Adviesaanvraag inzake de 12e wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 11 juli 2023, no.2023001693, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt de adviesaanvraag inzake de 12e wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving, met memorie van toelichting.

De adviesaanvraag gaat over de twaalfde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving. De belangrijkste inhoudelijke aanpassingen houden verband met de bevordering van de ‘menselijke maat’ in wet- en regelgeving en het kabinetsbeleid dat alle Europees-Nederlandse wetgeving van toepassing is voor Caribisch Nederland, tenzij er redenen zijn om dat niet te doen (‘comply or explain’).

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de door het ministerie van Justitie en Veiligheid recent ingevoerde nieuwe werkwijze bij zijn rijksbrede wetgevingstoets. Zij adviseert te concretiseren hoe die werkwijze, waarin de focus ligt op een drietal toetsprioriteiten bij een geselecteerd aantal dossiers, zich verhoudt tot de in de aanwijzingen voorgeschreven toets op rechtsstatelijkheid en bestuurlijke kwaliteit door het ministerie van Justitie en Veiligheid.

Ook maakt de Afdeling een opmerking over de bevordering van maatwerk in wet- en regelgeving. De Afdeling constateert dat de regering terecht belang hecht aan heldere, algemene normen waarbij de menselijke maat primair in de normstelling zélf is gewaarborgd, maar anderzijds een ruim gebruik van ‘maatwerkventielen’ en hardheidsclausules suggereert. Het is raadzaam om nader toe te lichten hoe het een zich tot het ander verhoudt.

Ten slotte constateert de Afdeling dat de regering het sinds 2019 gehanteerde legislatieve uitgangspunt ‘comply or explain’ in de Aanwijzingen wenst neer te leggen. Onlangs nog heeft de regering diverse knelpunten benoemd die de toepassing van dit uitgangspunt bemoeilijken. Tegen deze achtergrond adviseert de Afdeling een concreet tijdspad te schetsen waarbinnen het uitgangspunt ‘comply or explain’ daadwerkelijk ten volle kan worden toegepast.

In verband hiermee is aanpassing van de toelichting bij het voorstel en zo nodig van de aanwijzingen zelf wenselijk.

1. Wetgevingskwaliteit

De Aanwijzingen voor de regelgeving bevatten de neerslag en concretisering van de kwaliteitseisen die in het kader van het algemeen wetgevingsbeleid worden gesteld. Zij vormen het kader dat bewindslieden en onder hen ressorterende wetgevings- en beleidsjuristen van de centrale overheid in acht horen te nemen bij het opstellen van regelgeving. De gedachte daarachter is dat consequente naleving van de aanwijzingen de kwaliteit van de wetgeving bevordert, doordat ze daarachter liggende problemen bespreekbaar en vergelijkbaar maakt.

Hoewel elke minister zelf verantwoordelijk is voor de kwaliteit van zijn eigen wetgeving en moet zorgen voor de goede naleving van de aanwijzingen, heeft de Minister voor Rechtsbescherming in dit opzicht een bijzondere functie. Volgens aanwijzing 7.4 is het ministerie van Justitie en Veiligheid primair verantwoordelijk voor de toetsing van voorgenomen regelgeving op rechtsstatelijke en bestuurlijke kwaliteit, en in die functie, waar nodig, ontwerpregelgeving wegens onvoldoende kwaliteit moet kunnen laten heroverwegen. Deze aanwijzing biedt een extra waarborg dat de aanwijzingen worden nageleefd. Op grond hiervan toetst het ministerie van Justitie en Veiligheid voorstellen van wetten en ontwerpen van algemene maatregelen van bestuur van alle departementen voorafgaand aan besluitvorming door de ministerraad.

In 2021 heeft de Afdeling naar aanleiding van het rapport ‘Ongekend onrecht’ aanbevolen de centrale wetgevingstoetsing door het ministerie van Justitie en Veiligheid te verbreden, om op die wijze de gezamenlijke verantwoordelijkheid van beleid, wetgeving en uitvoering op alle departementen voor het wetgevingsbeleid te bevorderen. In de kern ging het volgens de Afdeling om de invoering van een aanvullende, brede toets op de noodzaak en opportuniteit van nieuwe wetten en regels, en een toetsing op uitvoerbaarheid voor burgers en voor uitvoeringsorganisaties. (zie noot 1)

In reactie hierop heeft de Minister voor Rechtsbescherming op 25 juni 2021 aangekondigd de centrale wetgevingstoetsing door het ministerie van Justitie en Veiligheid te versterken. Daartoe is onlangs een ‘Toetsingskader rijksbrede wetgevingstoetsing’ vastgesteld. In de inleiding bij het nieuwe toetsingskader wordt, met verwijzing naar aanwijzing 7.4, herhaald dat het ministerie van Justitie en Veiligheid primair verantwoordelijk is voor de toetsing van wetgeving van alle departementen op rechtsstatelijke en bestuurlijke kwaliteit.

Volgens dit nieuwe kader wordt echter niet langer een brede selectie van wetgevingsdossiers op deze aspecten centraal getoetst, maar uitsluitend conceptregelingen die complex zijn of mogelijk grote maatschappelijke impact hebben waarin daarenboven sprake dient te zijn van toepasselijkheid van één of meer toetsprioriteiten, namelijk de menselijke maat, doenvermogen en uitvoerbaarheid.

De vraag rijst hoe een dergelijke concentratie van de rijksbrede wetgevingstoets op (enkele) selectie en toetsprioriteiten zich verhoudt tot de in aanwijzing 7.4 voorgeschreven brede wetgevingstoets op rechtsstatelijkheid en bestuurlijke kwaliteit. In het bijzonder komt die vraag op in relatie tot de door de Minister voor Rechtsbescherming onderschreven vermelde primaire verantwoordelijkheid van het ministerie van Justitie en Veiligheid voor de toetsing van wetgeving op rechtsstatelijke en bestuurlijke kwaliteit, met inbegrip van de constitutionele, Europeesrechtelijke en internationaalrechtelijke toetsing van wetgeving. Het is immers niet uit te sluiten dat het prioriteren van bepaalde, op dit moment in de belangstelling staande maatschappelijke onderwerpen en het beperken van toetsingspunten in mindering komt op de wetgevingskwaliteit in brede zin. Rechtsstatelijkheid en bestuurlijke kwaliteit bestaan uit aanzienlijk meer aspecten dan de genoemde toetsprioriteiten.

Het voorstel gaat niet in de op de betekenis van de nieuwe werkwijze voor aanwijzing 7.4 en op de vraag hoe met deze werkwijze aan genoemde aanwijzing voldaan wordt. De Afdeling adviseert dat wel te doen.

2. Aanwijzingen 2.11 en 5.25: maatwerk en hardheidsclausules

a. Inhoud van de wijzigingen
Aanwijzing 2.11 schrijft voor dat de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een voorgenomen regeling niet onevenredig mogen zijn in verhouding tot de daarmee te dienen doelen. Het voorgestelde tweede lid voegt hieraan toe dat een regeling waar nodig in voldoende mogelijkheden voorziet ‘om het bestuursorgaan in staat te stellen een besluit met onevenredige hardheid in een concreet geval te voorkomen’.

Aanwijzing 5.25 houdt, kort gezegd, in dat er geen hardheidsclausule in een regeling moet worden opgenomen, tenzij te verwachten is dat zich onbillijkheden van overwegende aard kunnen voordoen in niet precies te voorziene gevallen of groepen van gevallen. Het voorstel wijzigt deze negatieve formulering in een positieve: er wordt een hardheidsclausule opgenomen indien zich onbillijkheden van overwegende aard kunnen voordoen. Aan de toelichting bij aanwijzing 5.25 wordt onder meer een lijst oriëntatiepunten toegevoegd aan de hand waarvan moet worden bepaald of een hardheidsclausule wenselijk is.

b. Achtergrond en doel van de wijzigingen
De voorgestelde wijzigingen moeten blijkens de toelichting worden bezien in de bredere context van het debat over de vraag hoe de ‘menselijke maat’ kan worden bevorderd in wet- en regelgeving, dat is opgelaaid sinds de publicatie van het rapport ‘Ongekend onrecht’. (zie noot 2) In de rechtspraak heeft dit debat geleid tot een indringender toetsing van besluiten en algemeen verbindende voorschriften aan het evenredigheidsbeginsel, waarbij het erom gaat of een besluit of een algemeen verbindend voorschrift

1) geschikt is om het daarmee nagestreefde doel te bereiken,
2) in algemene zin niet verder gaat dan daarvoor nodig is, en
3) evenwichtig is in het individuele geval. (zie noot 3)

Wetten in formele zin zijn vooralsnog uitgesloten van deze rechterlijke toetsing. (zie noot 4) De formele wetgever (regering en Staten-Generaal) dient deze toets echter zelf wel uit te voeren.

De regering concludeerde uit het rapport ‘Ongekend onrecht’ "dat het bestaande bestuursrecht een te strikte toepassing van de regels niet heeft kunnen verhinderen". (zie noot 5) In haar Kamerbrief van 11 juli 2022 heeft de regering uiteengezet dat haar inzet er primair op is gericht "het proces van totstandkoming van wet- en regelgeving zo aan te passen dat bij het opstellen van wetten en regels beter wordt nagedacht en toegelicht hoe hardheden bij de uitvoering kunnen worden voorkomen of tegengegaan". Daarbij dient de menselijke maat "principieel tot uitdrukking te komen in de normstelling". (zie noot 6)

Wat betreft het (daarnaast) opnemen van hardheidsclausules dient volgens de regering grote terughoudendheid te worden betracht in verband met het primaat van de wetgever en om redenen van uitvoerbaarheid. (zie noot 7) "Een hardheidsclausule behoort geen panacee te zijn voor niet goed doordachte, te strenge of niet uitvoerbare wetgeving", aldus de regering. (zie noot 8)

De regering beoogt een en ander uit te werken in de voorliggende wijzigingen van aanwijzingen 2.11 en 5.25. (zie noot 9) Het doel is hierin beter tot uitdrukking te brengen dat wettelijke regelingen voldoende ruimte voor maatwerk moeten bieden om onevenredige hardheden te voorkomen. (zie noot 10)

c. Maatwerk in de normstelling zélf
De Afdeling onderschrijft het streven van de regering om meer helderheid te verschaffen over de manieren die er zijn om maatwerk in wet- en regelgeving te bevorderen. De voorgestelde wijzigingen zijn in dit verband een belangrijke aanvulling op het bestaande kader, omdat zij expliciet aangeven op welke manieren een regeling ruimte kan bieden voor het bevorderen van maatwerk. (zie noot 11)

De Afdeling onderschrijft bovendien het standpunt van de regering dat de menselijke maat primair in de normstelling zélf moet worden gewaarborgd. Een zogenoemde ‘terugtred van de wetgever’, waarbij de wetgever zijn normstellende taak delegeert aan de uitvoering, moet worden voorkomen. (zie noot 12)

De Afdeling merkt in dit verband op dat de wet- en regelgever, anders dan de rechter, primair zorgdraagt voor een goed functionerend rechtssysteem, tot uiting komend in heldere regels die op grote schaal kunnen worden toegepast. Het wezen van wetgeven is immers het geven van algemeen verbindende regels. (zie noot 13)

Bij de afweging in hoeverre in een regeling ruimte voor maatwerk moet worden opgenomen, komt een belangrijke rol toe aan de rechtszekerheid en rechtsgelijkheid, alsmede aan de uitvoerbaarheid van de regeling voor het bestuur. Niet is immers uit te sluiten dat deze gevolgen van een regeling die in eerste instantie onbillijk overkomen niettemin als legitiem moeten worden beschouwd, omdat de wetgever deze gevolgen mede in het licht van voornoemde beginselen bewust heeft verdisconteerd. (zie noot 14)

d. Onduidelijkheden
Hoewel de regering wil vasthouden aan het primaat van de wetgever, bevatten de gewijzigde aanwijzingen 2.11 en 5.25 enige onderdelen die hierover onduidelijkheid scheppen.

Ten eerste schrijft aanwijzing 2.11, tweede lid, voor dat een regeling waar nodig in voldoende mogelijkheden voorziet "om het bestuursorgaan in staat te stellen een besluit met onevenredige hardheid in een concreet geval te voorkomen". In de toelichting bij dit tweede lid staat dat de concrete situaties waarop een regeling zal worden toegepast, "meestal nog niet volledig bekend" zijn. "Om bij de toepassing daarvan toch recht te kunnen doen aan de menselijke maat moeten regelingen voldoende mogelijkheden bieden aan het bestuursorgaan om onevenredige besluiten te kunnen voorkomen."

Deze toelichting kan zo worden gelezen, dat regelingen in beginsel altijd een ‘maatwerkventiel’ moeten bevatten op basis waarvan bestuursorganen de hoofdregel kunnen inkleuren. Een dergelijke benadering verdraagt zich niet met het hiervoor ook door de regering ingenomen standpunt dat de wet (als een samenstel van algemeen verbindende voorschriften) rechtszekerheid en rechtsgelijkheid moet bieden, omdat dan dikwijls voorrang zou moeten worden gegeven aan het individuele belang boven de algemene regel.

Ten tweede wijst de Afdeling op de gewijzigde formulering van aanwijzing 5.25, eerste lid. Hoewel de toelichting bij deze aanwijzing in vergelijking met de thans geldende tekst gelijk is gebleven, wekt het feit dat die formulering wijzigt van een negatieve in een positieve formulering (zie hierboven), de suggestie dat vaker dan voorheen gebruik mag worden gemaakt van hardheidsclausules.

Hiermee wijkt de tekst af van de toelichting bij deze aanwijzing en van het door het kabinet zelf beleden uitgangpunt. Hoewel hardheidsclausules in uitzonderlijke gevallen van toegevoegde waarde kunnen zijn, (zie noot 15) moeten zij terughoudend worden gebruikt met het oog op de uitvoerbaarheid, rechtszekerheid en rechtsgelijkheid.

De Afdeling adviseert toe te lichten hoe deze onderdelen van de voorgestelde wijzigingen zich verhouden tot het primaat van de wetgever, en het voorstel zo nodig aan te passen.

3. Bonaire, Sint Eustatius en Saba: ‘comply or explain’

a. Inhoud van de wijzigingen
De voorgestelde aanwijzingen 2.16 en 2.16a introduceren het sinds 2019 gehanteerde legislatieve uitgangspunt ‘comply or explain’ (pas toe of leg uit) in de Aanwijzingen voor de regelgeving. Dit uitgangspunt houdt in dat iedere nieuwe Europees-Nederlandse regeling in principe wordt toegepast op de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna: Caribisch Nederland), tenzij er redenen zijn dat niet te doen.

Aanwijzing 2.16 schrijft thans voor dat "bij het opstellen van een regeling wordt onderzocht of de regeling moet gelden voor het gehele grondgebied van Nederland, of uitsluitend voor het Europese deel van Nederland, dan wel uitsluitend voor Bonaire, Sint Eustatius en Saba". Het voorstel wijzigt deze aanwijzing aldus, dat bij het tot stand brengen van een regeling wordt beoogd voor Caribisch Nederland "een gelijkwaardig effect van de regeling te bereiken met als uitgangspunt een gelijkwaardig voorzieningenniveau binnen de mogelijkheden van de Caribische context".

Ook wordt een tweede lid toegevoegd, waarin staat dat voor de openbare lichamen afzonderlijke regels kunnen worden gesteld en andere specifieke maatregelen kunnen worden getroffen "met het oog op bijzondere omstandigheden waardoor deze openbare lichamen zich wezenlijk onderscheiden van het Europese deel van Nederland". Bij deze differentiatie kan onderscheid worden gemaakt tussen Caribisch Nederland en het Europese deel van Nederland, alsook binnen Caribisch Nederland.

Het voorstel voegt voorts een nieuwe aanwijzing 2.16a toe. Die aanwijzing schrijft voor dat bij het opstellen van een regeling wordt onderzocht of de regeling moet gelden voor het gehele grondgebied van Nederland, voor het Europese deel van Nederland, of uitsluitend voor Caribisch Nederland. Daarbij is het uitgangspunt dat nieuwe regelingen getroffen worden voor het gehele grondgebied van Nederland. Volgens de toelichting bij deze aanwijzing moet de keuze om een regeling alleen toe te passen op Europees Nederland worden uitgelegd in de toelichting bij de desbetreffende regeling.

b. Achtergrond en doel
Tot 2019 gold het uitgangspunt van ‘legislatieve terughoudendheid’. Dit hield in dat wetgeving uit Europees Nederland in beginsel niet zou gelden voor Caribisch Nederland. Het had als doel om een periode van gewenning en rust voor de burgers en bestuurders van Caribisch Nederland te creëren, nadat zij in 2010 als openbare lichamen onderdeel waren geworden van het land Nederland en te maken kregen met een grote hoeveelheid nieuwe regelgeving. (zie noot 16) De Nederlands-Antilliaanse wetgeving werd destijds met de Invoerings- en aanpassingswet BES omgezet naar Nederlandse wetgeving. (zie noot 17)

In 2019 is het uitgangspunt van ‘legislatieve terughoudendheid’ losgelaten. Daarvoor in de plaats geldt het uitgangspunt ‘comply or explain’. De regering beoogt hiermee tegemoet te komen aan een aanbeveling van de Afdeling om de toepasselijkheid van materiële wetgeving op de openbare lichamen te bepalen aan de hand van heldere en zoveel mogelijk gelijkluidende criteria. (zie noot 18)

Het doel van ‘comply or explain’ is een gelijkwaardig effect met als uitgangspunt een gelijkwaardig voorzieningenniveau te bereiken binnen de mogelijkheden van de Caribische context. (zie noot 19) Het doel hiervan is dat het voorzieningenniveau in Caribisch Nederland gelijkwaardig is aan - zo interpreteert de Afdeling - dat in Europees Nederland. (zie noot 20) De voorgestelde wijziging in de aanwijzingen strekt ertoe het uitgangspunt ‘comply or explain’ te standaardiseren als onderdeel van het beleidsvormings- en wetgevingsproces. In dit kader worden ook het Draaiboek voor de regelgeving en het Beleidskompas aangepast. (zie noot 21)

c. Vormgeving en terminologie
De Afdeling merkt op dat de vormgeving en terminologie van de voorgestelde aanwijzingen 2.16 en 2.16a onduidelijkheden bevatten. Allereerst is de verhouding tussen aanwijzingen 2.16 en 2.16a niet helder. Hoewel ‘comply or explain’ het uitgangspunt is, beginnen de aanwijzingen met het voorschrift dat regelingen een ‘gelijkwaardig effect’ moeten bereiken op de openbare lichamen, en waar nodig moeten worden aangepast met het oog op de daar aanwezige bijzondere omstandigheden.

Het uitgangspunt in de voorgestelde aanwijzing 2.16 lijkt te zijn dat regelingen worden aangepast aan de lokale omstandigheden op de openbare lichamen, opdat daar een ‘gelijkwaardig effect’ wordt bereikt (niet ‘pas toe’, maar ‘pas aan’). In dat geval spreekt aanwijzing 2.16 het in aanwijzing 2.16a neergelegde uitgangspunt ‘comply or explain’ (pas toe of leg uit) tegen.

Ten tweede zijn de termen ‘gelijkwaardig effect’ en ‘gelijkwaardig voorzieningenniveau’ niet helder. De Afdeling merkt op dat het noodzakelijk is om toe te lichten wat wordt bedoeld met ‘effect’ en ‘voorzieningenniveau’, waaraan dit ‘gelijkwaardig’ moet zijn, en hoe bij het bepalen van de gelijkwaardigheid rekening wordt gehouden met de lokale context op de openbare lichamen.

De Afdeling adviseert om de verhouding tussen aanwijzingen 2.16 en 2.16a te verduidelijken en de volgorde zo nodig om te draaien. Ook adviseert zij de termen ‘gelijkwaardig effect’ en ‘gelijkwaardig voorzieningenniveau‘ nader toe te lichten.

d. Knelpunten
Hoewel het uitgangspunt ‘comply or explain’ sinds 2019 van toepassing is, wijst de regering in een recente Kamerbrief op knelpunten waardoor niet aan de randvoorwaarden kan worden voldaan om dit uitgangspunt goed toe te passen. In dit kader acht de regering een zekere mate van terughoudendheid en temporisering passend, waarbij rekening moet worden gehouden met het absorptievermogen van Caribisch Nederland. (zie noot 22)

Allereerst wijst de regering op het knelpunt van ontbrekende of verouderde (kader)wetgeving in Caribisch Nederland, waardoor de toepassing van het uitgangspunt ‘comply or explain’ niet altijd mogelijk is. In dit verband moet geïnvesteerd worden in nieuwe wet- en regelgeving om een inhaalslag te maken en kaderwetgeving te vernieuwen, aldus de regering. Hiertoe stelt de regering een wetgevingsoverzicht op. Op dit moment ontbreekt immers een totaaloverzicht van de in de Caribisch Nederland van toepassing zijnde wet- en regelgeving. (zie noot 23) Ten tweede wijst de regering op het knelpunt dat het uitgangspunt ‘comply or explain’ een te groot beroep doet op de uitvoeringskracht van Caribisch Nederland, de diensten van de Rijksdienst Caribisch Nederland en het Rijk. (zie noot 24)

De Afdeling onderschrijft dat sprake is van ontbrekende of verouderde (kader)wetgeving. De Algemene wet bestuursrecht bijvoorbeeld is grotendeels niet van toepassing op de uitvoering van wetten op de openbare lichamen door bestuursorganen die in Europees Nederland gevestigd zijn. (zie noot 25) Waar de handhaving van een regeling in Europees Nederland conform hoofdstuk 5 van de Awb moet geschieden, geldt dit niet voor Caribisch Nederland. Als een Europees-Nederlandse regeling op Caribisch Nederland van toepassing wordt, zal die regeling dergelijke gaten in het wettelijk kader moeten ondervangen: ofwel door de regeling aan te passen aan het wettelijk kader van Caribisch Nederland, ofwel door het vereiste kader in de concrete regeling zélf op te nemen. (zie noot 26)

Terecht wijst de regering ook op de ontbrekende mens- en uitvoeringskracht in Caribisch Nederland. Op dit moment werken op de openbare lichamen bijvoorbeeld slechts één à twee (ervaren) wetgevingsjuristen. Hierdoor is het moeilijk, zo niet onmogelijk om binnen de door de regering gegeven consultatietermijn (doorgaans acht weken) te reageren op de toepasbaarheid van wetsvoorstellen in Caribisch Nederland. (zie noot 27)

Dit verhoudt zich slecht tot de omstandigheid dat het ontbreken van een consultatiereactie door de regering veelal ten onrechte wordt geïnterpreteerd als instemming met de toepasselijkheid van een wetsvoorstel op de openbare lichamen. (zie noot 28) In een later stadium heeft dit tot gevolg dat de uitvoerings- en handhavingskracht, die op de openbare lichamen gering is, wordt overvraagd en nieuwe regelgeving niet kan worden uitgevoerd of gehandhaafd.

Gegeven deze knelpunten, stelt de Afdeling met de regering vast dat op dit moment niet goed kan worden voldaan aan het uitgangspunt ‘comply or explain’. Het is daarom van belang dat (binnen de bestaande mogelijkheden) stappen worden gezet om aan de randvoorwaarden te voldoen. Daarvoor is nodig dat de juridische infrastructuur in Caribisch Nederland op orde wordt gebracht en dat de mens- en uitvoeringskracht van Caribisch Nederland, de diensten van de Rijksdienst Caribisch Nederland en het Rijk wordt uitgebreid.

Verder is van belang dat voorgenomen wetgeving vroegtijdig wordt gesignaleerd, zodat het plaatselijke bestuur voldoende reactiemogelijkheden krijgt en daarop kan anticiperen. (zie noot 29) Door de overzichten van toekomstige wetgeving van een heldere duiding te voorzien, kan de regering bovendien bevorderen dat de beperkt beschikbare personele capaciteit op de openbare lichamen effectief wordt ingezet. (zie noot 30) Zolang niet aan deze randvoorwaarden wordt voldaan, zal het uitgangspunt ‘comply or explain’ niet tot de gewenste resultaten leiden.

De Afdeling adviseert in de algemene toelichting bij de twaalfde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving te concretiseren welke stappen de regering neemt om aan de randvoorwaarden te voldoen, en daarbij een tijdspad te geven waarbinnen het uitgangspunt ‘comply or explain’ daadwerkelijk ten volle zal kunnen worden toegepast.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij de twaalfde wijziging van de Aanwijzingen voor de regelgeving en adviseert daarmee rekening te houden voordat de wijziging wordt vastgesteld.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) ‘Brief van de Afdeling advisering van de Raad van State van 19 april 2021 aan de minister-president over de bevordering van het wetgevingsproces en de wetgevingskwaliteit’, raadvanstate.nl/publish/pages/123238/brief_aan_minister-president_aanbevelingen_ter_bevordering_van_de_wetgevingskwaliteit.pdf. Zie ook Rapport ‘Ongekend onrecht’, Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 2.
(2) Toelichting, artikelsgewijs deel, punt 2, onder verwijzing naar de Kamerbrief van 11 juli 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35510, nr. 102. Zie het Rapport ‘Ongekend onrecht’, Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 2.
(3) Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, onder 7.5.1 en 7.5.2, over toetsing van algemeen verbindende voorschriften niet zijnde wetten in formele zin, en de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 2 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:285, onder 7.6 t/m 7.11, over toetsing van het gebruik van een discretionaire bevoegdheid aan artikel 3:4, tweede lid, van de Awb.
(4) Op grond van artikel 120 Grondwet. Zie recentelijk de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.7 t/m 9.10.
(5) Kamerbrief van 15 januari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 35510, nr. 4, p. 9.
(6) Kamerbrief van 11 juli 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35510, nr. 102, p. 9.
(7) Kamerbrief van 11 juli 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35510, nr. 102, p. 7.
(8) Kamerbrief van 11 juli 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35510, nr. 102, pp. 8-9.
(9) Toelichting, artikelsgewijs deel, punt 2, onder verwijzing naar de Kamerbrief van 11 juli 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35510, nr. 102. Een andere maatregel is het zogeheten wetsvoorstel Wet waarborgfunctie Awb, Kamerstukken II 2022/23, 29279, nr. 763, dat begin 2023 in pre-consultatie is geweest. Zie hierover B. Marseille e.a., ‘Kleine Gids voor het wetsvoorstel Wet versterking waarborgfunctie Awb’, NJB 2023/819, afl. 12, pp. 908-919.
(10) Toelichting, artikelsgewijs deel, punt 2, onder verwijzing naar de Kamerbrief van 11 juli 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35510, nr. 102.
(11) Toelichting bij aanwijzing 2.11.
(12) Zie over het primaat van de wetgever de voorlichting van de Afdeling advisering van 9 november 2022 over op welke wijze de Kamer beschikking kan krijgen over het advies van de Afdeling advisering bij de voorhang van een Algemene Maatregel van Bestuur (W04.22.0112/I/Vo), Kamerstukken II 2022/23, 35957, nr. 14, punt 2b; voorlichting van de Afdeling advisering van 21 oktober 2020 over de zelfgecreëerde zeggenschap van de Tweede Kamer en het uitsluiten daarbij van de Eerste Kamer, vanuit wetstechnisch en staatsrechtelijk oogpunt (W13.20.0375/III), Kamerstukken I 2020/21, 35526, nr. F, punt 3a; voorlichting van de Afdeling advisering van 9 juli 2020 naar aanleiding van de motie-Backer c.s. over versterking van de kwaliteit van de rechtsbescherming voor de individuele burger (W16.20.0242/II/Vo), Kamerstukken I 2020/21, 35300 VI, nr. BD, punt 3a.i.
(13) Zie de voorlichting van de Afdeling advisering van 9 juli 2020 naar aanleiding van de motie-Backer c.s. over versterking van de kwaliteit van de rechtsbescherming voor de individuele burger (W16.20.0242/II/Vo), Kamerstukken I 2020/21, 35300 VI, nr. BD, punt 8. Vergelijk ook G.J.M. Evers & J.C.A. de Poorter, ‘Rechterlijke toetsing van regelgeving. Wat is de betekenis van recente ontwikkelingen in de rechtspraak voor de wetgevingspraktijk van de bestuurswetgever?’, Regelmaat 2021, nr. 1, pp. 24-27. 
(14) Zie ook de toelichting bij aanwijzing 5.25, eerste lid, oriëntatiepunt b. Vergelijk de Kamerbrief van 11 juli 2022, Kamerstukken II 2021/22, 35510, nr. 102, p. 9. Wanneer de wetgever de op het eerste gezicht onbillijke gevolgen van een formele wet expliciet onder ogen ziet en aanvaardbaar acht, zal de rechter deze afweging op grond van artikel 120 Grondwet moeten respecteren. Zie de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 1 maart 2023, ECLI:NL:RVS:2023:772, onder 9.11 t/m 9.18.
(15) Bijvoorbeeld in specifieke gevallen van gebonden bevoegdheden en massale processen, met name wanneer deze gepaard gaan met administratieve verplichtingen van de burger die niet altijd eenvoudig doenbaar zijn. Zie Kamerstukken II 2021/22, 35510, nr. 102, p. 9. Zie ook het advies van de Raad van State van 23 juli 2004 over de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen, (W06.04.0244/IV), Kamerstukken II 2004/2005, 29764, nr. 5, punt 14.
(16) Zie Kamerstukken I 2011/12, 33000-VII, nr. C, over de inhoud en achtergronden van legislatieve terughoudendheid.
(17) Wetgeving die geldt voor Europees Nederland is alleen van toepassing op Caribisch Nederland als dit in die wet is bepaald.
(18) Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State van 17 juli 2019 over de bestaande vormgeving tussen Caribisch en Europees Nederland en de coördinerende rol van BZK, (W04.18.0286), bijlage bij Kamerstukken 2019/2020, 35300-IV, nr. 11, punt D.
(19) Kamerstukken II 2019/20, 35300-IV, nr. 11, p. 3.
(20) Zie het advies van de Raad van State van het Koninkrijk van 7 augustus 2009 over de Rijkswet wijziging Statuut in verband met de opheffing van de Nederlandse Antillen, (W01.09.0188), Kamerstukken II 2009/10, 32213 (R 1903), nr. 4. Zie over de verschillen tussen Europees en Caribisch Nederland het recente rapport ‘Een waardig bestaan. Een sociaal minimum dat voorziet in toenemend perspectief op zelfredzaamheid’ van de Commissie sociaal minimum Caribisch Nederland, bijlage bij Kamerbrief van 6 oktober 2023, kenmerk 2023-0000529537.
(21) Kamerstukken II 2022/23, 36200-IV, nr. 85, p. 3-5.
(22) Kamerstukken II 2022/23, 36200-IV, nr. 85, p. 3-5.
(23) Kamerstukken II 2022/23, 36200-IV, nr. 85, p. 3-5. Zie ook Kamerstukken II 2021/22, 35925-IV, nr. 60, p. 3, en Kamerstukken II 2022/23, 36200-IV, nr. 85, p. 4, over het plan wetgevingsoverzichten op te stellen.
(24) Kamerstukken II 2022/23, 36200-IV, nr. 85, p. 3-5; zie ook recentelijk E. van de Mortel, ‘Eindrapport onderzoek eilandelijke taken en middelen Caribisch Nederland’ in opdracht van het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bijlage bij Kamerbrief van 9 oktober 2023, kenmerk 2023-0000613895.
(25) Artikel 3, eerste lid, aanhef en onder b, Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.
(26) Zie in dit verband ook het advies van de Afdeling advisering van 22 augustus 2014 over het wetsvoorstel Wet elektriciteit en drinkwater BES (W15.14.0174/IV), Kamerstukken II 2014/15, 34089, nr. 4, punt 2.
(27) Zie Kamerstukken II 2022/23, 36200-IV, nr. 85, p. 5, waarin het belang van consultatie van de Caribische openbare lichamen wordt benadrukt.
(28) Zie hierover reeds J.W.E. Spies e.a., ‘Vijf jaar verbonden: Bonaire, Sint Eustatius, Saba en Europees Nederland. Rapport van de commissie evaluatie uitwerking van de nieuwe staatkundige structuur Caribisch Nederland’, Den Haag 2015, pp. 28-29.
(29) Zie het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 11 september 2023 over het Belastingplan BES-eilanden 2024, (W06.23.00255/III), Kamerstukken II 2023/24, 36419, nr. 4, punt 1. Zie ook Kamerstukken II 2021/22, 35925-IV, nr. 60, p. 3, en Kamerstukken II 2022/23, 36200-IV, nr. 85, p. 4, over het plan wetgevingsoverzichten op te stellen.
(30)Vergelijk het advies van de Afdeling advisering van 21 juni 2017 over het wetsvoorstel Wet informatiepositie Staten-Generaal inzake de Europese Unie (W02.17.0078/II), website Raad van State, punten 3b en 3c.