Wijziging van het Besluit uitbreiding en beperking werkingssfeer WMG ter tijdelijke beperking van de werkingssfeer van artikel 40b van de Wet marktordening gezondheidszorg.

Bij Kabinetsmissive van 8 januari 2024, no.2024000015, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Langdurige Zorg en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit uitbreiding en beperking werkingssfeer WMG ter tijdelijke beperking van de werkingssfeer van artikel 40b van de Wet marktordening gezondheidszorg, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt het Besluit uitbreiding en beperking werkingssfeer WMG (Bub WMG) door toevoeging van een nieuw artikel. Hiermee wordt geregeld dat bepaalde categorieën zorgaanbieders ontheven worden van hun verplichting zich voor de boekjaren 2022 en 2023 te verantwoorden door het openbaar maken van een jaarverantwoording (hierna: de jaarverantwoordingsplicht). Beoogd is om aan die zorgaanbieders voor wie de voormelde verplichting nieuw is, tijd en ruimte te geven om hun financiële bedrijfsvoering aan te passen en daarbij rekening te houden met een nog te ontwikkelen visie op de eerstelijnszorg.

De Afdeling advisering van de Raad van State begrijpt de wens om de jaarverantwoordingsplicht op een ordentelijke en zorgvuldige wijze te implementeren voor de categorieën van zorgaanbieders voor wie die plicht nieuw is. De Afdeling merkt echter op dat niet alle categorieën zorgaanbieders voor wie die plicht nieuw is tijdelijk lijken te worden ontheven van die plicht. Ook is het de vraag of met deze tijdelijke ontheffing de oorzaken die hebben geleid tot de tijdelijke ontheffing zijn weggenomen en iedere zorgaanbieder in staat zal zijn om vanaf het boekjaar 2024 te voldoen aan de jaarverantwoordingsplicht.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de nota van toelichting en zo nodig het ontwerpbesluit.

1. Aanleiding en inhoud van het voorstel

Het ontwerpbesluit wijzigt het Bub WMG door toevoeging van een nieuw artikel. (zie noot 1) Hiermee wordt geregeld dat bepaalde categorieën zorgaanbieders ontheven worden van hun verplichting zich voor de boekjaren 2022 en 2023 te verantwoorden door het openbaar maken van een jaarverantwoording. (zie noot 2)

Volgens de toelichting is dit nodig, omdat de jaarverantwoordingsplicht voor bepaalde categorieën van zorgaanbieders nieuw is. Het gaat om zorgaanbieders die onder de Wet toelating zorginstellingen (Wtzi) geen jaarverantwoordingsplicht hadden, maar die plicht per 1 januari 2023 alsnog hebben gekregen. De Wtzi is immers per 1 januari 2022 grotendeels vervangen door de Wet toetreding zorgaanbieders. Als gevolg van de Aanpassingswet Wet toetreding zorgaanbieders geldt de jaarverantwoordingsplicht per 1 januari 2023 voor iedere zorgaanbieder. (zie noot 3)

Met dit ontwerpbesluit is beoogd om aan die zorgaanbieders voor wie de jaarverantwoordingsplicht nieuw is, tijd en ruimte te bieden om hun financiële bedrijfsvoering aan te passen en daarbij rekening te houden met een nog te ontwikkelen visie op de eerstelijnszorg. (zie noot 4)

2. Categorie van zorgaanbieders die als onderaannemers zorg verlenen

Zoals hiervoor uiteengezet, is met dit ontwerpbesluit beoogd om voor de boekjaren 2022 en 2023 een ontheffing te verlenen van de jaarverantwoordingsplicht aan die categorieën van zorgaanbieders voor wie die plicht nieuw is. De Afdeling stelt vast dat die tijdelijke ontheffing onder meer wordt verleend aan zorgaanbieders die als onderaannemer, dat wil zeggen in opdracht van een andere zorgaanbieder (de hoofdaannemer), zorg verlenen.

Uit het ontwerpbesluit en de toelichting maakt de Afdeling op dat dit niet geldt voor onderaannemers die zorg verlenen in opdracht van een hoofdaannemer die is aan te merken als een zogeheten ‘lege huls’. Dat wil zeggen een zorgaanbieder die zelf geen zorg verleent en uitsluitend zorg doet verlenen door een onderaannemer. (zie noot 5) De toelichting vermeldt niet de reden(en) waarom aan deze specifieke categorie van onderaannemers geen tijdelijke ontheffing wordt verleend van de jaarverantwoordingsplicht, terwijl die plicht ook voor deze specifieke categorie van onderaannemers nieuw lijkt te zijn.

De Afdeling adviseert daarom de keuze voor het niet onder de tijdelijke ontheffing brengen van de voormelde doelgroep te heroverwegen of die keuze, bij handhaving daarvan, toereikend te motiveren.

3. De jaarverantwoordingsplicht vanaf het boekjaar 2024

Verder merkt de Afdeling op dat het ontwerpbesluit is gebaseerd op de veronderstelling dat de categorieën van zorgaanbieders voor wie de jaarverantwoordingsplicht nieuw is, met de tijdelijke ontheffing van die plicht, in staat zullen zijn om daaraan vanaf het boekjaar 2024 te voldoen. De Afdeling zet hier vraagtekens bij.

Allereerst merkt de Afdeling op dat de toelichting niet ingaat op de omstandigheden op grond waarvan het noodzakelijk is geacht om de doelgroep voor wie de jaarverantwoordingsplicht nieuw is tijdelijk van die plicht te ontheffen. Ook maakt de toelichting niet duidelijk of de omstandigheden die aanleiding hebben gegeven voor de tijdelijke ontheffing worden opgelost en of daarnaast nog stappen moeten en zullen worden gezet, zodat invoering van de jaarverantwoordingsplicht vanaf het boekjaar 2024 wél verantwoord is.

Voor zover de tijdelijke ontheffing van de jaarverantwoordingsplicht vooral is ingegeven door de met die plicht gepaard gaande administratieve lastenverzwaring (zie noot 6), merkt de Afdeling op dat die met het voorgestelde uitstel niet wordt verholpen. Ook dringt dan, zoals de Afdeling eerder heeft opgemerkt, de vraag op of die lastenverzwaring gerechtvaardigd is. De uitbreiding van de doelgroep voor wie de jaarverantwoordingsplicht geldt heeft immers een beperkte meerwaarde. De NZa zet immers haar toezichtmiddelen in en zal die blijven inzetten waar zij de risico’s met het oog op goede, toegankelijke, betaalbare en rechtmatige zorg het grootst acht.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op het vorenstaande.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van de nota van toelichting en zo nodig het ontwerpbesluit.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 16 mei 2024

2. Categorie van zorgaanbieders die als onderaannemers zorg verlenen

De hoofdregel in het besluit is dat een tijdelijke ontheffing wordt verleend voor de openbaarmakingsplicht over boekjaar 2022 en 2023 voor bestaande zorgaanbieders voor wie de jaarverantwoording per 1 januari 2022 nieuw is. Hiertoe behoren ook onderaannemers die zorg verlenen voor een zogenaamde ‘lege huls’. Alle categorieën van bestaande zorgaanbieders waarvoor de plicht tot het openbaar maken van een jaarverantwoording nieuw is, moeten, zoals de Afdeling terecht aangeeft, worden ontheven van deze plicht voor de boekjaren 2022 en 2023. Het voorgestelde artikel 5b, derde lid, onder a, van het Besluit uitbreiding en beperking werkingssfeer WMG is aangepast zodat de hiervoor genoemde groep zorgaanbieders ook onder de hoofdregel komt te vallen; zij hoeven dan ook over boekjaar 2022 en 2023 geen jaarverantwoording openbaar te maken.

Van de gelegenheid is ook gebruik gemaakt om in het voorgestelde derde lid van artikel 5b een omissie te herstellen. Beoogd was de pauze op de jaarverantwoording waar het derde lid in voorziet niet van toepassing te laten zijn op mobiele zorg vanuit en naar het buitenland, nieuw opgerichte zorgaanbieders waaronder nieuwe onderaannemers, Regionale Ambulancevoorzieningen en de zogenoemde combinatie-instellingen. De oorspronkelijke tekst van het voorgestelde derde lid van artikel 5b was hierin onbedoeld niet sluitend.

3. De jaarverantwoordingsplicht vanaf het boekjaar 2024

Voor tijdelijke ontheffing van de jaarverantwoording voor zorgaanbieders voor wie de jaarverantwoording nieuw is, is gekozen omwille van een rustige en zorgvuldige implementatie van de openbare jaarverantwoording. De jaarverantwoording brengt administratieve lasten met zich voor deze groep zorgaanbieders en onderzocht werd nog hoe deze lasten zo veel als mogelijk beperkt kan worden. Inmiddels is in de Visie eerstelijnszorg 2030 afgesproken dat de Rijksoverheid de administratieve lasten en de regeldruk van de verantwoordingseisen gaat terugdringen. (zie noot 7) Het einde van de ontheffing voor de openbare jaarverantwoording valt gelijktijdig met de in de visie toegezegde lastenvermindering.. Daarnaast worden er voor micro zorgaanbieders eigen regels gesteld omtrent de jaarverantwoording die passend zijn bij de omvang deze zorgaanbieders. (zie noot 8) Beoogd wordt dat per 1 januari 2025 de Regeling openbare jaarverantwoording WMG is gewijzigd zodat voor deze groep zorgaanbieders de jaarverantwoording een minder grote administratieve last zal zijn. In dat geval kunnen micro zorgaanbieders van deze lastenvermindering gebruik gaan maken zodra de ontheffing van de jaarverantwoording komt te vervallen.

Vanaf boekjaar 2024 worden de lasten die met de jaarverantwoording gepaard gaan tevens verminderd doordat de twee grensbedragen - het balanstotaal en netto-omzet - van de vrijstellingen naar omvang van het bedrijf van de zorgaanbieder worden verhoogd. (zie noot 9) De omvang van de zorgaanbieder is vooral bepalend voor de informatie die moet worden opgenomen in de jaarrekening en voor de vraag of een bestuursverslag opgesteld moet worden, of er een accountantsverklaring nodig is (beide eisen gelden alleen voor middelgrote en grote zorgaanbieders) en of er nog afzonderlijke jaarlijkse verslagen opgesteld moeten worden. Zorgaanbieders die klein of middelgroot zijn kunnen gebruik maken van diverse vrijstellingen. Door de verhoging van de grensbedragen, vallen meer zorgaanbieders onder deze vrijstellingen. Bestaande kleine zorgaanbieders kunnen bij het aanpassen van hun bedrijfsvoering op de jaarlijkse verantwoordingscyclus rekening houden met deze lastenverlichting. Ook verminderd deze verhoging van de grensbedragen de werkdruk van accountants en de druk op de controlecapaciteit, die beperkt is door de schaarste op de arbeidsmarkt. Paragraaf 1 van de toelichting van het besluit is aangevuld met een nadere toelichting van de noodzaak van de tijdelijke ontheffing.

Zoals de Afdeling aangeeft, heeft de uitbreiding van de doelgroep van de openbare jaarverantwoording geleid tot een administratieve lastenverzwaring voor zorgaanbieders die vanaf boekjaar 2024 voor het eerst met de eisen omtrent de openbare jaarverantwoording te maken krijgen en dat voor een dergelijke lastenverzwaring een rechtvaardiging noodzakelijk is. De Afdeling concludeert dat de uitbreiding van de doelgroep van de openbare jaarverantwoording beperkte meerwaarde heeft, omdat de NZa haar toezichtsmiddelen inzet en blijft inzetten waar de risico’s voor goede, toegankelijke, betaalbare en rechtmatige zorg het grootst zijn. De Afdeling lijkt als uitgangspunt te nemen dat de NZa enkel zal optreden als er ook andere signalen heeft waaruit blijkt dat er sprake is van risico’s. Dit ligt echter anders. Zoals de NZa in dit kader in haar uitvoeringstoets heeft opgemerkt, is voor het maken van een goede inschatting van de risico’s een goede informatiepositie noodzakelijk. De verrijking van de informatiepositie van de NZa met de informatie uit de jaarverantwoording, stelt haar juist in staat om de risico’s voor goede, toegankelijke, betaalbare en rechtmatige zorg beter in kaart te brengen en daarmee haar risico-gebaseerd toezicht effectiever en vollediger in te zetten. Overigens is de openbare jaarverantwoording niet alleen bedoeld voor het toezicht door de NZa. Zoals wordt opgemerkt in de toelichting op de derde nota van wijziging bij de Aanpassingswet Wet toetreding zorgaanbieders, is een belangrijk doel van deze verantwoordingsplicht het openbaar verantwoording afleggen aan de maatschappij in het algemeen en de grote hoeveelheid stakeholders in de zorgsector in het bijzonder. (zie noot 10) Hierbij kan onder meer worden gedacht aan interne toezichthouders, cliëntenraden, zorgkantoren en zorgverzekeraars. Gezien het vorenstaande is het kabinet van oordeel dat er een goede rechtvaardiging was en is voor het verbreden van de doelgroep van de eisen omtrent de openbare jaarverantwoording. Paragraaf 1 van de toelichting van het besluit is op dit punt aangevuld.

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is waar nodig het besluit of de toelichting aangevuld.

Voorts wordt van de gelegenheid gebruik gemaakt om een enkele wijziging en een redactionele verbetering aan te brengen in de nota van toelichting, anders dan hiervoor reeds aan de orde gekomen en toegelicht. Het betreft een aanvulling in paragraaf 4.6 over de verwijdering van reeds openbaar gemaakte jaarverantwoordingen van de zorgaanbieders die vallen onder de pauze voor de jaarverantwoording over de boekjaren 2022 en 2023 door het CIBG en het uitschrijven van de afkorting TIZ in de titel van paragraaf 4.8.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport


Voetnoten

(1) Voorgesteld artikel 5b Bub WMG.
(2) De jaarverantwoordingsplicht is neergelegd in artikel 40b, eerste lid, Wet marktordening gezondheidszorg (WMG).
(3) Met de AWtza is artikel 40b WMG toegevoegd, waarin de jaarverantwoordingsplicht van de zorgaanbieder is neergelegd. Deze bepaling is per 1 januari 2023 in werking getreden.
(4) Nota van toelichting, paragraaf 1.
(5) Voorgesteld artikel 5, derde lid, aanhef en onder a, Bub WMG; Nota van toelichting, paragraaf 2.2., voetnoot 4.
(6) Advies van de Afdeling van 6 september 2019 over de nota van wijziging op het wetsvoorstel toetreding zorgaanbieder (W13.19.0155/III, punt 2 onder b).
(7) Bijlage bij Kamerstukken II 2023/24, 33 578, nr. 113 (Visie eerstelijnszorg 2030).
(8) Kamerstukken II 2023/24, 36 357, nr. 14 (amendement Bushoff).
(9) De artikelen 4, tweede lid, onderdelen a en b, 6, tweede lid, onderdelen a en b en 17 van de Regeling openbare jaarverantwoording WMG. Zorgaanbieders kunnen vanaf boekjaar 2023 van de verhoging van de grensbedragen van de vrijstellingen naar omvang van het bedrijf van de zorgaanbieder gebruik maken, het is niet verplicht om de verhoogde grensbedragen al voor boekjaar 2023 toe te passen.
(10) Kamerstukken II 2019/20, 34 768, nr. 13, p. 4 e.v.