Besluit gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen.

Bij Kabinetsmissive van 8 december 2023, no.2023002917, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels inzake de uitvoering van de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen (Besluit gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit is gebaseerd op het voorstel voor de zogenoemde Spreidingswet, en concretiseert hoe de in dat wetsvoorstel neergelegde spreiding van opvangplaatsen over Nederland plaatsvindt.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent de noodzaak van dit besluit tot spoedige uitvoering van de Spreidingswet. Zij constateert daarbij allereerst dat het ontwerpbesluit de mogelijkheid biedt om aanmeldvoorzieningen over de provincies te verdelen. Het is onduidelijk hoe deze mogelijkheid zich verhoudt tot het voorstel voor de Spreidingswet, waarin niet de spreiding van aanmeldvoorzieningen maar van opvangplaatsen is neergelegd. Ook bevat het ontwerpbesluit geen heldere criteria op basis waarvan aanmeldvoorzieningen zouden moeten worden verdeeld.

Volgens de toelichting bij het ontwerpbesluit moet de uiteindelijke verdeling uitvoerbaar zijn voor de partners in de migratieketen, zoals het COA. De Afdeling erkent dat uitvoerbaarheid een cruciaal punt is. Met het oog daarop rijst de vraag hoe de in de toelichting benoemde positie van de ketenpartners zich verhoudt tot de nieuwe medebewindstaak voor gemeenten, zoals deze in de Spreidingswet is opgenomen.

De Afdeling gaat vervolgens in op de vereiste minimale omvang van duurzame opvangplaatsen zodat zij volgens de systematiek van de Spreidingswet worden afgetrokken van de provinciale opvangopgave. Het ontwerpbesluit voorziet wel in een minimale omvang ten aanzien van duurzame reguliere opvangplaatsen, maar doet dat niet ten aanzien van duurzame bijzondere opvangplaatsen.

In verband daarmee is aanpassing van de nota van toelichting en het ontwerpbesluit wenselijk.

1. Inleiding

De Spreidingswet (zie noot 1) beoogt te bewerkstelligen dat de opvang van asielzoekers evenwichtig over Nederland wordt verdeeld en bevat daartoe een verdelingsprocedure. Ingevolge die procedure raamt de Minister van Justitie en Veiligheid iedere twee jaar wat de verwachte behoefte aan opvangplaatsen is. Deze capaciteitsraming vormt de basis voor een provinciale opvangopgave en indicatieve verdeling van opvangplaatsen over de gemeenten. De gemeenten onderhandelen vervolgens op provinciaal niveau (aan de provinciale regietafel onder leiding van de commissaris van de Koning) over de vraag hoe de opvangplaatsen daadwerkelijk moeten worden verdeeld. De uitkomst daarvan vormt de grondslag voor het te nemen verdeelbesluit, waarin de minister de verdeling van opvangplaatsen voor de daaropvolgende twee jaar definitief vaststelt.

De Spreidingswet bevat delegatiegrondslagen op grond waarvan de verdelingssystematiek nader moet worden uitgewerkt bij of krachtens algemene maatregel van bestuur (AMvB). (zie noot 2) Die AMvB dient in het bijzonder bepalingen te bevatten inzake de capaciteitsraming, de provinciale opvangopgave en de indicatieve verdeling van opvangplaatsen over de gemeenten. Met het ontwerpbesluit beoogt de regering hieraan en aan enkele andere in de Spreidingswet opgenomen delegatiegrondslagen een invulling te geven.

In haar advies bij het ontwerp van deze wet heeft de Afdeling het maatschappelijke en bestuurlijke belang van de evenwichtig over Nederland te verdelen opvang van asielzoekers onderkend. (zie noot 3) Het ontwerpbesluit is nodig om daar spoedige uitvoering aan te kunnen geven en daartoe (ook) gemeenten duidelijkheid te verschaffen over de uitvoering van hun nieuwe medebewindstaak.

2. Spreiding van aanmeldvoorzieningen

Hoofdstuk 2 van het ontwerpbesluit beschrijft hoe de tweejaarlijkse capaciteitsraming, de provinciale opvangopgave en de indicatieve verdelingen per gemeente moeten worden uitgevoerd. In artikel 2.2 is specifiek aandacht voor opvangplaatsen van bijzondere aard. Het tweede lid van die bepaling regelt dat de minister in de provinciale opgave kan opnemen dat een aanmeldvoorziening moet worden gerealiseerd. (zie noot 4) Een aanmeldvoorziening wordt omschreven als ‘een voorziening waar asielzoekers opgevangen worden ten behoeve van activiteiten/werkzaamheden in het kader van het aanmeldproces’. (zie noot 5)

De regering beoogt met deze bepaling tegemoet te komen aan de motie-Piri c.s., waarin de regering wordt verzocht "uit te werken dat volwaardige aanmeldcentra ook eerlijk worden verspreid". (zie noot 6) Gedurende de parlementaire behandeling van de Spreidingswet heeft de regering gesteld dat aanmeldcentra een vorm van opvang zijn en om die reden onder de Spreidingswet vallen. (zie noot 7)

De Afdeling merkt op dat artikel 2.2 van het ontwerpbesluit is gebaseerd op artikel 3, eerste lid, van de Spreidingswet. Die bepaling gaat over de verdeling van opvangplaatsen; niet over de verdeling van aanmeldcentra. Opvang- en aanmeldlocaties verschillen van elkaar, ook in die zin dat de opvang van asielzoekers valt onder de verantwoordelijkheid van het COA terwijl het aanmeldproces behoort tot het werkterrein van de IND.

De vraag rijst, gegeven de motie-Piri c.s. die aan dit onderdeel van het ontwerpbesluit ten grondslag ligt, of met deze bepaling ook beoogd wordt het bredere doel te dienen om aanmeldcentra over Nederland te spreiden. In dat kader is relevant dat tijdens de parlementaire behandeling van de Spreidingswet gesproken is over het uitbreiden van het aantal aanmeldcentra en de staatssecretaris de betekenis daarvan (voor provincies) heeft onderkend. (zie noot 8)

De Afdeling constateert verder dat de toelichting bij artikel 2.2 van het ontwerpbesluit niet preciseert hoe bij de verdeling van aanmeldvoorzieningen acht wordt geslagen "op een evenwichtige spreiding over het grondgebied van Nederland". (zie noot 9) Uit de tekst van de bepaling volgt dat rekening wordt gehouden met de omvang van de provinciale opvangopgaven. (zie noot 10) Echter, die omvang is op zichzelf al gebaseerd op een evenredige spreiding van asielzoekers over Nederland, zo volgt uit artikel 2.1 van het ontwerpbesluit.

Onduidelijk is daarom wat de specifieke betekenis van ditzelfde criterium (een evenredige spreiding) is ten aanzien van aanwijzing van aanmeldvoorzieningen. Daarnaast rijst de vraag hoe met de opname van aanmeldvoorzieningen in de provinciale opvangopgave wordt omgegaan in de indicatieve verdeling over gemeenten.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de toelichting bij artikel 2.2 van het ontwerpbesluit op bovengenoemde punten aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Criterium van een uitvoerbare verdeling

De verdeling van opvangplaatsen is volgens de systematiek van de Spreidingswet een vraagstuk dat gemeenten in provinciaal verband moeten afwegen. Daarom wordt in de Spreidingswet gesproken over een ‘provinciale opvangopgave’ waarbij aan de start van het verdeelproces door de minister ook in een indicatieve verdeling van opvangplaatsen over gemeenten wordt voorzien. Aan de ‘provinciale regietafel’ gaan gemeenten in overleg over de verdeling van opvangplaatsen.

De nota van toelichting bij het voorliggende besluit stelt in dat verband dat bij het overleg aan de provinciale regietafel "de autonomie van gemeenten centraal staat". (zie noot 11) Dat past bij de voorgestelde systematiek waarbij gemeenten in medebewind worden geroepen ten aanzien van asielopvang en waarmee verantwoordelijkheid voor de capaciteit aan opvanglocaties verschuift van het COA naar de gemeenten. (zie noot 12)

In dat licht roepen enkele passages in de nota van toelichting vragen op over de positie van gemeenten in relatie tot die van de partners uit de migratieketen, in het bijzonder het COA. In de Spreidingswet, noch in het ontwerpbesluit is de positie van de ketenpartners als formeel criterium opgenomen. De Spreidingswet noemt als factoren om te komen tot het verdeelbesluit het verslag van het overleg aan de provinciale regietafel, een evenwichtige spreiding over het grondgebied van Nederland en de SES-WOA-score. (zie noot 13)

Tegen die achtergrond valt op dat de nota van toelichting op verschillende plaatsen stelt dat de verdeling die gemeenten in provinciaal verband overeenkomen (in beginsel) alleen in het definitieve verdeelbesluit wordt overgenomen als zij ook voor de ketenpartners uit de migratieketen uitvoerbaar is. (zie noot 14) Hiermee houdt (onder meer) het COA een belangrijke stem in de uiteindelijke verdeling van de opvangplaatsen tussen gemeenten. Dat laatste betreft zowel het gesprek daarover aan de provinciale regietafel als de definitieve besluitvorming door de minister.

De Afdeling onderkent dat de uitvoerbaarheid van het verdelingsvraagstuk van groot belang is en dat de vraag naar de omvang van opvanglocaties (gemeenten: kleinschalig, COA: grotere locaties) daar een belangrijk onderdeel van is. Dat neemt echter niet weg dat wanneer het realiseren van opvangplaatsen een taak is die gemeenten op grond van de Spreidingswet in medebewind moeten uitvoeren, (ook) de uitvoerbaarheid voor gemeenten een zwaarwegend criterium zou moeten zijn.

Daarom is meer duidelijkheid nodig over de in de nota van toelichting beschreven positie van de ketenpartners uit de migratieketen (waaronder het COA) in relatie tot die medebewindstaak. Dit is te meer van belang in het licht van het gegeven dat de minister volgens de nota van toelichting in zijn uiteindelijke verdeelbesluit kan afwijken van de uitkomst die is bereikt aan de provinciale regietafel met een beroep op de uitvoeringskracht van de partners in de migratieketen.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

4. Duurzame opvangplaatsen

Wanneer er in een provincie opvangplaatsen beschikbaar zijn voor ten minste vijf jaar (duurzame opvangplaatsen), worden zij ingevolge artikel 2, derde lid, van de Spreidingswet afgetrokken van de provinciale opvangopgave, mits zij een bij of krachtens AMvB te bepalen minimale omvang hebben. Op die manier wordt bewerkstelligd dat er een vaste voorraad van opvangplaatsen wordt opgebouwd, en zulke opvangplaatsen niet iedere twee jaar opnieuw de verdelingssystematiek van de Spreidingswet hoeven te doorlopen. (zie noot 15) Artikel 3.1 van het ontwerpbesluit geeft invulling aan het wettelijke vereiste dat deze duurzame opvangplaatsen een bepaalde minimale omvang moeten hebben.

De Afdeling constateert dat artikel 3.1 van het ontwerpbesluit alleen ziet op duurzame reguliere opvangplaatsen. Voor duurzame bijzondere opvangplaatsen stelt het ontwerpbesluit geen minimale omvang vast. (zie noot 16) Blijkens de toelichting geldt er voor dit soort duurzame opvangplaatsen geen minimale omvang. (zie noot 17)

De vraag komt op waarom een minimale omvang - hoe gering wellicht ook - niet in de tekst van het ontwerpbesluit is opgenomen. Artikel 2, derde lid, van de Spreidingswet is immers niet beperkt tot reguliere opvangplaatsen, en verwijst expliciet naar een bij AMvB te stellen minimum. Een te stellen minimum is van belang gelet op de koppeling met de vast te stellen omvang van de provinciale opvangopgave. Dit minimum doet geen afbreuk aan de mogelijkheid om te komen tot kleinschalige opvang. (zie noot 18)

De Afdeling adviseert om in het ontwerpbesluit uitdrukkelijk te regelen welke minimale omvang duurzame bijzondere opvangplaatsen moeten hebben, zodat zij vervolgens gelet op het wettelijk criterium (‘een bij of krachtens AMvB te bepalen minimale omvang’) worden afgetrokken van de provinciale opvangopgave.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Wet gemeentelijke taak mogelijk maken asielopvangvoorzieningen, aanhangig bij de Eerste Kamer. Het betreft een aangepast wetvoorstel gelet op de door de Tweede Kamer aangenomen amendementen. Kamerstukken I 2023/24, 36333, nr. A. Kamerstukken II 2023/24, 36333, nrs. 29, 72 en 75; Handelingen II 2023/24, 36333, nr. 7, item 12.
(2) Artikelen 2, eerste en derde lid, 3, eerste lid, 9, tweede lid, onder b, en 4, derde lid, van de Spreidingswet, en artikel 3b, tweede lid, van de met de Spreidingswet herziene Wet COA.
(3) Advies van de Afdeling advisering van 1 februari 2023, (W16.22.00210/II), Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4.
(4) Zie ook de toelichting op voorgesteld artikel 2, tweede lid.
(5) Zie de definitie in het voorgestelde artikel 1.1.
(6) Kamerstukken II 2023/24, 36333, nr. 39.
(7) Zie Handelingen II 2023/24, 36333, nr. 5, item 9, pp. 4-5 en 32; Kamerstukken I 2023/24, 36333, nr. C, punt 1, antwoord op vraag 2.
(8) Zie Handelingen II 2023/24, 36333, nr. 5, item 9, p. 5: "We hebben het hier gedefinieerd als plekken en specifieke plekken, maar dit is inderdaad een heel ingewikkelde vraag. Op dit moment heb ik nog niet het antwoord hoe we dat gaan doen, want het is inderdaad wel bijzonder als je daar een of twee provincies voor uitkiest."
(9) Voorgesteld artikel 2.2, tweede lid.
(10) Zie ook Kamerstukken I 2023/24, 36333, nr. F, p. 24.
(11) Nota van toelichting, paragraaf 1.1 (Hoofdlijnen van het besluit), onder ‘Fase 1’.
(12) Zie voor een nadere duiding van deze stelselwijziging, de taak van gemeenten en de rol van het COA het advies van de Afdeling advisering over de Wet gemeentelijke taak mogelijk maken van asielopvang van 1 februari 2022 (W16.22.00210/II), Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 4, met name onderdeel 2, 3b en 3f.
(13) Artikel 5, tweede lid, van de Spreidingswet.
(14) Zie Nota van toelichting, paragraaf 1.1 (Hoofdlijnen van het besluit), onder ‘Fase 2’ en ook paragraaf 1.5 (Advies en consultatie), onder ‘Kleinschaligheid’.
(15) Zie de Memorie van Toelichting bij de Spreidingswet, Kamerstukken II 2022/23, 36333, nr. 3, paragraaf 4.2, en de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit, paragraaf 1.5 (Advies en consultatie), onder ‘Kleinschaligheid’.
(16) Opvangplaatsen van bijzondere aard zijn volgens het voorgestelde artikel 1.1 ‘alle opvangplaatsen waarbij een bijzondere vorm van begeleiding en opvang noodzakelijk is vanwege de individuele kenmerken van de asielzoeker of de fase van het asiel- of vertrekproces’. Hieronder vallen bijvoorbeeld de in het voorgestelde artikel 2.2 vermelde aanmeldvoorzieningen en opvangplaatsen voor alleenstaande minderjarige vreemdelingen.
(17) Nota van toelichting, paragraaf 1.5 (Advies en consultatie), onder ‘Kleinschaligheid’, en artikelsgewijs deel, onder artikel 3.1.
(18) Zie de nota van toelichting, paragraaf 1.5 (Advies en consultatie), onder ‘Kleinschaligheid’.