relaties, waaronder de ouder-kindrelatie, op grond van het Burgerlijk Wetboek geldt (zie art. 1:392 BW en verder).

In 2004 is bij amendement in de Wet werk en bijstand toegevoegd dat er ook geen sprake is van een gezamenlijke huishouding ingeval van een bloedverwant in de tweede graad, indien er bij één van die bloedverwanten een zorgbehoefte bestaat (Kamerstukken II 2002/03, 28 870, nr. 62, amendement van de leden Noorman-Den Uyl en Bakker). Dit discriminatoire onderdeel, dat ook als zodanig is geduid door de CRvB en de HR (meest recent: CRvB 24 januari 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:218, HR 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3081), wordt met dit wetsvoorstel gewijzigd. Deze wijziging leidt ertoe dat voor iedereen met een zorgbehoefte geldt dat van een gezamenlijke huishouding geen sprake is, zolang die zorgbehoefte bestaat, gelet op grote belang dat wordt gehecht aan het bieden van ruimte voor mantelzorg.

De regering ziet geen aanleiding de oorspronkelijke uitzondering die geldt voor eerstegraads aan- en bloedverwanten te wijzigen. De ratio voor deze uitzondering geldt nog steeds en heeft een zelfstandige betekenis, los van de wijziging die nu wordt voorgesteld. De uitzondering op de gezamenlijke huishouding die nu wordt geïntroduceerd als er een zorgbehoefte bestaat, geldt voor iedereen, naast de eerstegraads aan- en bloedverwanten. Bij hen wordt immers ook zonder zorgbehoefte geen gezamenlijke huishouding aangenomen.

Bij gelegenheid van het nader rapport is het onderwerp handhaving nog gewijzigd. Gelet op de ontwikkeling en de samenhang met het wetsvoorstel handhaving sociale zekerheid, is de grondslag voor de algemene maatregel van bestuur in het kader van het maatregelenbeleid op één punt aangepast. Die aanpassing vindt plaats in de artikelen 18 en 47c van de Pw, artikel 20 van de IOAW en artikel 20 van de IOAZ. Deze aanpassing maakt het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur ruimte te bieden voor het afzien van het opleggen van een maatregel. De maatregelen zijn opgedeeld in een viertal, naar zwaarte oplopende categorieën. De regering is voornemens om in ieder geval voor de eerste twee categorieën mogelijk te maken dat wordt afgezien van het opleggen van een maatregel. De regering onderzoekt in het kader van het wetsvoorstel handhaving sociale zekerheid nog of dit ook voor de derde en de vierde categorie wenselijk is. De wijzigingen die in dit wetsvoorstel zijn opgenomen zullen zo nodig nader worden afgestemd op het wetsvoorstel handhaving sociale zekerheid.

Tevens is in het wetsvoorstel de onderlinge verhouding tussen de algemene maatregel van bestuur en de verordeningsplicht van gemeenten verduidelijkt.

Tot slot is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele en technische wijzigingen door te voeren in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting.

Ik verzoek U het hierbij gevoegde voorstel van wet en de memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen

Voetnoten

(1) ‘Participatiewet in balans: uitkomsten beleidsanalyse’, bijlage bij Kamerstukken II 2021/22, 34352, nr. 253.
(2) ‘Participatiewet in Balans’, paragraaf 2.8. Memorie van toelichting, paragraaf 1.2.
(3) Memorie van toelichting, paragraaf 2.2. Zie ook Kamerstukken II 2022/23, 34252, nr. 260.
(4) In de memorie van toelichting, paragraaf 1.3, is een overzicht van de maatregelen opgenomen.
(5) ‘Participatiewet in Balans’, hoofdstuk 3. Zie ook bijlage I van het rapport.
(6) Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.
(7) Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.1, 2.3.
(8) Zie nader de memorie van toelichting, paragraaf 6.
(9) Zie ook de memorie van toelichting, paragraaf 2.5.
(10) Memorie van toelichting, paragraaf 5.1.
(11) Huidig artikel 18, vierde tot en met achtste lid, Pw.
(12) Voorgesteld artikel 9, eerste lid, onderdeel c, en artikel 6, eerste lid, onderdeel c, Pw.
(13) Voorgesteld artikel 9, achtste lid, Pw. Zie ook de memorie van toelichting, paragraaf 5.3.
(14) Zie memorie van toelichting, paragraaf 5.2.1.
(15) Memorie van toelichting, paragraaf 4.1, 5.1.
(16) Memorie van toelichting, paragraaf 4.2.4.
(17) Memorie van toelichting, paragraaf 4.1: "Voor een groot deel van de bijstandspopulatie is volledige uitstroom naar arbeid, zeker op korte termijn, echter geen reëel perspectief. Het gaat dan naar verwachting om een groot deel van de deelpopulatie die al geruime tijd op bijstand is aangewezen: 70% van de totale doelgroep meer dan 2 jaar en 55% van de totale doelgroep meer dan 10 jaar."
(18) Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.4.
(19) Zie memorie van toelichting, paragraaf 3.1. Een maatstafbepaling biedt ruimte om in bepaalde gevallen van de maatstaf te kunnen afwijken. Een ‘kan’-bepaling geeft gemeenten discretionaire ruimte om in bepaalde gevallen maatwerk te kunnen bieden.
(20) Memorie van toelichting, paragraaf 2.3.4.
(21) Memorie van toelichting, onderdeel 3C.
(22) Uitvoeringstoets VNG. Zie ook Algemene Rekenkamer, Grip op de menselijke maat, p. 7, 46-47.
(23) In artikel 2 Financiële-verhoudingswet staat dat indien beleidsvoornemens van het Rijk leiden tot een wijziging van de uitoefening van taken of activiteiten door gemeenten in een afzonderlijk onderdeel van de toelichting wordt gestaafd wat de financiële gevolgen van de wijziging voor gemeenten zijn. Dit afzonderlijke onderdeel ontbreekt in de toelichting.
(24) Voorgesteld artikel 35, negende lid, Pw (artikel I, onderdeel U, van het wetsvoorstel).
(25) Memorie van toelichting, paragraaf 3.7.
(26) Zie ook de toelichting bij beleidsoptie A5 in ‘Participatiewet in Balans’, paragraaf 3.2.
(27) Kamerstukken II 2013/14, 33801, nr. 3. Zie ook Kamerstukken II 2006/07, 30800-XV, nr. 7 en artikel 35, eerste lid, van de Participatiewet.
(28) Zie artikel 35, derde en vierde lid, van de Participatiewet. Zie ook artikel 35, derde tot en met zesde lid, van de voormalige Wet werk en bijstand.
(29) Zo werd voor de verlenging van de energietoeslag tot 31 december 2023 een bedrag van € 900 miljoen beschikbaar gesteld, waarvan € 100 miljoen voor de uitvoeringskosten.
(30) Artikel 3, tweede lid, Pw.
(31) Hoge Raad 8 december 2017, ECLI:NL:HR:2017:3081.
(32) Voorgesteld artikel 3, tweede lid, onderdeel a, Pw.(33) In de parlementaire geschiedenis van de Wet werk en bijstand wordt gewezen op de huidige of vroegere afhankelijkheidsrelatie tussen kind en ouders. Vermeld wordt dat tussen ouders en (stief)kinderen geen sprake is van een vrijwillige keuze om een gezamenlijke huishouding te voeren, wat wel ten grondslag ligt aan de huwelijkse samenlevingsvorm. Eerstegraads aanverwantschap is breder dan stiefkinderen. Ook de (ex-)partner van een eerstegraads bloedverwant is een eerstegraads aanverwant.