Besluit bufferstroken meststoffen.

Bij Kabinetsmissive van 19 juli 2023, no.2023001741, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving en het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet in verband met het aanhouden van bufferstroken ter uitvoering van het Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2069 van de Commissie van 30 september 2022 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEU 2022, L 277) (Besluit bufferstroken meststoffen), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit beoogt het in de Uitvoeringsregeling bufferstroken opgenomen verbod om op landbouwgrond op bufferstroken langs waterlopen meststoffen op of in de bodem te brengen om te zetten naar het stelsel van de Omgevingswet. (zie noot 1) Daartoe voorziet het ontwerp in een wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: het Bal). Daarnaast voorziet het ontwerp in een wijziging van het Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet (hierna: het Ubm).

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de mogelijke risico’s rond de naleving en de handhaving van de regels over de bufferstroken. Ook adviseert de Afdeling om te motiveren dat de mogelijkheden om vanaf 1 januari 2026 door middel van het stellen van maatwerkregels of maatwerkvoorschriften te voorzien in een versoepeling van de regels over de bufferstroken niet op gespannen voet komen te staan met de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Inhoud en context van het voorstel

Op 1 maart 2023 is het verbod om op landbouwgrond op bufferstroken langs waterlopen meststoffen op of in de bodem te brengen in werking getreden via de Uitvoeringsregeling bufferstroken. Het instellen van bufferstroken is voorgeschreven in artikel 4, vijfde lid, onderdeel c, van het Uitvoeringsbesluit EU 2022/2069 van de Commissie van 30 september 2022 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (hierna: derogatiebesluit Nitraatrichtlijn).

Het aanhouden van bufferstroken waarop niet mag worden bemest, beoogt verontreiniging van oppervlaktewater door meststoffen te voorkomen. Het doel hiervan is het verbeteren van de waterkwaliteit in Nederland. Een goede waterkwaliteit is van belang voor het behalen van de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn. Daarnaast is het verbeteren van de waterkwaliteit ook nodig voor het behalen van de doelstellingen uit de Kaderrichtlijn Water. (zie noot 2)

Het ontwerpbesluit voorziet er in de eerste plaats in dat ter behoud van de regels over de bufferstroken het Bal wordt gewijzigd. In het Bal zal daartoe in de paragrafen 4.116 en 4.117 een regeling voor de bufferstroken worden ingevoegd. Deze paragrafen bevatten regels over milieubelastende activiteiten en lozingsactiviteiten die betrekking hebben op het op of in de bodem brengen van meststoffen en zuiveringsslib. Omdat op de bufferstrook niet mag worden bemest, is daarnaast voorzien in wijziging van het Ubm, met een regeling die inhoudt dat de oppervlakte van de bufferstrook in het kader van de Meststoffenwet niet meetelt in de berekening van de mestplaatsingsruimte dierlijke mest op een bedrijf.

2. Nalevingsgedrag en handhaafbaarheid van de regels

Bij de totstandkoming van het ontwerpbesluit zijn uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoetsen uitgevoerd door de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO), de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) en Rijkswaterstaat. Daarnaast heeft afstemming plaatsgevonden met de Unie van Waterschappen (UvW) en de Vereniging voor Nederlandse Gemeenten (VNG).

In het bijzonder van de kant van de NVWA is gewezen op het risico dat de regels voor de bufferstroken slecht zullen worden nageleefd. Zij vraagt zich af of tegen het niet naleven van deze regels op een voldoende effectieve manier handhavend kan worden opgetreden. Ook wijst zij erop dat de instelling van bufferstroken ertoe leidt dat de mestplaatsingsruimte kleiner wordt, hetgeen leidt tot steeds hogere kosten van de afzet van overtollige mest. Hierdoor kan de fraudeprikkel mogelijk fors toenemen, aldus de NVWA.

De Afdeling wijst erop dat in artikel 4, zesde lid, van het derogatiebesluit Nitraatrichtlijn staat dat Nederland verder uitvoering moet geven aan de versterkte handhavingsstrategie, die (onder meer) ten minste omvat de voortdurende onafhankelijke risicobeoordeling van fraudegevallen en identificatie van gebieden waar dierlijke mest wordt gebruikt en beheerd (en van de daarbij betrokken actoren) en waar een hoger risico bestaat op opzettelijke niet-naleving van de nationale mestregels, voor zover het gewasvrije zones betreft.

De Afdeling constateert dat aan deze bepaling uit het derogatiebesluit Nitraatrichtlijn in de nota van toelichting geen aandacht wordt besteed. Dat is opmerkelijk omdat in de toelichting wel wordt opgemerkt dat stapeling van regels in het Bal over de bufferstroken en over de teeltvrije zones kan leiden tot onduidelijkheid bij zowel landbouwers als toezichthouders. Dit kan leiden tot verminderde naleving en tot een minder effectief toezicht op de naleving van de regels.

Dit roept bij de Afdeling de vraag op of dit mogelijke risico van het niet kunnen of ook niet willen naleven van de regels over de bufferstroken en het daarmee verbonden risico dat het toezicht op de naleving tekort schiet in de toelichting voldoende onder ogen is gezien. Het is daardoor immers de vraag of vervolgens effectieve bestuursrechtelijke of strafrechtelijke handhaving van die regels kan worden waargemaakt. In de toelichting ontbreekt een goede analyse van dit vraagstuk. Dit klemt te meer, omdat uit de toelichting ook kan worden afgeleid dat een ondersteunende "kaartlaag" van het RVO, die als belangrijk hulpmiddel moet dienen voor zowel de landbouwers als de toezichthoudende instanties, naar verwachting bij de voorziene inwerkingtreding van de regels op 1 januari 2024 nog niet geperfectioneerd zal zijn.

De Afdeling adviseert in de toelichting te verduidelijken hoe mogelijke beletselen voor de versterkte handhavingsstrategie ten aanzien van de regels over de bufferstroken tijdig zullen worden weggenomen.

3. Aanpassing bufferstroken door maatwerkregels of maatwerkvoorschriften

Het ontwerpbesluit bevat bepalingen waarin staat dat de omvang van de bufferstroken tot en met 31 december 2025 niet met een maatwerkregel of maatwerkvoorschrift wordt versoepeld, terwijl het treffen van een gelijkwaardige maatregel tot en met die datum is uitgesloten. (zie noot 3) Volgens de nota van toelichting laat het derogatiebesluit Nitraatrichtlijn geen ruimte voor zo’n afwijking. Via een maatwerkregel of maatwerkvoorschrift kan tot en met de genoemde datum wel worden voorzien in een aangescherpte normering, zoals ook blijkt uit de nota van toelichting.

De tekst van de bedoelde bepalingen staat er niet aan in de weg dat vanaf 1 januari 2026 met een maatwerkregel of een maatwerkvoorschrift niet alleen kan worden voorzien in een aangescherpte regeling voor de bufferstroken, maar ook in een versoepeling daarvan. In het Bal wordt in algemene zin de mogelijkheid geboden tot het stellen van maatwerkregels bij activiteiten waarvoor in hoofdstuk 4 van het Bal algemene regels zijn gesteld, tenzij een van de geregelde uitzonderingen van toepassing is. (zie noot 4) Een vergelijkbare systematiek geldt voor de mogelijkheid tot het stellen van maatwerkvoorschriften. (zie noot 5) Het Bal regelt in paragraaf 4.116 dat met een maatwerkregel of maatwerkvoorschrift de gebruiksnormen als bedoeld in deze paragraaf niet mogen worden versoepeld. (zie noot 6) De voorgestelde regeling voor de bufferstroken valt naar aard en inhoud niet zonder meer onder deze restrictie.

De regels over de bufferstroken hebben in het ontwerpbesluit, met het oog op het verbeteren van de waterkwaliteit in Nederland en het behalen van de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water, een permanent karakter. Opvallend is dat in de nota van toelichting geen aandacht wordt besteed aan de mogelijkheden van versoepelingen via maatwerk vanaf 1 januari 2026, terwijl het derogatiebesluit Nitraatrichtlijn vanaf dat moment beëindigd is en er dus ten volle aan de eisen van de Nitraatrichtlijn moet worden voldaan. Ook de op grond van de Kaderrichtlijn Water geldende eisen blijven onverkort van toepassing. Het is voor de Afdeling op voorhand niet duidelijk of deze beide richtlijnen en de daarmee beoogde doelstellingen, gegeven het permanente karakter van de regels over de bufferstroken, wel ruimte bieden voor versoepelingen via maatwerk.

Daarbij komt dat maatwerkregels kunnen worden gesteld in het omgevingsplan, de omgevingsverordening of de waterschapsverordening. (zie noot 7) Dat betekent dat via regulering op decentraal niveau kan worden voorzien in nadere regulering van de bufferstroken. Zo’n gevarieerd regelregime kan in de sfeer van de handhaving mogelijk tot extra complicaties leiden. De Afdeling verwijst in dat verband ook naar wat zij hierover onder punt 2 heeft opgemerkt.

De Afdeling adviseert om in de toelichting te motiveren dat de mogelijkheden om via het stellen van maatwerkregels of maatwerkvoorschriften vanaf 1 januari 2026 te voorzien in een versoepeling van de regels over de bufferstroken niet op gespannen voet komen te staan met de doelstellingen van de Nitraatrichtlijn en de Kaderrichtlijn Water en anders de in het ontwerpbesluit geregelde beperking in de tijd te schrappen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 4 oktober 2023

2. Nalevingsgedrag en handhaafbaarheid van de regels

In het algemeen, en uiteraard ook ten aanzien van de dwingend door de derogatiebeschikking voorgeschreven bufferstrookbepalingen, wordt het belang onderschreven van een goede handhaving. Ook wordt onderschreven dat de verkleining van de mestplaatsingsruimte door de regels voor bufferstroken kan leiden tot een verhoging van de fraudeprikkel als gevolg van hogere kosten voor de afzet van overtollige mest. Voor een optimale naleving door landbouwers en handhaving van de regels voor de bufferstrokken is een goede kaartlaag daarom zeer belangrijk.

Een optimale kaartlaag waarin de juiste afmetingen van bufferstroken zijn weergegeven biedt helderheid en bevordert daarmee de naleving en het effectiever houden van toezicht. Hier is en wordt dan ook hard aan gewerkt. Zo is kort na het bekend worden van de derogatiebeschikking een werkgroep ingericht waarin door enkele waterschappen, het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, het ministerie van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de Rijksdienst voor ondernemend Nederland is gewerkt aan het realiseren van een goede kaartlaag bufferstroken. De planning is dat een verbeterde kaartlaag beschikbaar is als dit besluit in werking treedt. Met een goede bufferstroken kaartlaag wordt de naleving door landbouwers en toezicht en handhaving door RVO en NVWA verbeterd. Een van de knelpunten bij de weergave van de juiste breedte voor bufferstroken in de kaartlaag wordt daarbij door dit wijzigingsbesluit weggenomen. Het betreft de onduidelijke definitie van het droogvallende oppervlaktewaterlichaam die door het wijzigingsbesluit wordtaangescherpt hetgeen een belangrijke voorwaarde is voor de verbetering van de kaartlaag bufferstroken. De nota van toelichting is in verband hiermee aangevuld (paragrafen 3.1.1 en 3.1.6).

Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling is in de nota van toelichting verder verduidelijkt hoe de versterkte handhavingsstrategie wordt uitgevoerd voor de bufferstroken. Allereerst is in paragraaf 3.1.6 verduidelijkt hoe een onafhankeling risicobeoordeling voor wat betreft de naleving van de regels voor bufferstroken mogelijk is. Beschreven is dat sprake is van twee kaartlagen: een kaartlaag waterlopen met daarop de ligging en typering van oppervlaktewaterlichamen, en een kaartlaag bufferstroken waarin op basis van de typering in de kaartlaag waterlopen de breedte van de bufferstroken wordt ingetekend. Dit onderscheid is van belang om de mogelijkheden voor toezicht en handhaving te verhelderen. De typering in de kaartlaag waterlopen is nog niet in alle gevallen juist, maar de ligging van de oppervlaktewaterlichamen klopt wel. In paragraaf 3.2 is vervolgens verhelderd dat het voor RVO en NVWA mogelijk is om de mestplaatsingsruimte te controleren door gebruik te maken van de kaartlaag waterlopen in combinatie met de door landbouwers opgegeven mestplaatsingsruimte in de Gecombineerde opgave. Hiermee wordt het mogelijk om te bepalen welke landbouwers percelen in gebruik hebben die grenzen aan een oppervlaktewaterlichaam en daarbij geen vermindering van de mestplaatsingsruimte hebben opgegeven. Op basis van deze gegevens kan een risicobeoordeling worden gemaakt van potentiele situaties van niet-naleving.

Naast het kunnen identificeren van situaties met een verhoogde fraudeprikkel is in de tweede plaats de samenwerking tussen overheden een belangrijk onderdeel van de versterkte handhavingsstrategie. Verduidelijkt is in de nota van toelichting (paragraaf 3.1.7) hoe die samenwerking noodzakelijk en binnen het stelsel van de Omgevingswet ook geborgd is voor de handhaving van de regels voor bufferstroken. Aangegeven is dat die noodzaak er onder meer is vanwege de samenloop die kan optreden bij een milieubelastende activiteit en de lozingsactiviteit die daarbij kan ontstaan, alsmede vanwege de raakvlakken tussen de bepalingen voor bufferstroken en die voor teeltvrije zones. De verschillende bestuursorganen die hierbij zijn betrokken zijn ook benoemd in paragraaf 3.1.7 net als de in artikel 2.2 van de Omgevingswet voorgeschreven afstemmingsplicht die onder meer noopt tot het maken van werkafspraken een tussen deze bestuursorganen. Aangevuld is in paragraaf 5 dat in de gebieden waarvoor de versterkte handhavingsstrategie specifiek geldt al een platform bestaat waar die afspraken gemaakt kunnen worden.

3. Aanpassing bufferstroken door maatwerkregels of maatwerkvoorschriften

Onderschreven wordt uiteraard dat ook vanaf 1 januari 2026 aan de doelen van de Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water moet worden voldaan. Het niet langer uitsluiten van maatwerk per die datum is daarmee ook niet in strijd. Zo sluiten de door de Afdeling genoemde richtlijnen en de daarmee beoogde doelstellingen versoepeld maatwerk niet op voorhand uit. De Omgevingswet en de daarop gebaseerde regelgeving bieden daarnaast voldoende waarborgen dat bij versoepelend maatwerk aan de doelen van de genoemde richtlijnen tegemoet wordt gekomen. Dat blijkt allereerst uit het feit dat voor maatwerkregels in artikel 4.6 van de Omgevingswet heel paragraaf 4.3.2 van toepassing is verklaard waaruit volgt dat maatwerkregels hetzelfde oogmerk dienen te hebben als het voorschrift dat wordt aangevuld en ook dat de strekking van de rijksregels in acht moet worden genomen. Voor het stellen maatwerkregels gelden tevens de instructieregels uit het Besluit kwaliteit leefomgeving (onder andere de artikelen 5.37 en 6.1). Ten slotte is in het Bal voor maatwerkvoorschriften voor lozingactiviteiten op een oppervlaktewaterlichaam via artikel 2.13 een toets aan de doelen van de Kaderrichtlijn water voorgeschreven en mogen maatwerkvoorschriften voor milieubelastende activiteiten die gevolgen kunnen hebben voor watersystemen alleen worden gegeven als de activiteit verenigbaar is met het belang van het beschermen en verbeteren van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen.

Ook wordt van belang geacht zoveel mogelijk recht te doen aan de uitgangspunten van de Omgevingswet waaronder de flexibiliteit die de Omgevingswet met de mogelijkheid van maatwerk biedt. Met maatwerk kunnen de regels immers worden toegeschreven op bijzondere lokale situaties.

De zorgen van de Afdeling ten aanzien van de handhaving zijn zeer begrijpelijk: regulering op decentraal niveau door middel van maatwerkregels kan handhaving inderdaad gecompliceerder maken. Niettemin wordt vastgehouden aan de mogelijkheid tot het stellen van maatwerkregels. De reeds genoemde flexibileit om de regels te kunnen toeschrijven op bijzondere locale situaties is daarvoor een belangrijk argument. Daarnaast kan niet alleen versoepelend maatwerk de handhaving gecompliceerder maken, maar ook maatwerk waarmee de regels worden verstrengd en die mogelijkheid tot verstrenging met maatwerkregels bestaat reeds. Gelet op de doelen die met het onderhavige besluit worden beoogd, is het uitsluiten van die verstrengende maatwerkregels uiteraard niet gewenst. Ook hier voorziet de Omgevingswet echter, zowel voor verstrengend als versoepelend maatwerk, in waarborgen om te voorkomen dat er complicaties in de handhaving ontstaan. Voor de situatie dat, zoals hier aan de orde, het stellen van maatwerkregels raakt aan de bevoegdheden van andere bestuursorganen, schrijft artikel 2.2 van de Omgevingswet voor dat er afstemming plaatsvindt tussen de betrokken bestuursorganen.

Ten slotte wordt er op gewezen dat, zoals aangekondigd in Kamerstukken II, 2022/23, 33037, nr. 501, een harmonisatie zal worden onderzocht van de regels over bufferstroken en de in paragraaf 4.64 van het Bal opgenomen regels over teeltvrije zones. In dat licht zal ook opnieuw worden bekeken hoe zal worden omgegaan met de mogelijkheden voor maatwerk en gelijkwaardige maatregelen. Bij die harmonisatie zullen de ervaringen die zijn opgedaan met de handhaving mede worden betrokken.

Het advies van de Afdeling heeft niet geleid tot een aanpassing van de regeling. Wel is de toelichting bij het ontwerpbesluit aangepast overeenkomstig hetgeen hiervoor in reactie op de twee opmerkingen van de Afdeling is aangegegeven.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om enkele kleine aanpassingen in het besluit en de nota van toeliching aan te brengen. In de begripsbepaling van landbouwgrond is ‘op andere wijze in beheer heeft’ vervangen door  ‘in gebruik heeft’ en de nota van toelichting is daarop aangepast.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Voetnoten

(1) Uitvoeringsregeling bufferstroken, Stcrt 2023, 6071.
(2) Richtlijn 2000/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 23 oktober 2000 tot vaststelling van een kader voor communautaire maatregelen betreffende het waterbeleid.
(3) Artikel I, onderdeel C, voorgesteld artikel 4.1198, tweede lid, van het Bal, respectievelijk artikel I, onderdeel G, voorgestelde artikelen 4.1213a en 4.1213b van het Bal.
(4) Zie artikel 2.12 van het Bal.
(5) Zie artikel 2.13 van het Bal.
(6) Zie artikel 4.1198 van het Bal.
(7) Zie artikel 4.6, tweede lid, van de Omgevingswet.