Wijziging van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen in verband met het toevoegen van informatie over zeer zorgwekkende stoffen aan de omschrijving van aard, eigenschappen en samenstelling van afvalstoffen.

Bij Kabinetsmissive van 4 juli 2023, no.2023001592, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen in verband met het toevoegen van informatie over zeer zorgwekkende stoffen aan de omschrijving van aard, eigenschappen en samenstelling van afvalstoffen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit bevat een uitbreiding van de informatieplicht voor bedrijven die zich van afvalstoffen ontdoen ("ontdoeners"), op grond van de Wet milieubeheer en het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (hierna: Besluit melden). De uitbreiding houdt in dat een ontdoener melding moet maken van zeer zorgwekkende stoffen die in een afvalstroom aanwezig kunnen zijn en die blijken uit zijn omgevingsvergunning, uit de melding die hij aan het bevoegd gezag moet doen in verband met emissies naar lucht en water en/of uit de omschrijving die hem is verstrekt toen hij de stof in ontvangst nam.

De Afdeling advisering van de Raad van State zet vraagtekens bij de effectiviteit van het ontwerpbesluit, gelet op de te verwachten milieueffecten. Daarnaast adviseert zij in de toelichting in te gaan op de vraag hoe de voorgestelde informatieplicht zich verhoudt tot de algemene zorgplicht uit de Wet milieubeheer. Tot slot adviseert de Afdeling om in de toelichting in te gaan op de regeldruk voor afvalverwerkers die geen afvalstoffen doorzetten in de keten. In verband daarmee dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Doel van het ontwerpbesluit

De afgelopen jaren hebben enkele incidenten plaatsgevonden waarbij zogeheten zeer zorgwekkende stoffen (hierna: ZZS) in het milieu terechtkwamen. Dit zijn stoffen die bijvoorbeeld kankerverwekkend zijn, schadelijk zijn voor de voortplanting of het zenuwstelsel aantasten. Om maatregelen te kunnen nemen ter voorkoming van nadelige gevolgen voor mens en milieu, moeten afvalbedrijven kunnen bepalen wat de risico’s zijn van afvalstoffen die bij hen binnenkomen. De informatieverplichtingen voor ontdoeners van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke stoffen worden met het ontwerpbesluit aangevuld met een specifieke informatieverplichting over de mogelijke aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen.

Er geldt op dit moment slechts een beperkte wettelijke verplichting om aan te geven welke (schadelijke) stoffen zich in een afvalstroom bevinden, zo stelt de toelichting. (zie noot 1) Een ontdoener dient aan de persoon aan wie hij de stof afgeeft (zie noot 2) een omschrijving van de afvalstof te verstrekken. (zie noot 3) Die informatie heeft betrekking op de aard, eigenschappen en samenstelling van de afvalstof en moet in ieder geval de code van de afvalstoffenlijst vermelden. (zie noot 4) Er bestaat geen vast format voor de omschrijving. (zie noot 5)

Met het voorgestelde besluit wordt daaraan de verplichting toegevoegd de benaming van de ZZS te vermelden, zoals die staan in:

(i) de omgevingsvergunning van de ontdoener
(ii) de informatie die hij verstrekt over ZZS-emissies naar lucht en water of
(iii) de omschrijving die aan de ontdoener is verstrekt toen hij de stoffen in ontvangst nam.

Deze aanvullende informatieverplichting is volgens de toelichting een eerste aanzet voor de aanpak van het informatietekort over ZZS in afval. Hiermee beoogt de staatssecretaris milieuwinst en een betere bescherming van de menselijke gezondheid te bewerkstelligen. (zie noot 6) De gedachte is dat afvalbedrijven op basis van de verkregen informatie passende voorzorgsmaatregelen kunnen nemen om de verspreiding van ZZS in het milieu te voorkomen. (zie noot 7) Daarmee wordt volgens de toelichting de kans op (onopgemerkte) milieuvervuiling door ZZS verkleind. (zie noot 8)

Uit de toelichting blijkt dat het onduidelijk is wat de aard en omvang van de milieu- en gezondheidsschade is die momenteel optreedt door verspreiding van ZZS vanuit afvalstromen. Pas als men weet dat bepaalde ZZS in een afvalstroom aanwezig (kunnen) zijn, kan men onderzoeken (meten) of die ZZS tijdens transport, opslag en de diverse verwerkingsstappen van het afval een weg richting het milieu vinden en wat daarvan de gevolgen zijn. (zie noot 9)

Volgens de toelichting leidt het gebrek aan kennis over de omvang van het actuele probleem ertoe dat ook het doelbereik van de voorgestelde informatie-plicht nog onduidelijk is. (zie noot 10) Wel wordt de verwachting uitgesproken dat het besluit het inzicht van afvalbedrijven vergroot in de aanwezigheid van ZZS in de stromen die zij innemen, zodat deze passende maatregelen kunnen nemen om verspreiding van de ZZS in het milieu te voorkomen. (zie noot 11)

2. Effectiviteit

De Afdeling begrijpt het streven om met het ontwerpbesluit het informatietekort over ZZS in afval te verminderen. Deugdelijke informatie over de aanwezigheid van ZZS in afvalstromen is van wezenlijk belang om de risico's van ZZS voor het milieu en voor de volksgezondheid zoveel mogelijk te beperken. De Afdeling plaatst om de hierna genoemde redenen echter kanttekeningen bij de effectiviteit van de voorgestelde informatieverplichting.

a. Toegevoegde waarde specifieke informatieplicht ZZS
In het ontwerpbesluit is gekozen voor de verplichting om informatie te verstrekken over mogelijk aanwezige ZZS. Het gaat daarbij om de benamingen van de ZZS die reeds bij de ontdoeners bekend zijn en blijken uit bestaande stukken. (zie noot 12) Die informatie is grotendeels ook bekend bij de bevoegde gezagen. Uit een gezamenlijke reactie van het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging Afvalbedrijven komt naar voren dat ook afvalverwerkers vaak al van die informatie op de hoogte zijn. (zie noot 13) Zij hebben vooral behoefte aan informatie over ZZS die feitelijk aanwezig zijn in afvalstromen, maar waarvan de aanwezigheid niet al op voorhand duidelijk is, bijvoorbeeld door de aanwezigheid van mengstromen. De voorgestelde verplichting heeft echter op die informatie geen betrekking.

b. Vervolgstappen ontbreken
Onduidelijk is of de voorgestelde informatieverplichting op termijn zal worden uitgebreid. In de toelichting wordt wel opgemerkt dat dit ontwerpbesluit een "eerste aanzet" is om het informatietekort over ZZS in afval aan te pakken. Het blijkt echter niet welke vervolgstappen zijn voorzien en of daarmee de voorgestelde milieueffecten (beter) worden bereikt. Onder andere in de consultatiereacties wordt opgemerkt dat nadere stappen gewenst zijn. Zowel de gezamenlijke provincies als de omgevingsdiensten en de afvalverwerkers vragen daarin om andere en verdergaande maatregelen om de informatievoorziening rondom ZZS op orde te brengen. (zie noot 14)

c. Risico op onvolkomenheden in verstrekte informatie
Ten aanzien van de documenten waaruit de benaming van ZZS moet worden overgenomen wijst de Afdeling op het risico dat onvolkomenheden in die documenten doorwerken in de informatie die afvalverwerkers ontvangen. Komen de ZZS (nog) niet in de vergunning voor, en ook (nog) niet in de informatie over emissies, dan hoeven deze ZZS op grond van de voorgestelde wijziging niet aan de afvalverwerker te worden gemeld. Omgekeerd kan het zo zijn dat ZZS die inmiddels uit het afval zijn verwijderd (of überhaupt niet voorkomen in de betreffende afvalstroom), nog wel aan de afvalverwerker moeten worden doorgegeven.

De informatie die de afvalverwerker ontvangt, is dus met de nodige onzekerheid omgeven. Afvalverwerkers zullen op basis van deze informatie niet met zekerheid kunnen vaststellen of zich in de afvalstroom ZZS bevinden en zo ja in welke mate. Die kennis wordt met deze informatieplicht niet vergroot. Ook bevat de voorgestelde wijziging geen prikkel voor de ontdoener om uit te zoeken of er nog andere ZZS in de afvalstroom aanwezig zijn dan reeds bekend op grond van de genoemde documenten, terwijl juist die informatie van belang is voor het tegengaan van (onopgemerkte) milieuvervuiling.

d. Verhouding tot bestaande informatieverplichtingen
In de toelichting wordt aandacht besteed aan de al bestaande wettelijke informatieverplichtingen. (zie noot 15) Daarbij wordt echter niet ingegaan op de aanvullende werking van de in de Wet milieubeheer opgenomen zorgplichten. (zie noot 16) Bij de aankondiging van dit ontwerpbesluit schreef de toenmalige Minister voor Milieu en Wonen dat een redelijke invulling van de uit de Wet milieubeheer voortvloeiende algemene zorgplicht, in aanvulling op artikel 10.39 Wet milieubeheer, met zich brengt dat door de ontdoener informatie wordt verstrekt over de aanwezigheid van ZZS in de afvalstroom. Met het oog op rechterlijke toetsing van de wettelijke grondslag van door een bevoegd gezag geëiste informatie over ZZS in afval, kondigde de minister aan de wettelijke grondslag daarvoor te versterken door een (specifieke) verplichting tot informatieverstrekking op te nemen in het Besluit melden. Dat ontwerpbesluit ligt nu voor. Dit roept volgens de Afdeling de vraag op hoe deze specifieke verplichting zich verhoudt tot de zorgplicht. (zie noot 17)

De Afdeling gaat ervan uit dat de voorgestelde aanvullende informatieplicht onverlet laat dat de ontdoener op grond van de zorgplicht de afvalverwerker dient te informeren over de mogelijke aanwezigheid van ZZS in de afvalstroom die deze van hem ontvangt, ook als deze ZZS niet zijn opgenomen in de genoemde documenten. (zie noot 18) Zij adviseert dit in de toelichting te bevestigen, dan wel in de toelichting expliciet te maken als dit niet wordt beoogd.

e. Handhaving
In de toelichting wordt gesteld dat de voorgestelde informatieplicht controle door toezichthouders vergemakkelijkt, omdat de ZZS reeds bekend zijn bij het bevoegd gezag. Derhalve mag ook een goede naleving van de informatieplicht worden verwacht. (zie noot 19) De reactie van het IPO schetst echter een ander beeld. Het IPO merkt op dat het ontwerpbesluit frauderisico’s met zich brengt. (zie noot 20) Die risico’s zorgen voor een complexere uitvoeringspraktijk en verzwaring van de lasten voor toezichthouders. Ook de toezichthouders zelf wijzen er in consultatie op dat het ontwerpbesluit leidt tot extra inzet, terwijl de capaciteit daartoe beperkt is. (zie noot 21) De toelichting gaat hier onvoldoende op in, terwijl de effectiviteit van het ontwerpbesluit mede afhankelijk is van de mogelijkheden tot effectieve handhaving.

f. Conclusie
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om het ontwerpbesluit te heroverwegen in het licht van de kanttekeningen die zij plaatst bij de beoogde effectiviteit ervan.

3. Uitvoeringslasten

De toelichting stelt dat niet veel bedrijven door deze wijziging zullen worden geraakt. Het zou alleen gaan om bedrijven die zich van afvalstromen ontdoen en een omgevingsvergunning hebben. (zie noot 22) Volgens de toelichting vallen afvalbedrijven die geen afvalstoffen doorzetten naar een volgend bedrijf niet in de doelgroep, en om die reden is de Rijksbreed gehanteerde bedrijfseffectentoets (BET) niet uitgevoerd voor deze groep. (zie noot 23)

Daarmee wordt eraan voorbij gegaan dat de voorgestelde wijziging wel gevolgen heeft voor de afvalverwerkers die de afvalstoffen niet verder in de keten doorzetten. Zij kunnen immers informatie ontvangen over de mogelijke aanwezigheid van ZZS in de afvalstromen, op basis waarvan zij passende voorzorgsmaatregelen kunnen nemen. (zie noot 24) Juist het treffen van voorzorgsmaatregelen moet bijdragen aan de gewenste milieuwinst.

Zoals hiervoor opgemerkt, is het de vraag of de informatie die beschikbaar komt op basis van de voorgestelde informatieplicht, toereikend is voor een afgewogen besluit om al dan niet voorzorgsmaatregelen te treffen. Des te meer omdat de informatie geen directe betrekking hoeft te hebben op de betreffende afvalstof die wordt ontvangen. Zo dient een bedrijf dat ZZS in de omgevingsvergunning heeft staan die ook te vermelden als het zich van kantineafval ontdoet, ondanks dat die ZZS naar verwachting niet in dat kantineafval aanwezig zullen zijn. De afvalverwerkers moeten vervolgens beoordelen of nog andere, aanvullende informatie nodig is over de mogelijke aanwezigheid van ZZS in de afvalstroom. Het vragen van deze extra informatie moet volgens de toelichting "doelmatig" zijn en mag "niet ongelimiteerd" geschieden. (zie noot 25) De toelichting gaat niet in op de vraag of de afvalverwerkers daartoe voldoende mogelijkheden hebben, op welke wijze zij de mogelijke aanwezigheid van ZZS moeten beoordelen en hoe gedetailleerd deze informatie moet zijn. In consultatie heeft de Vereniging voor Afvalbedrijven aangegeven dat zij als gevolg hiervan aanzienlijke uitvoeringsproblemen voorziet. (zie noot 26)

De toelichting gaat niet in op de uitvoeringslasten en regeldrukeffecten van het ontwerpbesluit voor deze groep afvalverwerkers, omdat deze effecten niet rechtstreeks uit het besluit zouden voortvloeien, maar uit reeds bestaande regelgeving. (zie noot 27) Uit het voorgaande blijkt echter dat juist deze bedrijven mogelijk extra maatregelen voor de beheersing van risico’s moeten nemen op grond van nieuw inzicht in de aanwezige ZZS in afvalstromen. De Afdeling wijst erop dat één van de overwegingen om de voorgestelde informatieplicht te beperken tot de benaming van ZZS zoals blijkt uit bestaande documenten, is gelegen in de wens om de ontdoener niet onnodig te belasten met het verrichten van analyses. (zie noot 28) Uit de toelichting volgt immers dat de lastenverzwaring proportioneel moet zijn ten opzichte van de te verwachten milieuwinst. (zie noot 29) Afvalbedrijven die een melding ontvangen dat in afvalstoffen mogelijk ZZS aanwezig zijn, zullen die analyses vervolgens in voorkomende gevallen wel moeten doen. De last die de regering met het besluit niet op ontdoeners wilde leggen, wordt daarmee deels wel gelegd op afvalbedrijven.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de uitvoeringslasten en regeldrukeffecten voor afvalverwerkers.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1 )Nota van toelichting, paragraaf 2. Bestaande risicobeheersing voor schadelijke stoffen in het afvalbeheer.
(2) Op grond van artikel 10.37, tweede lid, onder a tot en met e van de Wet milieubeheer. Onder meer: partijen die bevoegd zijn tot inzameling of tot nuttige toepassing of verwijdering van deze stoffen.
(3) Op grond van artikel 10.39 van de Wet milieubeheer.
(4) Op grond van artikel 10 van het Besluit melden. Voor afvalstoffen die worden overgebracht naar een stortplaats gelden aanvullende eisen voor deze omschrijving, op grond van artikel 10, derde lid, Besluit melden.
(5) Staatsblad 2004, 522, § 3.1.4. Omschrijving van afvalstoffen en afvalstroomnummer.
(6) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.
(7) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.
(8) Nota van toelichting, 7. Gevolgen, 7.3 Milieueffecten.
(9) Nota van toelichting, 3. Beschrijving van de problematiek - onvoldoende informatie over stoffen in afval.
(10) Nota van toelichting, 7.2.2. Bedrijven - regeldrukeffecten.
(11) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.
(12) Te weten: uit de omgevingsvergunning, uit de informatie zoals wordt verstrekt aan het bevoegd gezag over emissies naar lucht en water, of uit informatie zoals ontvangen van de vorige ontdoener van de afvalstoffen.
(13) Inbreng voor Commissiedebat Leefomgeving (woensdag 17 mei 2023), Interprovinciaal overleg en Vereniging Afvalbedrijven.
(14) Consultatiereactie IPO 22 juni 2022, consultatiereactie DCMR 8 november 2022, consultatiereactie Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant 8 november 2022, consultatiereactie Vereniging Afvalbedrijven 4 november 2022, Inbreng voor Commissiedebat Leefomgeving 17 mei 2023 door IPO en Vereniging Afvalbedrijven.
(15) Gewezen wordt op artikel 10.39 van de Wet milieubeheer, op wat al is geregeld in Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en in de Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen.
(16) Artikel 10.1. Wet milieubeheer (zorgplicht omgaan met afvalstoffen) en ook artikel 1.1.a van deze wet (algemene zorgplicht).
(17) Het gaat hier zowel om de door de Minister destijds genoemde algemene zorgplicht in de Wet milieubeheer (artikel 1.1a) als de op het omgaan met afvalstoffen betrekking hebbende zorgplicht (artikel 10.1 van deze wet).
(18) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.
(19) Nota van toelichting, 8. Uitvoering, toezicht en handhaving.
(20) Consultatiereactie IPO 22 juni 2022.
(21) Consultatiereactie DCMR 8 november 2022 en consultatiereactie Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant 8 november 2022.
(22) Nota van toelichting, 7. Gevolgen, 7.1 Algemeen.
(23) Nota van toelichting, 7. Gevolgen, 7.2 Gevolgen voor bedrijven, overheden en burgers, 7.2.1 Bedrijven - geraakte doelgroep.
(24) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.
(25) Nota van toelichting, 5. Inhoud van het besluit.
(26) Consultatiereactie Vereniging Afvalbedrijven 4 november 2022.
(27) Nota van toelichting, 7.2 Gevolgen voor bedrijven, overheden en burgers, 7.2.2 Bedrijven - regeldrukeffecten.
(28) Nota van toelichting, 5. Inhoud van het besluit.
(29) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.