Wijziging van het Algemeen militair ambtenarenreglement en het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie in verband met een wijziging in de rechtspositie van de geestelijk verzorger bij Defensie.

Bij Kabinetsmissive van 22 januari 2024, no.2024000104, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Defensie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Algemeen militair ambtenarenreglement en het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie in verband met een wijziging in de rechtspositie van de geestelijk verzorger bij Defensie, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit zorgt ervoor dat aan geestelijk verzorgers bij Defensie voortaan drie disciplinaire straffen uit het Burgerlijk ambtenarenreglement defensie kunnen worden opgelegd: schriftelijke berisping, gedeeltelijke inhouding van het salaris, en ontslag. De regering beoogt de minister van Defensie hiermee in staat te stellen om eventueel voorkomend plichtsverzuim op passende en proportionele wijze te adresseren.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat uit de toelichting bij het ontwerpbesluit niet blijkt in welke behoefte het ontwerpbesluit voorziet. Zij adviseert die motivering alsnog te geven en ook nader toe te lichten waarop de in het ontwerpbesluit gemaakte selectie van disciplinaire straffen is gebaseerd. Aan geestelijk verzorgers in andere sectoren kunnen immers meer disciplinaire straffen worden opgelegd.

In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting, en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Achtergrond en motivering ontwerpbesluit

De geestelijk verzorger die werkzaam is bij het ministerie van Defensie, is burgerlijk ambtenaar in de zin van artikel 1 Burgerlijk ambtenarenreglement defensie (BARD). Daarnaast wordt hij aangemerkt als militair voor de toepassing van bepaalde onderdelen uit het Algemeen militair ambtenarenreglement (AMAR). Op dit moment geldt hoofdstuk 8 BARD niet voor geestelijk verzorgers. (zie noot 1)

Het gevolg hiervan is dat de in dat hoofdstuk genoemde disciplinaire straffen niet aan hen kunnen worden opgelegd. Het ontwerpbesluit verklaart hoofdstuk 8 BARD alsnog gedeeltelijk van toepassing, zodat het mogelijk wordt om drie van de daar genoemde disciplinaire straffen op te leggen: schriftelijke berisping, gedeeltelijke inhouding van het salaris, en ontslag. Dit is nodig, zo stelt de regering, omdat Defensie anders niet in staat is om als werkgever te reageren op plichtsverzuim van geestelijk verzorgers. (zie noot 2) Een en ander is afgestemd met de belanghebbenden en neergelegd in een beleidskader uit 2021, aldus de regering. (zie noot 3)

De Afdeling merkt op dat hoofdstuk 8 BARD al geruime tijd, namelijk sinds 2006, niet van toepassing is op geestelijk verzorgers. (zie noot 4) De toelichting bij het ontwerpbesluit vermeldt niet of dit in de praktijk tot problemen heeft geleid. Die toelichting is wel wenselijk, omdat regelingen alleen tot stand dienen te worden gebracht als de noodzaak daarvan is komen vast te staan. (zie noot 5) Zo rijst de vraag of eventueel voorkomend plichtsverzuim niet reeds voldoende kan worden geadresseerd op basis van de huidige regeling, die in diverse maatregelen voorziet. (zie noot 6) Noch de toelichting bij het ontwerpbesluit, noch het daarin genoemde beleidskader uit 2021 gaat hierop in.

De Afdeling adviseert in het licht hiervan het ontwerpbesluit nader te motiveren.

2. Selectie van disciplinaire straffen

Als het ontwerpbesluit daadwerkelijk nodig is om bepaalde problemen uit de praktijk weg te nemen, rijst vervolgens de vraag waarom specifiek drie van de twaalf disciplinaire straffen uit hoofdstuk 8 BARD van toepassing worden verklaard. (zie noot 7) De toelichting bij het ontwerpbesluit en het beleidskader uit 2021 vermelden hierover alleen dat de gemaakte selectie adequaat is om ernstig plichtsverzuim op passende en proportionele wijze te adresseren. (zie noot 8)

Deze toelichting is ontoereikend, omdat niet wordt ingegaan op de andere in hoofdstuk 8 BARD genoemde disciplinaire straffen. Van belang hierbij is dat, zoals de toelichting vermeldt, Defensie met de gemaakte selectie minder ver gaat dan de Dienst Justitiële Inrichtingen en de Politie, waar ook geestelijk verzorgers werken. (zie noot 9) Waar dit onderscheid op is gebaseerd, wordt uit de toelichting niet duidelijk.

De Afdeling adviseert in het licht hiervan om nader te motiveren waarom specifiek drie van de twaalf disciplinaire straffen uit hoofdstuk 8 BARD van toepassing worden verklaard op geestelijk verzorgers bij Defensie.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 27 mei 2024

1. Achtergrond en motivering ontwerpbesluit

Allereerst is, mede naar aanleiding van het advies van de Afdeling, van de gelegenheid gebruik gemaakt om opbouw van de nota van toelichting te herschikken en de redactie op enkele punten te verduidelijken, teneinde de leesbaarheid van de nota van toelichting te vergroten.

In paragraaf 1.1 wordt thans eerst een algemene toelichting gegeven op de geestelijke verzorging onder andere aan de hand van de nieuw toegevoegde eerste alinea. Vervolgens heeft de toelichting op het daarbij behorende besturingsmodel eveneens een plek gekregen in paragraaf 1. Dit model wordt gekenmerkt door de scheiding tussen Kerk en Staat, waarbij zowel de Zendende Instanties als Defensie elk een eigen verantwoordelijkheid hebben voor het toezicht op het functioneren van de bij Defensie werkzame geestelijk verzorgers.

Vervolgens wordt in paragraaf 1.2 een beschouwing gegeven op de rechtspositie van de geestelijke verzorgers binnen Defensie, die voornamelijk is gebaseerd op de rechtspositie van burgerambtenaren bij Defensie, maar tevens enkele elementen van de militaire rechtspositie omvat.

Vervolgens is, op advies van de Afdeling, in paragraaf 1.3 van de nota van toelichting nader uiteen gezet wat de aanleiding is geweest voor het ontwerpbesluit. De aanleiding hiervoor vindt met name zijn grondslag in de medio 2020 op verzoek van de bewindslieden van Defensie tot stand gekomen ‘Verkenning naar aanpassing van het besturingsmodel van de geestelijk verzorging bij Defensie’, opgesteld door drs. T.J.F.M. Bovens (hierna: Verkenning). Eén van de aanbevelingen van deze Verkenning is het afschaffen van de ‘ambtenaarlijke vrijplaats’, omdat deze ‘ambtenaarlijke vrijplaats’ tot gevolg heeft dat bewindspersonen van Defensie wel politiek verantwoording dienen af te leggen voor het ‘ambtenaarlijk’ handelen van geestelijk verzorgers, terwijl Defensie de geestelijk verzorgers niet op dat handelen kan aanspreken.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in de laatste alinea van paragraaf 1.3 van de nota van toelichting verwoord waarom andere, reeds in de rechtspositie bestaande, maatregelen niet toereikend zijn om een passende oplossing te kunnen bieden. Dit komt voornamelijk doordat deze maatregelen uit hun aard niet geëigend zijn om met een corrigerende, waarschuwende en/of punitieve intentie te reageren op ‘ambtenaarlijk plichtsverzuim’. Zo is een schorsing op grond van artikel 34 van het AMAR een maatregel van tijdelijke aard, die slechts toepasbaar is indien het belang van de dienst in de gegeven omstandigheden de fysieke niet-aanwezigheid van betrokkene op de werkplek uitdrukkelijk vordert. Een schorsing is daarmee een ordemaatregel en geen maatregel van correctieve aard, zoals ook blijkt uit de vaste jurisprudentie van de CRvB. Hetzelfde geldt voor de ontzegging van de toegang tot de werkplek op grond van artikel 96 van het BARD.

Tot slot wordt in paragraaf 1.4 nader ingegaan op de aard en omvang van de wijziging in het ontwerpbesluit en handelt paragraaf 1.5 over de consultatie ten aanzien van het ontwerpbesluit.

2. Selectie van disciplinaire straffen

Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door in de tweede en derde alinea van paragraaf 1.4 nader te motiveren waarom slechts drie van de in artikel 100 van het BARD genoemde disciplinaire straffen van toepassing zijn verklaard op de bij Defensie werkzame geestelijk verzorgers, te weten de schriftelijke berisping, een gedeeltelijke inhouding van het salaris en ontslag bij wijze van strafmaatregel.

Bij de keuze is primair van belang geweest dat de overige in artikel 100 van het BARD genoemde straffen in de praktijk slechts zeer zelden worden toegepast, zodat het van toepassing verklaren van die straffen hooguit een symbolische en geen praktische functie zou hebben. Bovendien wordt verwacht dat van het van toepassing verklaren van de genoemde drie straffen een reeds toereikende preventieve en punitieve werking zal uitgaan. De genoemde selectie aan straffen stelt het bevoegd gezag immers in staat adequaat te reageren op in ernst variërende c.q. oplopende vormen van plichtsverzuim. Daarbij is in de eerste plaats van belang dat de straffen ook voorwaardelijk kunnen worden opgelegd, waarbij effectuering pas aan de orde is wanneer de betrokkene een bepaalde voorwaarde niet nakomt. Daarnaast is van belang dat de straf van ‘inhouding op het salaris’ op een zeer gedifferentieerde wijze in de tijd kan worden toegepast, al naar gelang de noodzaak zich daartoe aandient.

Naar de mening van partijen doet deze selectie aan straffen bovendien recht aan de toch bijzondere positie die de geestelijk verzorgers binnen de defensieorganisatie innemen. Voor een uitgebreider pakket aan potentiële straffen, zoals bijvoorbeeld van toepassing is voor de bij de Dienst Justitiële Inrichtingen werkzame geestelijk verzorgers, op grond van de CAO Rijk, en voor de bij de Nationale Politie werkzame geestelijk verzorgers, op grond van het Besluit algemene rechtspositie politie, wordt nu geen aanleiding gezien. Niettegenstaande het voorgaande zullen de onderhavige wijzigingen in de rechtspositie van de geestelijk verzorgers na twee jaar geëvalueerd worden, in overleg met de Zendende Instanties. Daarbij zal onder meer onder meer worden bezien of de gemaakte selectie van de maatregelen in de praktijk inderdaad afdoende is.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE STAATSSECRETARIS VAN DEFENSIE

Voetnoten

(1) Artikel 1, vijfde lid, AMAR, en artikel 2, vierde lid, BARD.
(2) Nota van toelichting, paragraaf 3.
(3) Nota van toelichting, paragraaf 1, onder verwijzing naar bijlage 1 bij de brief van 18 augustus 2021, ‘Voorstel wijzigingen regelgeving Geestelijke Verzorging’, aan de werkgroep Algemeen Personeelsbeleid van het georganiseerd overleg sector Defensie (AP/21.0360, zaak nr. ZD.801.1).
(4) Stb. 2006, 353.
(5) Aanwijzing 2.2 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(6) Het is op grond van artikel 1, vijfde lid, AMAR en artikel 2, vierde lid, BARD al mogelijk om geestelijk verzorgers te schorsen wanneer, onder meer, het belang van de dienst dit vordert (artikel 34 AMAR), om hen de toegang tot de werkplek te ontzeggen (artikel 96, eerste lid, BARD), om hen te verplichten tot vergoeding van schade (artikel 145 AMAR), en om hen te ontslaan wegens ongeschiktheid voor de dienst dan wel een onherroepelijk geworden veroordeling tot een vrijheidsstraf voor het plegen van een misdrijf (artikel 39, tweede lid, sub f, AMAR; artikel 121, eerste lid, sub e en g, BARD). Ook kan Defensie aan de zendende instantie verzoeken om de goedkeuring voor de aanstelling van een geestelijk verzorger in te trekken, waarna ontslag moet volgen (artikel 2, tweede en vierde lid, Regeling aanstelling geestelijk verzorgers).
(7) Zie artikel 100, eerste lid, BARD.
(8) Nota van toelichting, paragraaf 1.
(9) Nota van toelichting, paragraaf 3, slot.