Wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit in verband met de invoering van een register voor zeer zorgwekkende stoffen.

Bij Kabinetsmissive van 15 november 2023, no.2023002643, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving, het Besluit kwaliteit leefomgeving en het Omgevingsbesluit in verband met de invoering van een register voor zeer zorgwekkende stoffen en in verband met de uitbreiding van de informatieplicht met het informeren over het voorkomen dan wel beperken van emissies van zeer zorgwekkende stoffen, met nota van toelichting.

Met het ontwerpbesluit wordt een database voor zeer zorgwekkende stoffen (hierna: ZZS) gecreëerd. Gegevens over emissies van ZZS naar lucht en water moeten via een elektronisch formulier aan het bevoegd gezag worden verstrekt. De in de database opgenomen gegevens worden, na controle door het bevoegd gezag, actief openbaar gemaakt in het ZZS-register.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de toelichting in te gaan op de vraag in hoeverre de ZZS-database op zichzelf of in combinatie met onderzoek naar de duiding van beschikbaar gekomen gegevens kan bijdragen aan mogelijkheden het rijksbeleid over ZZS bij te sturen. Ook adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de vraag waarom ervoor is gekozen alleen feitelijke emissiegegevens te verzamelen via een verplicht elektronisch formulier en daarin niet de vermijdings- en reductieprogramma’s voor ZZS te betrekken.

De Afdeling onderschrijft de wens van de regering om concretere invulling te geven aan de actieve informatieverstrekking over emissies van ZZS, maar zij plaatst kritische kanttekeningen bij de voorgenomen wijze van openbaarmaking van de emissiegegevens. Het is van belang dat de gegevens worden voorzien van een adequate duiding. De gepubliceerde gegevens moeten niet alleen betrouwbaar en toegankelijk zijn, maar ook begrijpelijke informatie bevatten voor het publiek. Dat is alleen al nodig om te voorkomen dat de gegevens op een onjuiste manier worden geïnterpreteerd, wat tot onnodige onrust kan leiden. Die duiding is ook van belang gelet op de belasting van lokale bevoegde instanties, die kampen met tekorten in kennis en capaciteit om de door bedrijven aangeleverde gegevens te beoordelen op volledigheid, consistentie en geloofwaardigheid.

De Afdeling adviseert daarom het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zo aan te passen dat van start kan worden gegaan met de ZZS-database en pas op een later moment, nadat kan worden voldaan aan de minimale voorwaarden waaraan het register heeft te voldoen, over te gaan tot inrichting van een openbaar register. De Afdeling adviseert daarbij rekening te houden met de in de rechtspraak ontwikkelde verruimde invulling van het begrip ‘emissiegegevens’.

Ten slotte adviseert de Afdeling enkele bepalingen over geheimhouding van emissiegegevens te schrappen en de nota van toelichting overeenkomstig aan te passen.

In verband met deze opmerkingen dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Inhoud en doel

Het ontwerpbesluit is onderdeel van het landelijke beleid inzake ZZS. Het uiteindelijke doel van het ZZS-beleid is het weren van die stoffen uit onze leefomgeving. (zie noot 1) ZZS zijn stoffen die bijvoorbeeld kankerverwekkend zijn, schadelijk zijn voor de voortplanting of het zenuwstelsel aantasten. Degenen die activiteiten verrichten (zie noot 2) waarbij emissies van ZZS kunnen plaatsvinden, dienen die emissies te voorkomen en, als dat niet mogelijk is, zo veel mogelijk te beperken (minimalisatieplicht). Om hierop toe te zien, zijn deze bedrijven wettelijk verplicht om het bevoegd gezag elke vijf jaar te informeren over de mate waarin ZZS worden geëmitteerd en de mogelijkheden om die emissies te beperken. (zie noot 3)

Met het ontwerpbesluit wordt de informatieplicht gericht op de preventie van emissies uitgebreid. Het gaat om informatie om de ZZS-emissies te voorkomen of, als dat niet mogelijk is, zo veel mogelijk te beperken. Dit past bij de minimalisatiedoelstelling. Op dit moment ontbreekt een landelijk beeld van de ZZS die worden geëmitteerd, doordat de informatie door de bevoegde instanties op verschillende manieren wordt verzameld en bewaard.

Met het ontwerpbesluit wordt een ZZS-database gecreëerd. Het doel daarvan is de gegevens over emissies van ZZS naar lucht en water op landelijk niveau bijeen te brengen. (zie noot 4) Het ontwerpbesluit regelt dat de gegevens via een elektronisch formulier aan het bevoegd gezag moeten worden verstrekt en worden opgeslagen in die database. Daardoor wordt de aanlevering van gegevens meer uniform dan nu het geval is. (zie noot 5)

Volgens de toelichting wordt daarmee zichtbaar in welke mate en waar in Nederland ZZS worden geëmitteerd en in welke mate de emissies worden beperkt. Ook kunnen ontwikkelingen door de jaren heen worden gevolgd. Zo ontstaat een landelijk beeld dat inzicht geeft in de effectiviteit van het ZZS-beleid. De database is bedoeld om bedrijven en bevoegde instanties in de uitvoering van hun taken te ondersteunen.

Het ontwerpbesluit regelt daarnaast dat bepaalde gegevens uit de ZZS-database openbaar worden gemaakt in een openbaar register (ZZS-register). Het gaat om de soort en hoeveelheid ZZS-emissies die op grond van de informatieverplichting door bedrijven zijn gemeld. Degenen die de gegevens aanleveren mogen die gegevens baseren op een schatting, een berekening of een meting. (zie noot 6) Als een bedrijf meer dan één emissiepunt heeft, dan wordt voor elke ZZS de uitstoot voor alle emissiepunten bij elkaar opgeteld tot één totale waarde per bedrijf. Volgens de toelichting is het doel van het ZZS-register deze milieu-informatie actief openbaar te maken, waarbij wordt verwezen naar het Verdrag van Aarhus. (zie noot 7)

Aangezien de ZZS-database en het ZZS-register verschillende beleidsinstrumenten zijn, met verschillende doelstellingen, gaat de Afdeling op beide instrumenten afzonderlijk in.

2. ZZS-database

In de ZZS-database worden de digitaal, via het elektronisch formulier, aangeleverde emissiegegevens verzameld en opgeslagen. De database is een geschikt instrument om de gegevens robuust en eenduidig landelijk te verzamelen, te ordenen en onderling te vergelijken, aldus de toelichting. De Afdeling onderschrijft deze doelstelling van het ontwerpbesluit. Zij wijst er echter wel op dat de database op zichzelf geen inzicht zal bieden in de effectiviteit, dan wel de uitvoering, van het (landelijke) ZZS-beleid.

Voor inzicht in de effectiviteit van het beleid is niet alleen informatie nodig over de aard en omvang van de uitstoot door de jaren heen, maar ook over verklarende factoren. Het handelen of nalaten door overheidsinstanties en bedrijven en ook externe factoren zoals conjuncturele ontwikkelingen zijn daarvan voorbeelden. Er is inzicht nodig in de causale relatie tussen die mogelijke oorzaken en de bewegingen die waarneembaar zijn in de emissies. De database is slechts een eerste, noodzakelijke stap om uiteindelijk te komen tot inzicht in effectiviteit en de uitvoering van het beleid. In de toelichting blijft dit onderbelicht en wordt de suggestie gewekt dat de gegevens uit de ZZS-emissiedatabase inzicht bieden in de mate waarin het landelijk beleid over ZZS ertoe leidt dat de doelstellingen worden gehaald en handvatten biedt om gericht bij te sturen.

De Afdeling merkt op dat de al bestaande verplichting om gegevens aan te leveren over ZZS-emissies niet alleen de feitelijke emissies omvat, maar ook een verplichting om informatie te verschaffen over de mogelijkheden die uitstoot te beperken. Het Besluit activiteiten leefomgeving bevat eveneens een verplichting tot het opstellen en aanleveren van vermijdings- en reductieprogramma’s voor ZZS, waarbij is voorgeschreven wat deze programma’s minimaal aan informatie moeten bevatten. (zie noot 8)

Het ontwerpbesluit reguleert alleen het via een elektronisch formulier (ten behoeve van de database) aanleveren van gegevens over feitelijke emissies. (zie noot 9) Op grond van het ontwerpbesluit zullen deze vermijdings- en reductieprogramma’s, anders dan de emissiegegevens, niet worden ontsloten via de database. Dit terwijl voor ontsluiting daarvan dezelfde argumenten kunnen gelden als voor ontsluiting van de emissiegegevens. Gegevens kunnen in de ZZS-database immers eenduidig en robuust worden opgeslagen, bijeengebracht en actueel gehouden, en ontsloten voor vergunningverleners, toezichthouders en handhavers. (zie noot 10)

Gelet op het voorgaande, adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de vraag in hoeverre de ZZS-database op zichzelf of in combinatie met onderzoek naar de duiding van beschikbaar gekomen gegevens kan bijdragen aan mogelijkheden de effectiviteit van het landelijk beleid over ZZS te beoordelen en zo nodig gericht bij te sturen. Ook adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de vraag waarom ervoor is gekozen het vergaren van informatie via een verplicht elektronisch formulier, ten behoeve van de landelijke database, te beperken tot feitelijke emissies en daarin niet tenminste de eveneens al verplicht op te stellen vermijdings- en reductieprogramma’s te betrekken.

3. ZZS-register

Vanuit de ZZS-database wordt een deel van de gegevens openbaar gemaakt in een ZZS-register. Volgens de toelichting geeft Nederland daarmee invulling aan artikel 5 van het Verdrag van Aarhus, dat overheidsinstanties ertoe verplicht hun milieu-informatie transparant beschikbaar te stellen en op doeltreffende wijze toegankelijk te maken. (zie noot 11)

Volgens de preambule bij het Verdrag van Aarhus verbetert toegang tot informatie op milieugebied alsmede inspraak in besluitvorming de kwaliteit en de uitvoering van besluiten, draagt het bij aan de publieke ‘bewustheid’ van milieuvraagstukken, biedt het publiek de gelegenheid om zijn bezorgdheid te uiten en stelt het bestuursorganen in staat naar behoren rekening te houden met deze bezorgdheid. Blijkens de toelichting bij het ontwerpbesluit kan worden verwacht dat burgers op basis van de openbaar gemaakte gegevens in het ZZS-register actie kunnen ondernemen, bijvoorbeeld door met een bedrijf of bevoegd gezag in gesprek te gaan over bepaalde ZZS-emissies en het voorkomen of terugdringen daarvan.

a. Duiding van emissiegegevens

I. Algemeen
In het ZZS-register worden niet alle gegevens actief openbaar gemaakt. Bij de keuze welke gegevens daarin wel worden opgenomen, is uitgegaan van de volgende criteria: de informatie is voor het publiek doeltreffend en makkelijk toegankelijk, de gegevens zijn bruikbaar om de uitvoering van het emissiebeleid te kunnen volgen en evalueren; de gegevens geven een landelijk beeld over de emissiesituatie (dat wil zeggen emissiegegevens in alle provincies bevattend); en de gegevens zijn niet-vertrouwelijk en door het bevoegd gezag beoordeeld op volledigheid, consistentie en geloofwaardigheid. (zie noot 12)

In het ZZS-register is terug te zien welk bedrijf ZZS emitteert, welke ZZS worden geëmitteerd en in welke hoeveelheid. Daarbij worden per ZZS de emissies van verschillende emissiepunten binnen een bedrijfslocatie bij elkaar genomen en gepubliceerd als één jaarvracht naar lucht of water. (zie noot 13) Het ministerie zal bij de gegevens in het ZZS-register alleen in algemene zin informatie verstrekken over ZZS. De gegevens zullen niet worden voorzien van een specifieke duiding of context per uitstoot of uitstoter. (zie noot 14) Er zal dus bijvoorbeeld geen duiding worden gegeven of de genoemde emissies binnen de vergunde ruimte vallen.

De Afdeling onderschrijft de wens van de regering om concretere invulling te geven aan de actieve informatieverstrekking over emissies van ZZS. (zie noot 15) De toelichting maakt echter niet duidelijk in hoeverre ook is beoogd met de introductie van een landelijk overzicht van ZZS-emissies te voldoen aan verplichtingen tot actieve openbaarmaking die zouden voortvloeien uit het Verdrag van Aarhus. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt te verduidelijken.

Voor de actieve openbaarmaking van milieu-informatie in een landelijk overzicht is het van belang dat dit geschiedt op een wijze die daadwerkelijk kan bijdragen aan de publieke bewustheid over milieuvraagstukken. Met de publicatie van kale emissiegegevens is dat niet het geval. De informatie moet niet alleen betrouwbaar en toegankelijk zijn, maar ook begrijpelijk voor het publiek. Zonder adequate duiding bestaat immers alleen al de mogelijkheid dat de emissiegegevens onjuist worden geïnterpreteerd, wat voor onnodige onrust kan zorgen. De Afdeling ziet het ontbreken van duiding bij de gegevens in een ZZS-register als een fundamentele belemmering voor de opzet en inrichting van dat register.

ii. Praktische belemmeringen
De Afdeling ziet ook meer praktische belemmeringen. Volgens de toelichting kan het publiek desgewenst acties ondernemen op basis van alle data en informatie, bijvoorbeeld door het voeren van gesprekken met het bevoegd gezag. De instanties, die het ZZS-emissiebeleid moeten uitvoeren, kampen echter met een tekort aan kennis en capaciteit, zo blijkt uit een recente evaluatie. (zie noot 16) Het gaat hierbij om gemeenten, provincies en waterschappen in hun rol als bevoegd gezag en ook om de omgevingsdiensten als uitvoeringsorganisaties.

Gelet hierop vraagt de Afdeling zich af of het realistisch is om te verwachten dat de bevoegde instanties in staat zullen zijn de vragen te beantwoorden die de informatie uit het ZZS-register bij het publiek oproept. Zij worden daarmee extra belast, bovenop de taken die zij op dit moment al hebben. Dit gevolg kan tot op zekere hoogte worden beperkt door bij de openbaar gemaakte gegevens een meer specifieke duiding te geven. Het publiek hoeft met deze specifieke duiding in mindere mate zelf informatie te verzamelen bij deze instanties.

iii. Uitleg begrip emissiegegevens in rechtspraak
Daar komt bij dat in de rechtspraak het begrip ‘emissiegegevens’ ruimer wordt uitgelegd: het betreft niet enkel gegevens die de daadwerkelijke uitstoot betreffen. Het begrip is in de rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak, in aansluiting op Europese rechtspraak de uitleg van het begrip ‘emissiegegevens’ verruimd. (zie noot 17) Tot de emissiegegevens behoren ook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu, alsook de gegevens die het publiek in staat stellen te controleren of beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, welke beoordeling aan de besluitvorming door een bestuursorgaan ten grondslag heeft gelegen, juist is.

Uit deze ruime uitleg van het begrip "emissies in het milieu" en ook van "informatie over het milieu" (zie noot 18) vloeit voort dat openbaarmaking van emissiegegevens over ZZS zich niet zou mogen beperken tot alleen het verstrekken van feitelijke gegevens. Het publiek moet tegelijk in staat worden gesteld te beoordelen wat de invloeden van die emissies op het milieu zijn. Dat vergt betrouwbare gegevens en een duiding van die gegevens. De Afdeling vraagt zich af of deze verruimde uitleg van het begrip ‘emissiegegevens’ bij het ontwerpbesluit, voor zover het gaat om het opzetten van het landelijke voor publiek toegankelijke register, voldoende is onderkend.

b. Beoordeling uitvoerbaarheid door het bevoegd gezag
Voordat de elektronisch aangeleverde ZZS-emissiegegevens openbaar gemaakt worden, dient het bevoegd gezag deze te controleren op volledigheid, consistentie en geloofwaardigheid. (zie noot 19) Uiterlijk op 30 september van het jaar volgend op de periode waarop de gegevens betrekking hebben, verstrekt het bevoegd gezag de gegevens aan de Minister van Infrastructuur en Waterstaat. (zie noot 20)

De verantwoordelijkheid voor de kwaliteit van de aangeleverde emissiegegevens ligt volgens de toelichting bij het bedrijf, zoals dat ook nu al het geval is. Volgens de toelichting biedt de beoordeling op volledigheid, consistentie en geloofwaardigheid de bevoegde instanties dezelfde ruimte voor invulling van de controle die zij nu ook al hebben. Uit de toelichting blijkt dat deze beoordeling door het bevoegd gezag één van de criteria is voor actieve openbaarmaking van bepaalde gegevens in het ZZS-register. Dat maakt dat de beoordeling als voorwaarde voor openbaarmaking kan worden beschouwd. (zie noot 21)

Aangezien de beoordeling door het bevoegd gezag op volledigheid, consistentie en geloofwaardigheid een voorwaarde is voor de actieve openbaarmaking van deze gegevens, is van belang dat daarvoor voldoende kennis en capaciteit beschikbaar is. Uit de evaluatie van het ZZS-beleid in de periode 2016-2021 komt naar voren dat de instanties die het ZZS-emissiebeleid moeten uitvoeren, kampen met een tekort aan kennis en capaciteit. (zie noot 22)

De Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna: ILT) wijst in haar uitvoeringstoets op personeelstekorten bij toezicht en handhaving. Ook ontvangt de ILT signalen dat de ZZS-regelgeving zeer complex is. (zie noot 23) Deze problemen kunnen nadelige consequenties hebben voor de uitvoerbaarheid van het ontwerpbesluit, bijvoorbeeld als de beoordeling door tekortschietende kennis of capaciteit niet of niet goed zou gebeuren.

De Afdeling wijst erop dat het essentieel is dat de toelichting expliciteert op welke wijze de beoordeling door het bevoegd gezag op volledigheid, consistentie en geloofwaardigheid van de aangeleverde emissiegegevens plaats zal vinden en welke betekenis aan die beoordeling toekomt. Kunnen burgers naar aanleiding van die controle uitgaan van de juistheid van de gegevens? De Afdeling adviseert verder in de toelichting in te gaan op wat er gebeurt met emissiegegevens die niet tijdig door het bevoegd gezag zouden zijn gecontroleerd en aangeleverd. Zij acht het onwenselijk dat die gegevens zonder enige controle openbaar worden gemaakt.

c. Fasering
De ZZS-database moet ertoe leiden dat er voor het eerst een landelijk inzicht komt in ZZS-emissiegegevens die robuust en eenduidig worden verzameld, geordend en vergelijkbaar zijn. Daartoe zullen nog grote stappen moeten worden gezet. De emissiegegevens worden nu niet op een eenduidige manier verzameld en zijn niet op een centrale plek aanwezig. Onbekend is momenteel ook nog wat de aard en omvang is van de verschillen en hoe de registratie van ZZS-emissiegegevens op dit moment (lokaal) verloopt. Hoe groot de verschillen zijn tussen de verkregen gegevens en in welke mate er al een eenduidig landelijk beeld van de ZZS-emissies bestaat, wordt naar verwachting van de Afdeling pas duidelijk wanneer de database enige tijd in gebruik is.

Gelet op de eerder beschreven belemmeringen, is het niet verstandig om tegelijk met de inwerkingtreding van de ZZS-database ook het openbare ZZS-register beschikbaar te stellen. Zij adviseert om het ontwerpbesluit en de nota van toelichting zo aan te passen dat van start kan worden gegaan met de ZZS-database en pas op een later moment over te gaan tot de inrichting van een openbaar register, wanneer wordt voldaan aan de minimale voorwaarden waaraan dit register heeft te voldoen. Een essentiële voorwaarde is dat de ZZS-emissiegegevens worden voorzien van een adequate duiding, waarbij rekening wordt gehouden met de in de rechtspraak ontwikkelde verruimde invulling van het begrip ‘emissiegegevens’. De kale emissiegegevens moeten, anders gezegd, verrijkt worden tot betrouwbare emissie-informatie die voor het publiek begrijpelijk is.

Een andere voorwaarde is dat de beoordeling door de bevoegde instanties van de volledigheid, consistentie en geloofwaardigheid uitvoerbaar is. Er moet daarvoor voldoende kennis en capaciteit zijn voor deze beoordeling en ook om de vragen te beantwoorden die de openbaarmaking van de emissie-informatie naar verwachting met zich brengt. De Afdeling acht het denkbaar dat gelet hierop wordt gekozen voor een gefaseerde, modulaire, inrichting en uitbouw van het ZZS-register.

Gelet hierop adviseert de Afdeling het ontwerpbesluit aan te passen.

4. Geheimhouding van gegevens

a. Staatsgeheim en militaire zee- en luchthavens
Het ontwerpbesluit regelt dat gegevens die zijn aangemerkt als staatsgeheim en gegevens die betrekking hebben op militaire zee- en luchthavens niet in het ZZS-register worden opgenomen. (zie noot 24) Ook kan het bevoegd gezag beslissen dat bepaalde bij hen ingediende emissiegegevens niet aan de minister worden verstrekt op basis van de gronden in artikel 5.1 van de Wet open overheid, welk artikel van overeenkomstige toepassing wordt verklaard. (zie noot 25)

Artikel 5.1 van de Wet open overheid geeft een aantal uitzonderingen op grond waarvan openbaarmaking achterwege kan blijven. De Afdeling wijst op het zevende lid van dit artikel, waarin staat dat deze uitzonderingen niet van toepassing zijn op milieu-informatie die betrekking heeft op emissies in het milieu. (zie noot 26) Openbaarmaking van ZZS-emissiegegevens kan op basis van dat artikel dan ook niet achterwege blijven. Dit geldt ook voor gegevens die zijn aangemerkt als staatsgeheim en betrekking hebben op de militaire zee- en luchthavens. Deze voorgenomen geheimhouding van bepaalde gegevens lijkt daarmee niet in lijn met de Wet open overheid en het beginsel van openbaarheid van de gegevens.

b. Verantwoordelijkheid voor openbaarmaking
De Afdeling zet vraagtekens bij de verhouding tussen de inzake de regulering van emissies bevoegde instanties aan de ene kant en de bevoegdheden van de minister van Infrastructuur en Waterstaat inzake openbaarmaking aan de andere kant. Op grond van de Wet open overheid geschiedt actieve openbaarmaking door het bestuursorgaan dat het rechtstreeks aangaat, in dit geval zijn dat de bevoegde bestuursorganen die de ZZS-emissiegegevens ontvangen en controleren. (zie noot 27)

In het ontwerpbesluit wordt de bevoegdheid tot actieve openbaarmaking neergelegd bij de minister, die de ZZS-emissiegegevens ontvangt van het daartoe bevoegde gezag. Het bevoegd gezag voert echter de selectie uit welke gegevens al dan niet openbaar kunnen worden gemaakt en verstrekt alleen die gegevens aan de minister. Dit roept vragen op over de verantwoordelijkheid voor openbaarmaking. Bijvoorbeeld bij welk van deze bestuursorganen een eventueel bezwaar tegen de openbaarmaking van de betreffende gegevens open staat en welk bestuursorgaan eventuele zienswijzen moet opvragen bij belanghebbenden. (zie noot 28)

De Afdeling adviseert de betreffende bepalingen te schrappen en de nota van toelichting overeenkomstig aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De waarnemend vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 2 december 2024

2. ZZS-database

Dit advies heeft geleid tot aanpassing van de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit. De passages over of en hoe de ZZS-emissiedatabase op zichzelf of in combinatie met onderzoek naar de duiding van beschikbaar gekomen gegevens kan bijdragen aan mogelijkheden de effectiviteit van het landelijk beleid over ZZS te beoordelen en zo nodig gericht bij te sturen, zijn verwijderd. Aangegeven is dat de database slechts een eerste, noodzakelijke stap is die kan helpen om meer inzicht te krijgen in de effectiviteit en de uitvoering van het beleid. De database alleen geeft geen inzicht in de effectiviteit of de uitvoering van het (landelijke) ZZS-emissiebeleid. Daarvoor is ook andere informatie nodig en moeten andere factoren worden betrokken, zoals informatie over het handelen of nalaten door overheidsinstanties en bedrijven en over conjuncturele ontwikkelingen als factor. Deze factoren worden meegenomen in de evaluatie van het ZZS-emissiebeleid die iedere vijf jaar wordt uitgevoerd. Beleid op grond van één of meer beleidsartikelen uit de rijksbegroting wordt eens in de vier tot zeven jaar geëvalueerd. De laatste evaluatie van het ZZS-emissiebeleid over de jaren 2016-2021 heeft in 2022 plaatsgevonden (zie noot 29).

In navolging. van het advies is paragraaf 3.1.2 van de nota van toelichting met bovenstaande motivering uitgebreid.

Het doel van dit besluit is dus enerzijds om de informatieplicht te uniformerendoor het verplicht gebruik van de digitale ZZS-emissiedatabase met als doel het verkrijgen van een landelijk beeld. Anderzijds is het doel via het in te voeren ZZS­ emissieregister het brede publiek op eenvoudige en toegankelijke wijze te informeren over ZZS-emissies. De ZZS-emissiedatabase is niet bedoeld om - en bevat dus geen informatie over - manieren om emissies van ZZS naar lucht of water te voorkomen of, als dat niet mogelijk is, zoveel mogelijk te beperken (artikel 5.23, onder b, Bal. Daarom maken de vermijdings- en reductieprogramma's (VRP's) uit artikel 5.24 Bal (nog) geen onderdeel uit van de ZZS-emissiedatabase.

In een VRP geven bedrijven aan welke maatregelen ze in welke volgorde willen gaan nemen en beschrijven ze de doelen en tijdsplanning per maatregel. VRP's zijn bedrijfsspecifiek en zeggen niets over de concrete ZZS-emissies, ook al omdat de resultaten van de voorgenomen maatregelen niet op voorhand duidelijk zijn.

Daarmee dragen VRP's niet bij aan het verkrijgen van een landelijk beeld. Anders dan bij de vrachten aan ZZS-emissies die je bijvoorbeeld bij elkaar kunt optellen om een regionaal of landelijk beeld te krijgen van de ZZS-emissies, kunnen de maatregelen uit de VRP's niet bij elkaar worden 'opgeteld'. Het toevoegen van de VRP's aan de ZZS-emissiedatabase heeft geen meerwaarde.

In navolging van het advies is paragraaf 3.1.1 Informatieplicht als basis van de ZZS-emissiedatabase van de nota van toelichting met bovenstaande motivering uitgebreid.

3. ZZS-register

I. Algemeen
Naar aanleiding van het advies zijn in de nota van toelichting de passages geschrapt over het ZZS-emissieregister als uitvoering van verplichtingen tot actieve openbaarmaking uit het verdrag van Aarhus: In plaats daarvan is aangegeven dat emissiegegevens uit de ZZS-emissiedatabase passief openbaar zijn, dat wil zeggen dat ze openbaar gemaakt moeten worden als een verzoek daartoe wordt gedaan op grond van de Wet open overheid. Zie voor meer informatie de handreiking 'openbaarheid van milieu-informatie en emissiegegevens' (zie noot 30).

Naar aanleiding van dit advies is de inwerkingtredingsbepaling (artikel V) van het besluit aangepast en is een evaluatiebepaling (artikel IV) ingevoegd. Eerst treden de bepalingen betreffende de ZZS-emissiedatabase in werking. Na de evaluatie wordt een besluit genomen over de inwerkingtreding van de bepaling betreffende het ZZS-register.

De ZZS-emissiedatabase wordt op een aantal punten geëvalueerd, waaronder duiding bij en toegankelijkheid van de emissiegegevens. In de toelichting is aangegeven dat op deze punten wordt onderzocht of de emissiegegevens begrijpelijk zijn voor het algemeen publiek. Daarbij is het van belang dat bekeken wordt welke informatie naast de 'kale' gegevens nodig is, om deze emissiegegevens te kunnen interpreteren en controleren en of deze informatie ook aanwezig is bij het bevoegd gezag. Indien dat niet het geval is, zal bekeken worden of het RIVM in deze aanvullende informatie kan voorzien.

Na deze evaluatie zal een tijdstip van inwerkingtreding worden bepaald van de bepaling betreffende het ZZS-emissieregister. Inwerkingtreding van de bepaling betreffende het ZZS-emissieregister is mogelijk als is voldaan aan de volgende minimale voorwaarden: het publiek moet de ZZS-emissiegegevens kunnen duiden en het moet uitvoerbaar zijn voor het bevoegd gezag.

Voor een adequate duiding zijn gegevens nodig die het publiek in staat stellen om de berekeningen te controleren en om de invloeden te beoordelen van die emissies op het milieu en de gezondheid. In de evaluatie wordt bekeken welke informatie nodig is om·de emissiegegevens te kunnen controleren en of deze informatie zodanig aanvullend uitgevraagd kan worden. Voor de inwerkingtreding van het ZZS-emissieregister is van belang dat deze informatie ook beschikbaar komt in het ZZS-register.

Het RIVM (dat namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat verantwoordelijk is voor het beheer van het ZZS-emissieregister) zorgt ervoor dat begrijpelijke informatie over gevaarseigenschappen en over blootstelling en risico's van specifieke stoffen op de pagina van het ZZS-emissieregister staat. Zo kan de burger beoordelen wat de uitstoot van de ZZS in zijn omgeving voor hem betekent.

In navolging van het advies zijn paragrafen 3.2 Evaluatie en 3.2.2 Inwerkingtreding ZZS-register van de nota van toelichting met bovenstaande motivering uitgebreid.

II. Praktische belemmeringen
Zoals hiervoor aangegeven is de inwerkingtredingsbepaling van dit besluit aangepast en zijn voor de inwerkingtreding van de bepalingen betreffende het ZZS-emissieregister minimumwaarborgen bepaald. Dus nadat de bepalingen betreffende de ZZS-emissiedatabase in werking zijn getreden, wordt een evaluatie uitgevoerd waarin ook de uitvoerbaarheid wordt bekeken. Na de evaluatie wordt een besluit genomen over de inwerkingtreding van de bepaling betreffende het ZZS-register. De minimumwaarborgen betekenen een adequate duiding van de ZZS-emissiegegevens en dat het ZZS-emissieregister ook uitvoerbaar moet zijn voor het bevoegd gezag. Omdat bij de openbaar gemaakte gegevens ook andere informatie beschikbaar wordt gesteld om de gegevens beter te duiden, zal het publiek naar verwachting minder aanvullende informatie opvragen bij het bevoegde gezag.

In navolging van het advies is paragraaf 3.2.2 Inwerkingtreding ZZS-register van de nota van toelichting met bovenstaande motivering uitgebreid.

III. Uitleg begrip emissiegegevens in rechtspraak
In de toelichting is beschreven hoe het verruimde begrip van emissiegegevens bij de opzet van het landelijk ZZS-emissieregister is onderkend. Zoals eerder aangegeven treedt het ZZS-emissieregister in werking als is voldaan aan de volgende minimale voorwaarden: adequate duiding van de ZZS-emissiegegevens en uitvoerbaar voor het bevoegd gezag.

Voor een adequate duiding zijn gegevens nodig die het publiek in staat stellen om de berekeningen te controleren en om de invloeden te beoordelen van die emissies op het milieu en de gezondheid. In de evaluatie is bekeken welke informatie nodig is om de emissiegegevens te kunnen controleren en of deze informatie zodanig aanvullend uitgevraagd kan worden. Voor de inwerkingtreding van het ZZS-emissieregister is van belang dat deze informatie ook beschikbaar komt in het ZZS-emissieregister.

In navolging van het advies is paragraaf 3.2.2 Inwerkingtreding ZZS-register van de nota van toelichting met bovenstaande motivering uitgebreid.

b. Beoordeling uitvoerbaarheid door het bevoegd gezag
Het ontwerpbesluit regelt de wijze waarop informatie over de emissies van ZZS door bedrijven moet worden aangeleverd en het openbaar maken van geaggregeerde gegevens in het ZZS-emissieregister. Dit betreft informatie die op grond van reeds bestaande regelgeving moet worden bijgehouden en aangeleverd aan het bevoegd gezag. Het is uitdrukkelijk niet de bedoeling met dit ontwerpbesluit om een nieuwe verplichting op te leggen. De beoordeling van deze gegevens is een reeds bestaande verplichting van de bevoegde instanties.

Beoordeling op volledigheid, consistentie en geloofwaardigheid is uit het ontwerpbesluit geschrapt.

In plaats hiervan is in de nota van toelichting aangegeven hoe de bestaande beoordelingsverplichting voor de ZZS-emissiedatabase uitgevoerd kan worden. De ZZS-emissiedatabase is een beveiligde en afgeschermde omgeving, waarbij gebruikers alleen toegang hebben tot hun eigen gegevens. Nadat de gegevens in de database zijn ingevoerd, kan het bevoegd gezag een beoordeling uitvoeren.

Het bevoegd gezag beoordeelt de gegevens op de aspecten volledigheid, consistentie en geloofwaardigheid. Bij discrepanties, onzekerheid of twijfel over de verstrekte gegevens kan het bevoegd gezag vragen om verduidelijking en zo nodig aanpassing van de verstrekte informatie. Daarbij kan het bevoegd gezag aangeven dat de ingevoerde gegevens niet voldoen aan de daaraan gestelde eisen. Dit kan aan de orde zijn als er onjuiste gegevens zijn aangeleverd of deze gegevens onvolledig zijn of als de gegevens anderszins onjuist zijn. Het bedrijf blijft altijd zelf verantwoordelijk voor de juistheid en betrouwbaarheid van de data.

In navolging van het advies is paragraaf 3.2.1. De ZZS-emissiedatabase, van de nota van toelichting met bovenstaande motivering uitgebreid.

c. Fasering
In navolging van het advies zijn het ontwerpbesluit en de bijhorende toelichting aangepast. In het ontwerpbesluit is een evaluatiebepaling (artikel IV)) opgenomen en is de inwerkingtredingsbepaling (artikel V) gewijzigd, zodat eerst de bepalingen betreffende de ZZS-emissiedatabase in werking kunnen treden en pas na afronding van een evaluatie van die database, de bepalingen betreffende het ZZS­ emissieregister.

In verband hiermee is ook de nota van toelichting gewijzigd en is het volgende aangegeven. Zoals in de inleiding (paragraaf 1) is aangegeven, is de inwerkingtreding van de bepalingen over het ZZS-emissieregister voorzien na evaluatie van de werking van de ZZS-emissiedatabase. Door deze getrapte inwerkingtreding kunnen bevoegde gezagen en bedrijven ervaring opdoen met het gebruik van de ZZS-emissiedatabase. Nadat ervaring is opgedaan met de database moet blijken of de database doeltreffend en uitvoerbaar is en de bepalingen over het ZZS-emissieregister in werking kunnen treden.

De evaluatie betreft in ieder geval de volgende punten:

a.       doeltreffendheid van de database;
b.       doelmatigheid gerelateerd aan de in dit besluit geformuleerde doelen;
c.       praktische uitvoerbaarheid voor bedrijven en bevoegde gezagen;
d.       knelpunten en naar voren gekomen vragen uit de praktijk, en
e.       duiding bij en toegankelijkheid van de emissiegegevens.

De evaluatie wordt uitgevoerd conform de uitgangspunten van het Rijksbrede Beleidskompas.

Ad a en b: Op het punt van de doeltreffendheid zal worden onderzocht of de database als landelijk elektronisch systeem een verbetering is ten opzichte van de situatie waarin die database er niet was en waarbij ieder bevoegd gezag zijn eigen aanlevermethode had. Deze verbetering wordt getoetst aan de hand van de vraag of de database het proces van aanleveren van gegevens vergemakkelijkt heeft voor bedrijven en bevoegde gezagen of de ZZS-emissiedatabase helpt bij het verkrijgen van een landelijk beeld van ZZS-emissies. Hiermee wordt aangesloten bij het belangrijkste knelpunt genoemd in paragraaf 2. Daarnaast zal in het onderzoek de doelmatigheid van de ZZS-emissiedatabase worden onderzocht of er een goede verhouding bestaat tussen de behaalde effecten en de ingezette (financiële) middelen.

Ad c en d: Onderzocht wordt of de bedrijven en bevoegde gezagen goed kunnen werken met de ZZS-emissiedatabase en welke vragen of knelpunten er daarbij zijn. Zowel procesmatig (in verband met de inrichting van het digitale systeem)

als ten aanzien van het invoeren en beoordelen van data. Als uit de evaluatie blijkt dat het nodig is, kunnen aanpassingen worden aangebracht in het ontwerp en de praktische ondersteuning van de ZZS-emissiedatabase.

Ad e: Duiding en toegankelijkheid van emissiegegevens: op deze punten wordt onderzocht of de emissiegegevens begrijpelijk zijn voor het algemeen publiek. Daarbij is het van belang dat bekeken wordt welke informatie naast de 'kale' gegevens nodig is om deze emissiegegevens te kunnen interpreteren en controleren en of deze informatie ook aanwezig is bij het bevoegd gezag. Indien dat niet het geval is, zal bekeken worden of het RIVM in deze aanvullende informatie kan voorzien.

Na deze evaluatie zal een tijdstip van inwerkingtreding worden bepaald van de bepaling betreffende het ZZS-emissieregister. In navolging van het advies zijn de paragrafen 3.2.1 Evaluatie en 3.2.2 Inwerkingtreding ZZS-register van de nota van toelichting met bovenstaande motivering uitgebreid.

2. Geheimhouding van gegevens

a. Staatsgeheim en militaire zee- en luchthavens
Naar aanleiding van dit advies is de koppeling met artikel 5.1 van de Wet open overheid geschrapt en zijn bijna alle bepalingen over geheimhouding van de emissiegegevens over de minimale inhoud van het ZZS-register en de onderdelen uit de nota van toelichting die op die geheimhouding betrekking hadden geschrapt. De bepalingen voor gegevens die zijn aangemerkt als staatsgeheim en betrekking hebben op de militaire zee- en luchthavens worden niet in de geaggregeerde vorm in het ZZS-emissie register opgenomen. De gegevens van deze activiteiten van Defensie kunnen mogelijk gerubriceerd zijn als staatsgeheim. Gegevens die volgen uit de informatieplicht voor deze activiteiten hoeven niet te worden aangeleverd in de ZZS-emissiedatabase en worden niet gepubliceerd in het ZZS-register. De uitzondering betreft uitsluitend het aanleveren van gegevens in de ZZS-emissiedatabase en het publiceren van die gegevens in het ZZS-register. De informatieplicht blijft wel van kracht voor de activiteiten van Defensie, overeenkomstig de daarvoor geldende wet- en regelgeving.

b. Verantwoordelijkheid voor openbaarmaking
Naar aanleiding van dit advies zijn de betreffende bepalingen uit het ontwerpbesluit en de betreffende passages uit de nota van toelichting geschrapt en is artikel 10.31b ingevoegd. De minister van Infrastructuur en Waterstaat is aangewezen als beheerder van het ZZS-emissieregister en ontvangt de gegevens in deze hoedanigheid. De verstrekking is geregeld in artikel 10.31b van het Omgevingsbesluit. Zodra de gegevens in de elektronische voorziening met het elektronisch formulier worden ingediend en op de knop 'publiceren' is gedrukt, ontvangt de minister onverwijld de gegevens van het bevoegd gezag. In navolging

van het advies is de artikelsgewijze toelichting met bovenstaande verduidelijking uitgebreid.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de volgende wijzigingen mee te nemen.

-In de artikelen 11.26a van het Besluit kwaliteit leefomgeving en 10.31a van het Omgevingsbesluit is het begrip 'bevoegd gezag' verwijderd, omdat daar in de wettekst niet meer naar werd verwezen;

-In Artikel I, onderdeel C, zijn in artikel 4.1032 van het Bal (externe veiligheid: opslaan verpakt vuurwerk) regels over de opslag van verpakt vuurwerk opgenomen. Gelet op het feit dat het hier gaat om een urgente reparatie van een onbedoelde omissie bij het omzetten van het Vuurwerkbesluit naar het Bal, waarbij er geen beleidsinhoudelijke verandering optreedt ten opzichte van de situatie voor 1 januari 2024, is deze wijziging bij nader rapport aanvaardbaar geacht;

-In Artikel II, onderdeel C, (wijziging van het Bkl) is artikel 12.6a (aanwijzing gevallen waarin herberekende geluidproductieplafonds bij provinciale wegen vervallen als bij besluit als omgevingswaarden vastgestelde geluidproductieplafonds) toegevoegd. Aanvankelijk was artikel 12.6a Bkl opgenomen in het ontwerp-Verzamelbesluit Omgevingswet 2023, waarover de Raad van State geen opmerkingen maakte en adviseerde dat besluit vast te stellen. (zie noot 31) Ten tijde van de vaststelling van het Verzamelbesluit Omgevingswet 2023 op 12 september 2023 (zie noot 32) was echter de Verzamelwet Omgevingswet 2023 nog niet door het parlement aanvaard. Daardoor ontbrak op dat moment de formele grondslag om artikel 12.6a Bkl met dat Verzamelbesluit vast te stellen. Omdat nadien de Verzamelwet Omgevingswet 2023 door beide Kamers der Staten-Generaal is aanvaard, op 16 oktober 2023 is vastgesteld en op 27 oktober 2023 is gepubliceerd (zie noot 33), wordt artikel 12.6a Bkl nu alsnog vastgesteld. Daarom is deze wijziging bij nader rapport aanvaardbaar geacht.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT- OPENBAAR VERVOER EN MILIEU

Voetnoten

(1) Zie onder andere Kamerstukken II 2021/22, 22343, nr. 330 (Kamerbrief 3 juni 2022) en Nota van toelichting, Algemeen, Inleiding.
(2) In het navolgende ten behoeve van de leesbaarheid aangeduid als ‘bedrijven’. De verplichting ziet echter niet uitsluitend op bedrijven.
(3) Artikel 5.23 van het Besluit activiteiten leefomgeving.
(4) Nota van toelichting, Algemeen, Doel.
(5) Hiervoor worden volgens de nota van toelichting nu diverse Excel formats gebruikt (Nota van toelichting, Gevolgen voor bedrijven en bevoegde gezagen). In de internetconsultatie is door bedrijven opgemerkt: ‘…dat er niet vastgelegd is op welke manier gegevens verzameld moeten worden en dat hierdoor regionale verschillen kunnen ontstaan.’ (Nota van toelichting. Advies en Consultatie).
(6) Nota van toelichting, Algemeen, Gevolgen voor bedrijven en bevoegde gezagen.
(7) Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak in besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, Aarhus, 25 juni 1998.
(8) Artikel 5.23, aanhef en onder b, jo. 5.24 Besluit activiteiten leefomgeving.
(9) Artikel 5.24a ontwerpbesluit verwijst alleen naar artikel 5.23, onder a, van het Besluit activiteiten leefomgeving, waar de informatieplicht over de mate van emissies is geregeld.
(10) Nota van toelichting, Algemeen, Doel.
(11) Nota van toelichting, Algemeen, Wettelijke verplichtingen.
(12) Nota van toelichting, Algemeen, Wettelijke verplichtingen.
(13) Nota van toelichting, Algemeen, ZZS-emissiedatabase.
(14) Nota van toelichting, Algemeen, Gevolgen voor burgers.
(15) Mede gelet op de verplichting tot actieve openbaarmaking van emissiegegevens zoals neergelegd in artikel 3.3, eerste lid, onder c, van de Wet open overheid, dat op een later moment in werking zal treden.
(16) Evaluatie ZZS-emissiebeleid 2016-2021, Berenschot / Arcadis, 7 april 2022.
(17) ECLI:NL:RVS:2017:2211, ABRvS 16-08-2017, ECLI:NL:RVS:2017:2211, m.nt. H.D. Tolsma. Het gaat hier weliswaar om een geschil in het domein van de openbaarmaking op verzoek, op grond van de toenmalige Wet openbaar van bestuur, maar de betekenis van de uitleg die aan het begrip ‘emissiegegevens’ is gegeven is ook naar huidig en komend recht relevant. De Europese rechtspraak waarnaar in deze uitspraak wordt verwezen is ten eerste Bayer CropScience, ECLI:EU:C:2016:890, waarin uitleg is gegeven aan het begrip ‘informatie over emissies in het milieu’ in artikel 4, tweede alinea, van Richtlijn 2003/4 (Richtlijn 2003/4/EG van het Europees Parlement en de Raad van 28 januari 2003 inzake de toegang van het publiek tot milieu-informatie en tot intrekking van Richtlijn 90/313/EEG van de Raad). Het Hof legt dit begrip uit als ook omvattend "gegevens over de invloeden die deze emissies op kortere of langere termijn op het milieu hebben." Ten tweede wordt verwezen naar de uitspraak van het Hof in de zaak Commissie/ACC, ECLI:EU:C:2016:889. Daarin oordeelt het Hof dat onder het begrip ‘informatie [die] betrekking heeft op uitstoot in het milieu’ "ook de informatie dient te vallen die het publiek in staat stelt te controleren of de beoordeling van de daadwerkelijke of voorzienbare emissies, op basis waarvan de bevoegde autoriteit het betrokken product of de betrokken stof heeft toegelaten, juist is, alsook de gegevens over de invloeden van die emissies op het milieu."
(18) Dezelfde verruimde benadering van het begrip ‘emissiegegevens’ is gehanteerd in bijvoorbeeld ECLI:NL:RVS:2021:153, ABRvS 27-01-2021.
(19) Nota van toelichting, Artikelsgewijs: Artikel II, onderdeel A.
(20) Voorgestelde artikel 11.26b Besluit kwaliteit leefomgeving jo voorgestelde artikel 10.31c Omgevingsbesluit.
(21) Nota van toelichting, Algemeen, Wettelijke verplichtingen.
(22) Evaluatie ZZS-emissiebeleid 2016-2021, Berenschot / Arcadis, 7 april 2022.
(23) HUF-toets wijziging Bal, Bkl en Ob t.b.v. zeer zorgwekkende stoffen (ZZS) emissiedatabase, ILT, 20 april 2023.
(24) Voorgesteld artikel 11.26d Besluit kwaliteit leefomgeving.
(25) Voorgesteld artikel 11.26c en artikel 11.26e, tweede lid, Besluit kwaliteit leefomgeving en artikel 10.31d Omgevingsbesluit.
(26)Artikel 5.1, zevende lid, Wet open overheid.
(27) Zie artikel 3.1, eerste lid, Wet open overheid.
(28) Zie artikel 3.1, derde en vierde lid, Wet open overheid.
(29) Zie Kamerstukken Il 2021/22, 22343, nr. 330, bijlage.
(30) Ministerie van Infrastructuur en Waterstaat, Openbaarheid van milieu-informatie en emissiegegevens. Praktische handvatten bij het aanleveren en beoordelen van door bedrijven verstrekte bedrijfsinformatie aan overheidsinstanties, zie Openbaarheid van milieu-informatie en emissiegegevens : handreiking  I Rapport  I Rijksoverheid.nl.
(31) https://www.raadvanstate.nl/adviezen/@137817/w04-23-00125/.
(32) (gepubliceerd op 15 september 2023; Stb. 2023, 298)
(33) Stb. 2023, 376