Wijziging van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen in verband met het toevoegen van informatie over zeer zorgwekkende stoffen aan de omschrijving van aard, eigenschappen en samenstelling van afvalstoffen.

Bij Kabinetsmissive van 4 juli 2023, no.2023001592, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen in verband met het toevoegen van informatie over zeer zorgwekkende stoffen aan de omschrijving van aard, eigenschappen en samenstelling van afvalstoffen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit bevat een uitbreiding van de informatieplicht voor bedrijven die zich van afvalstoffen ontdoen ("ontdoeners"), op grond van de Wet milieubeheer en het Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen (hierna: Besluit melden). De uitbreiding houdt in dat een ontdoener melding moet maken van zeer zorgwekkende stoffen die in een afvalstroom aanwezig kunnen zijn en die blijken uit zijn omgevingsvergunning, uit de melding die hij aan het bevoegd gezag moet doen in verband met emissies naar lucht en water en/of uit de omschrijving die hem is verstrekt toen hij de stof in ontvangst nam.

De Afdeling advisering van de Raad van State zet vraagtekens bij de effectiviteit van het ontwerpbesluit, gelet op de te verwachten milieueffecten. Daarnaast adviseert zij in de toelichting in te gaan op de vraag hoe de voorgestelde informatieplicht zich verhoudt tot de algemene zorgplicht uit de Wet milieubeheer. Tot slot adviseert de Afdeling om in de toelichting in te gaan op de regeldruk voor afvalverwerkers die geen afvalstoffen doorzetten in de keten. In verband daarmee dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Doel van het ontwerpbesluit

De afgelopen jaren hebben enkele incidenten plaatsgevonden waarbij zogeheten zeer zorgwekkende stoffen (hierna: ZZS) in het milieu terechtkwamen. Dit zijn stoffen die bijvoorbeeld kankerverwekkend zijn, schadelijk zijn voor de voortplanting of het zenuwstelsel aantasten. Om maatregelen te kunnen nemen ter voorkoming van nadelige gevolgen voor mens en milieu, moeten afvalbedrijven kunnen bepalen wat de risico’s zijn van afvalstoffen die bij hen binnenkomen. De informatieverplichtingen voor ontdoeners van bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke stoffen worden met het ontwerpbesluit aangevuld met een specifieke informatieverplichting over de mogelijke aanwezigheid van ZZS in afvalstoffen.

Er geldt op dit moment slechts een beperkte wettelijke verplichting om aan te geven welke (schadelijke) stoffen zich in een afvalstroom bevinden, zo stelt de toelichting. (zie noot 1) Een ontdoener dient aan de persoon aan wie hij de stof afgeeft (zie noot 2) een omschrijving van de afvalstof te verstrekken. (zie noot 3) Die informatie heeft betrekking op de aard, eigenschappen en samenstelling van de afvalstof en moet in ieder geval de code van de afvalstoffenlijst vermelden. (zie noot 4) Er bestaat geen vast format voor de omschrijving. (zie noot 5)

Met het voorgestelde besluit wordt daaraan de verplichting toegevoegd de benaming van de ZZS te vermelden, zoals die staan in:

(i) de omgevingsvergunning van de ontdoener
(ii) de informatie die hij verstrekt over ZZS-emissies naar lucht en water of
(iii) de omschrijving die aan de ontdoener is verstrekt toen hij de stoffen in ontvangst nam.

Deze aanvullende informatieverplichting is volgens de toelichting een eerste aanzet voor de aanpak van het informatietekort over ZZS in afval. Hiermee beoogt de staatssecretaris milieuwinst en een betere bescherming van de menselijke gezondheid te bewerkstelligen. (zie noot 6) De gedachte is dat afvalbedrijven op basis van de verkregen informatie passende voorzorgsmaatregelen kunnen nemen om de verspreiding van ZZS in het milieu te voorkomen. (zie noot 7) Daarmee wordt volgens de toelichting de kans op (onopgemerkte) milieuvervuiling door ZZS verkleind. (zie noot 8)

Uit de toelichting blijkt dat het onduidelijk is wat de aard en omvang van de milieu- en gezondheidsschade is die momenteel optreedt door verspreiding van ZZS vanuit afvalstromen. Pas als men weet dat bepaalde ZZS in een afvalstroom aanwezig (kunnen) zijn, kan men onderzoeken (meten) of die ZZS tijdens transport, opslag en de diverse verwerkingsstappen van het afval een weg richting het milieu vinden en wat daarvan de gevolgen zijn. (zie noot 9)

Volgens de toelichting leidt het gebrek aan kennis over de omvang van het actuele probleem ertoe dat ook het doelbereik van de voorgestelde informatie-plicht nog onduidelijk is. (zie noot 10) Wel wordt de verwachting uitgesproken dat het besluit het inzicht van afvalbedrijven vergroot in de aanwezigheid van ZZS in de stromen die zij innemen, zodat deze passende maatregelen kunnen nemen om verspreiding van de ZZS in het milieu te voorkomen. (zie noot 11)

2. Effectiviteit

De Afdeling begrijpt het streven om met het ontwerpbesluit het informatietekort over ZZS in afval te verminderen. Deugdelijke informatie over de aanwezigheid van ZZS in afvalstromen is van wezenlijk belang om de risico's van ZZS voor het milieu en voor de volksgezondheid zoveel mogelijk te beperken. De Afdeling plaatst om de hierna genoemde redenen echter kanttekeningen bij de effectiviteit van de voorgestelde informatieverplichting.

a. Toegevoegde waarde specifieke informatieplicht ZZS
In het ontwerpbesluit is gekozen voor de verplichting om informatie te verstrekken over mogelijk aanwezige ZZS. Het gaat daarbij om de benamingen van de ZZS die reeds bij de ontdoeners bekend zijn en blijken uit bestaande stukken. (zie noot 12) Die informatie is grotendeels ook bekend bij de bevoegde gezagen. Uit een gezamenlijke reactie van het Interprovinciaal Overleg (IPO) en de Vereniging Afvalbedrijven komt naar voren dat ook afvalverwerkers vaak al van die informatie op de hoogte zijn. (zie noot 13) Zij hebben vooral behoefte aan informatie over ZZS die feitelijk aanwezig zijn in afvalstromen, maar waarvan de aanwezigheid niet al op voorhand duidelijk is, bijvoorbeeld door de aanwezigheid van mengstromen. De voorgestelde verplichting heeft echter op die informatie geen betrekking.

b. Vervolgstappen ontbreken
Onduidelijk is of de voorgestelde informatieverplichting op termijn zal worden uitgebreid. In de toelichting wordt wel opgemerkt dat dit ontwerpbesluit een "eerste aanzet" is om het informatietekort over ZZS in afval aan te pakken. Het blijkt echter niet welke vervolgstappen zijn voorzien en of daarmee de voorgestelde milieueffecten (beter) worden bereikt. Onder andere in de consultatiereacties wordt opgemerkt dat nadere stappen gewenst zijn. Zowel de gezamenlijke provincies als de omgevingsdiensten en de afvalverwerkers vragen daarin om andere en verdergaande maatregelen om de informatievoorziening rondom ZZS op orde te brengen. (zie noot 14)

c. Risico op onvolkomenheden in verstrekte informatie
Ten aanzien van de documenten waaruit de benaming van ZZS moet worden overgenomen wijst de Afdeling op het risico dat onvolkomenheden in die documenten doorwerken in de informatie die afvalverwerkers ontvangen. Komen de ZZS (nog) niet in de vergunning voor, en ook (nog) niet in de informatie over emissies, dan hoeven deze ZZS op grond van de voorgestelde wijziging niet aan de afvalverwerker te worden gemeld. Omgekeerd kan het zo zijn dat ZZS die inmiddels uit het afval zijn verwijderd (of überhaupt niet voorkomen in de betreffende afvalstroom), nog wel aan de afvalverwerker moeten worden doorgegeven.

De informatie die de afvalverwerker ontvangt, is dus met de nodige onzekerheid omgeven. Afvalverwerkers zullen op basis van deze informatie niet met zekerheid kunnen vaststellen of zich in de afvalstroom ZZS bevinden en zo ja in welke mate. Die kennis wordt met deze informatieplicht niet vergroot. Ook bevat de voorgestelde wijziging geen prikkel voor de ontdoener om uit te zoeken of er nog andere ZZS in de afvalstroom aanwezig zijn dan reeds bekend op grond van de genoemde documenten, terwijl juist die informatie van belang is voor het tegengaan van (onopgemerkte) milieuvervuiling.

d. Verhouding tot bestaande informatieverplichtingen
In de toelichting wordt aandacht besteed aan de al bestaande wettelijke informatieverplichtingen. (zie noot 15) Daarbij wordt echter niet ingegaan op de aanvullende werking van de in de Wet milieubeheer opgenomen zorgplichten. (zie noot 16) Bij de aankondiging van dit ontwerpbesluit schreef de toenmalige Minister voor Milieu en Wonen dat een redelijke invulling van de uit de Wet milieubeheer voortvloeiende algemene zorgplicht, in aanvulling op artikel 10.39 Wet milieubeheer, met zich brengt dat door de ontdoener informatie wordt verstrekt over de aanwezigheid van ZZS in de afvalstroom. Met het oog op rechterlijke toetsing van de wettelijke grondslag van door een bevoegd gezag geëiste informatie over ZZS in afval, kondigde de minister aan de wettelijke grondslag daarvoor te versterken door een (specifieke) verplichting tot informatieverstrekking op te nemen in het Besluit melden. Dat ontwerpbesluit ligt nu voor. Dit roept volgens de Afdeling de vraag op hoe deze specifieke verplichting zich verhoudt tot de zorgplicht. (zie noot 17)

De Afdeling gaat ervan uit dat de voorgestelde aanvullende informatieplicht onverlet laat dat de ontdoener op grond van de zorgplicht de afvalverwerker dient te informeren over de mogelijke aanwezigheid van ZZS in de afvalstroom die deze van hem ontvangt, ook als deze ZZS niet zijn opgenomen in de genoemde documenten. (zie noot 18) Zij adviseert dit in de toelichting te bevestigen, dan wel in de toelichting expliciet te maken als dit niet wordt beoogd.

e. Handhaving
In de toelichting wordt gesteld dat de voorgestelde informatieplicht controle door toezichthouders vergemakkelijkt, omdat de ZZS reeds bekend zijn bij het bevoegd gezag. Derhalve mag ook een goede naleving van de informatieplicht worden verwacht. (zie noot 19) De reactie van het IPO schetst echter een ander beeld. Het IPO merkt op dat het ontwerpbesluit frauderisico’s met zich brengt. (zie noot 20) Die risico’s zorgen voor een complexere uitvoeringspraktijk en verzwaring van de lasten voor toezichthouders. Ook de toezichthouders zelf wijzen er in consultatie op dat het ontwerpbesluit leidt tot extra inzet, terwijl de capaciteit daartoe beperkt is. (zie noot 21) De toelichting gaat hier onvoldoende op in, terwijl de effectiviteit van het ontwerpbesluit mede afhankelijk is van de mogelijkheden tot effectieve handhaving.

f. Conclusie
Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling om het ontwerpbesluit te heroverwegen in het licht van de kanttekeningen die zij plaatst bij de beoogde effectiviteit ervan.

3. Uitvoeringslasten

De toelichting stelt dat niet veel bedrijven door deze wijziging zullen worden geraakt. Het zou alleen gaan om bedrijven die zich van afvalstromen ontdoen en een omgevingsvergunning hebben. (zie noot 22) Volgens de toelichting vallen afvalbedrijven die geen afvalstoffen doorzetten naar een volgend bedrijf niet in de doelgroep, en om die reden is de Rijksbreed gehanteerde bedrijfseffectentoets (BET) niet uitgevoerd voor deze groep. (zie noot 23)

Daarmee wordt eraan voorbij gegaan dat de voorgestelde wijziging wel gevolgen heeft voor de afvalverwerkers die de afvalstoffen niet verder in de keten doorzetten. Zij kunnen immers informatie ontvangen over de mogelijke aanwezigheid van ZZS in de afvalstromen, op basis waarvan zij passende voorzorgsmaatregelen kunnen nemen. (zie noot 24) Juist het treffen van voorzorgsmaatregelen moet bijdragen aan de gewenste milieuwinst.

Zoals hiervoor opgemerkt, is het de vraag of de informatie die beschikbaar komt op basis van de voorgestelde informatieplicht, toereikend is voor een afgewogen besluit om al dan niet voorzorgsmaatregelen te treffen. Des te meer omdat de informatie geen directe betrekking hoeft te hebben op de betreffende afvalstof die wordt ontvangen. Zo dient een bedrijf dat ZZS in de omgevingsvergunning heeft staan die ook te vermelden als het zich van kantineafval ontdoet, ondanks dat die ZZS naar verwachting niet in dat kantineafval aanwezig zullen zijn. De afvalverwerkers moeten vervolgens beoordelen of nog andere, aanvullende informatie nodig is over de mogelijke aanwezigheid van ZZS in de afvalstroom. Het vragen van deze extra informatie moet volgens de toelichting "doelmatig" zijn en mag "niet ongelimiteerd" geschieden. (zie noot 25) De toelichting gaat niet in op de vraag of de afvalverwerkers daartoe voldoende mogelijkheden hebben, op welke wijze zij de mogelijke aanwezigheid van ZZS moeten beoordelen en hoe gedetailleerd deze informatie moet zijn. In consultatie heeft de Vereniging voor Afvalbedrijven aangegeven dat zij als gevolg hiervan aanzienlijke uitvoeringsproblemen voorziet. (zie noot 26)

De toelichting gaat niet in op de uitvoeringslasten en regeldrukeffecten van het ontwerpbesluit voor deze groep afvalverwerkers, omdat deze effecten niet rechtstreeks uit het besluit zouden voortvloeien, maar uit reeds bestaande regelgeving. (zie noot 27) Uit het voorgaande blijkt echter dat juist deze bedrijven mogelijk extra maatregelen voor de beheersing van risico’s moeten nemen op grond van nieuw inzicht in de aanwezige ZZS in afvalstromen. De Afdeling wijst erop dat één van de overwegingen om de voorgestelde informatieplicht te beperken tot de benaming van ZZS zoals blijkt uit bestaande documenten, is gelegen in de wens om de ontdoener niet onnodig te belasten met het verrichten van analyses. (zie noot 28) Uit de toelichting volgt immers dat de lastenverzwaring proportioneel moet zijn ten opzichte van de te verwachten milieuwinst. (zie noot 29) Afvalbedrijven die een melding ontvangen dat in afvalstoffen mogelijk ZZS aanwezig zijn, zullen die analyses vervolgens in voorkomende gevallen wel moeten doen. De last die de regering met het besluit niet op ontdoeners wilde leggen, wordt daarmee deels wel gelegd op afvalbedrijven.

De Afdeling adviseert om in de toelichting in te gaan op de uitvoeringslasten en regeldrukeffecten voor afvalverwerkers.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 8 april 2024

2.Effectiviteit

a. Toegevoegde waarde specifieke informatieplicht ZZS
De Afdeling veronderstelt dat een verdergaande verplichting tot informatieverstrekking beter zou beantwoorden aan het doel om de risico's van ZZS voor het milieu en voor de volksgezondheid zoveel mogelijk te beperken. Dit is aanleiding geweest om in paragraaf 3 van de nota van toelichting duidelijker naar voren te brengen dat de kennis ontbreekt om een verdergaande informatieverplichting goed uit te voeren. De kennis over welke ZZS in welke afvalstromen kunnen voorkomen en over methoden waarmee die ZZS betrouwbaar gemeten kunnen worden, is nog maar beperkt ontwikkeld. Een informatieverplichting waarvoor bedrijven onderzoek zullen moeten (laten) doen, is daarom niet goed uitvoerbaar en zal daardoor veelal tot onvolledige of onbetrouwbare informatie leiden. Voorts geeft de toelichting aan dat tegenover de administratieve en uitvoeringslasten van een verdergaande informatieverplichting niet altijd een duidelijk perspectief op milieuwinst staat (zie paragraaf 4 van de nota van toelichting). De informatiebehoefte van afvalverwerkers verschilt van geval tot geval en is niet goed te dekken met een wettelijke informatieverplichting voor ontdoeners zonder daarmee een groot deel van de ontdoeners te verplichten om informatie te leveren die voor hun afvalverwerkers niet nodig of niet bruikbaar is. Een dergelijke informatieverplichting zou een last opleveren die niet te verantwoorden is vanuit bereikbare milieuwinst.

Ook merkt de Afdeling op dat de gevraagde informatie in dit voorstel de afvalverwerkingsketen vaak al bereikt. Dit is helaas niet altijd het geval, zoals is opgemerkt in paragraaf 1 van de nota van toelichting. Praktijkgevallen waarin beschikbare informatie onvoldoende het afvalbedrijf bereikte hebben geleid tot milieu-incidenten en waren aanleiding voor een vraag in de Tweede Kamer om een informatieverplichting in te stellen voor producenten van ZZS. Het ontwerpbesluit voorziet hierin, met een nota van toelichting die ook de bestaande wetgeving ten aanzien van informatieverplichtingen in de afvalverwerking naar voren brengt. Deze toelichting kan het bevoegd gezag ondersteunen bij het afdwingen van informatieverstrekking of -vergaring over stoffen in afval die risico’s kunnen opleveren. Hierin ligt een belangrijke maatschappelijke meerwaarde van het beoogde besluit.

Het bevoegd gezag zou sterker ondersteund worden als concrete informatie-voorschriften in de regelgeving zouden worden vastgelegd. Dat is echter pas mogelijk wanneer voor een bepaalde afvalstroom voldoende duidelijk is welke ZZS erin kunnen zitten, welke risico’s deze opleveren bij de verwerking en welke werkwijzen geschikt zijn voor bemonstering en meting van die ZZS.

b. Vervolgstappen ontbreken
De toelichting bij het ontwerpbesluit is aangepast waar deze sprak over een "eerste aanzet". Dit kon suggereren dat de aanpassing van het Besluit melden een eerste stap is om te zorgen dat partijen aandacht geven aan ZZS in afval, wat niet zo is. In paragraaf 3 van de nota van toelichting is uiteengezet dat meerdere bepalingen in de bestaande (Europese) wetgeving al aanzetten tot het vergaren van informatie over ZZS in afvalstoffen. Artikel 10.39 van de Wet milieubeheer (Wm) bepaalt de verantwoordelijkheid van ontdoeners van afvalstoffen hierbij. Ontdoeners moeten de ontvangers van hun afvalstoffen informatie verstrekken om die ontvangers in staat te stellen te beoordelen of ze het materiaal kunnen en mogen accepteren en verwerken. Van afvalbedrijven verlangt de bestaande wetgeving dat het ontvangen afval op doelmatige wijze verwerkt wordt. Dit houdt in dat de verwerking gebeurt op een manier die zo min mogelijk het milieu belast en vraagt dus onder meer aandacht voor ZZS; aandacht die de afvalverwerkers ook moeten geven vanuit hun verplichting tot het inventariseren en minimaliseren van hun emissies van ZZS. De aanpassing van het Besluit melden is dus geen eerste aanzet voor de aanpak van het informatie¬tekort. Gelet op het doel van artikel 10.39 Wm maakt de aanpassing expliciet dat ontdoeners in een voorkomend geval informatie over aanwezigheid van ZZS moeten aanleveren om ontvangers van afvalstoffen van voldoende informatie te voorzien.

Tegenover de vraag van provincies, omgevingsdiensten en afvalverwerkers om andere en verdergaande maatregelen om de informatievoorziening rondom ZZS op orde te brengen, staan reacties vanuit het bedrijfsleven buiten de afvalsector. In deze reacties wordt gewaarschuwd dat een verdergaande informatieverplichting niet goed uitvoerbaar is, daardoor leidt tot onvolledige en onbetrouwbare informatie en tegelijkertijd hoge lasten. Dit maakte in de consultatiefase duidelijk hoe gevoelig de formulering van de informatieverplichting ligt.

Verdergaande stappen worden gezet flankerend aan de wetgeving. Met provincies, omgevings¬diensten en afvalverwerkers vindt een doorlopend gesprek plaats over ZZS in afval. Zoals paragraaf 3 van de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit aangeeft, is de kern van het probleem dat afvalbedrijven moeite hebben om kosten die zij moeten maken voor metingen van ZZS en maatregelen ter voorkoming van emissies van die ZZS door te berekenen aan de ontdoener (volgens het principe "de vervuiler betaalt"), zonder het risico te lopen dat de ontdoener op zoek gaat naar een andere verwerker, die minder zorgvuldig opereert. Het gesprek met genoemde partijen richt zich daarom op het realiseren van een gelijk speelveld voor alle afvalbedrijven, door voor relevante afvalstromen tot afspraken te komen die door alle omgevingsdiensten worden toegepast. Als de kennis over het doelmatig verwerken van bepaalde afvalstromen met ZZS verder ontwikkeld is, kan dat aanleiding zijn voor het opstellen van nieuwe regelgeving.

c. Risico op onvolkomenheden in verstrekte informatie
Paragrafen 3 en 4 van de nota van toelichting zetten uiteen welke overwegingen er speelden bij de keuze van de informatie die de ontdoener verplicht wordt te verstrekken. Alternatieve formuleringen van de informatieverplichting zouden ertoe leiden dat ontdoeners analyses van hun afvalstoffen moeten (laten) uitvoeren zonder dat duidelijk is of de hiermee verkregen informatie nodig en bruikbaar is voor hun afvalverwerkers. Een dergelijke last voor het bedrijfsleven is niet te verantwoorden.

Zoals hierboven is aangegeven, geeft de toelichting aan dat ontdoeners al op grond van de wettelijke verplichting uit artikel 10.39 van de Wm hun afvalverwerkers moeten informeren over wat hen bekend is over stoffen in het afgegeven afval die relevant kunnen zijn voor een verantwoorde verwerking. Met artikel 10.39, eerste lid, aanhef en onder a, is beoogd gegevens te verstrekken aan de verwerker zodat deze verwerker in het specifieke geval kan bepalen of hij de afvalstoffen kan en mag ontvangen. Artikel 10, tweede lid, van het Besluit melden bevat een niet-limitatieve opsomming van de informatie die in de omschrijving wordt opgenomen. De voorziene informatieverplichting onder het Besluit melden perkt deze bestaande verplichting niet in, maar stelt een generieke informatieverplichting als het gaat om ZZS in afvalstoffen. Op die manier wordt expliciet gemaakt dat het vermelden van de aanwezigheid van ZZS een aspect is dat onder de verplichting van artikel 10.39 van de Wm valt. Als de ZZS waarvan de namen verstrekt worden volgens de afvalverwerker (of diens bevoegd gezag) risico’s kunnen opleveren voor de verwerking van de afvalstof, zal aanvullende verstrekking of vergaring van informatie moeten plaatsvinden. Onzekerheden worden dus waar nodig aangepakt. De toelichting zet uiteen dat ontdoeners kunnen aangeven welke ZZS van het verplicht verstrekte lijstje namen feitelijk wel en niet in de afvalstof te verwachten zijn. Als de afvalverwerker informatie over het gehalte van een ZZS nodig heeft, bespreekt hij met de ontdoener wie de metingen levert, volgens welke methode deze worden uitgevoerd en met welke frequentie. Kosten voor metingen die het afvalbedrijf moet (laten) doen en eventueel benodigde extra maatregelen bij de verwerking worden volgens de normale praktijk in het afvalbeheer doorberekend in het inname¬tarief voor de afvalstof.

Bedrijven met een milieuvergunning hebben bovendien de verplichting om emissies van ZZS te minimaliseren en moeten daarvoor weten welke ZZS er in hun bedrijfsproces aanwezig zijn. Eens per vijf jaar moet hierover aan het bevoegd gezag gerapporteerd worden. Bestaande verplichtingen vormen dus een prikkel voor ontdoeners om het beeld van ZZS in hun bedrijfsproces actueel te houden en zich niet te verlaten op eerdere documentatie.

d. Verhouding tot bestaande informatieverplichtingen
De brief van 4 december 2019 met kenmerk IENW/BSK-2019/254770, waaraan gerefereerd is, geeft een reactie op de toenmalige en nu nog bestaande situatie waarin mogelijk een beroep op het vangnet van de door de Afdeling genoemde zorgplichten gedaan kan worden. De brief wijst op het bestaan van twee verplichtingen: artikel 10:39 van de Wm verplicht ontdoeners om de ontvangers van hun afvalstoffen een omschrijving van de aard, eigenschappen en samenstelling te verstrekken. Waar artikel 10.39 niet van toepassing is, is er voor het aanspreken van ontdoeners nog de zorgplicht als vangnet.

In het voorliggende ontwerpbesluit is ervoor gekozen om de bestaande verplichtingen uit artikel 10.39 van de Wm en artikel 10 van het Besluit melden te versterken. Zie ook de slotzin in het antwoord gegeven op vraag 6 in de aangehaalde brief van de minister van Wonen en Milieu, waarin is aangegeven dat de wettelijke grondslag voor het verstrekken van informatie over ZZS in afval versterkt zal worden. In paragraaf 6 van de nota van toelichting is aangegeven dat de nieuwe informatieverplichting onverlet laat dat de ontdoener op grond van artikel 10.39 van de Wm zijn kennis over de mogelijke aanwezigheid van ZZS in een afvalstof ook met de afvalverwerker moet delen als deze ZZS niet vermeld staan in de documenten genoemd in artikel 10, tweede lid, van het Besluit melden.

e. Handhaving
De handhavingslasten waarop hier wordt geduid komen voort uit bestaande regelgeving en niet uit het voorliggende ontwerpbesluit. De nota van toelichting geeft aan dat de nieuwe informatieverplichting makkelijk is te controleren, omdat het om informatie gaat uit documenten die de toezichthouders al bezitten. De toelichting zegt niet dat de nieuwe informatieverplichting de controle op de uitvoering van bestaande wettelijke verplichtingen ten aanzien van ZZS in afval in algemene zin vergemakkelijkt. Deze uitvoering vraagt extra inspanning van ontdoeners, afvalbedrijven en hun toezichthouders, ongeacht of de voorziene nieuwe informatieverplichting wordt ingevoerd. Toezicht op en handhaving van het bestaande milieubeleid zijn onderwerp van het Interbestuurlijk programma versterking VTH-stelsel.

Waar de consultatiereactie van het IPO van 22 juni 2022 spreekt over frauderisico’s wordt met name gedoeld op afvalbedrijven die onvoldoende serieus omgaan met de risico’s van mogelijk aanwezige ZZS. De betreffende passage zegt dat de capaciteit bij de omgevings¬diensten onvoldoende is om voldoende toezicht te kunnen houden op een goede invulling van de verplichting van afvalverwerkers om de informatie te vergaren die nodig is voor veilige en milieuverantwoorde afvalverwerking. Afvalverwerkers zouden dus afval kunnen innemen zonder de nodige informatie te vergaren. Dit is een probleem dat al bestaat in de huidige situatie. Het komt niet voort uit de voorziene informatieverplichting en het wordt er ook niet door vergroot. De nieuwe informatieverplichting versterkt wel de aanpak van het informatietekort over ZZS in afval.

3. Uitvoeringslasten

De lasten waarop hier wordt gedoeld vloeien niet voort uit de voorziene informatieverplichting onder het Besluit melden, maar uit de bestaande wetgeving. Ook nu al, zonder de voorgestelde wijziging van het Besluit melden, kunnen afvalverwerkers, vanuit ontdoeners, vanuit eigen onderzoek of vanuit andere bronnen, nieuwe informatie ontvangen over aanwezigheid van ZZS (of andere probleem¬stoffen) die voor deze afvalverwerkers reden kan geven om nader onderzoek te (laten) doen en passende voorzorgs¬maatregelen te nemen. Omdat in praktijk dit proces van informatie¬vergaring en -verstrekking onvoldoende plaatsvindt, waarvan enkele voorbeelden (milieu-incidenten) aan het licht zijn getreden, wordt het proces versterkt met een concrete informatie¬verplichting onder het Besluit melden en een toelichting van de bestaande verplichtingen. De verplichting is gefocust op ontdoeners in sectoren waar de afvalstromen over het algemeen relatief grote hoeveelheden ZZS kunnen bevatten (zie paragraaf 4 van de nota van toelichting).

De aanpassing van het Besluit melden betreft een verplichting voor ontdoeners en legt geen last op aan ontvangers van afvalstoffen (behalve als zij een ZZS-houdende afvalstof doorzetten naar een volgend afvalbedrijf en daarmee ook zelf ontdoener zijn).

In hoeverre de afvalverwerkers voldoende mogelijkheden hebben om te beoordelen welke nadere informatie zij nodig hebben en welke andere maatregelen getroffen moeten worden, is een vraagstuk ten aanzien van bestaande wettelijke verplichtingen, waar de bedrijven ook zonder de aanpassing van het Besluit melden mee te maken hebben. Mogelijke problemen met de uitvoering van bestaande regelgeving vallen buiten het bestek van de toelichting van het onderhavige ontwerpbesluit. Zoals hierboven is aangegeven, wordt flankerend aan de nieuwe wetgeving ondersteuning gegeven aan afvalbedrijven en omgevingsdiensten bij het uitvoeren van de bestaande verplichtingen.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de nota van de toelichting op enkele punten te verduidelijken.

Daarnaast is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in het Besluit activiteiten leefomgeving een verwijzing naar een onjuist artikelnummer te corrigeren en in het Besluit bodemkwaliteit een omissie te herstellen die is opgetreden bij de inwerkingtreding van de Omgevingswet(-geving) op 1 januari 2024. Beide wijzigingen zijn puur wetgevingstechnisch van aard.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Voetnoten

(1 )Nota van toelichting, paragraaf 2. Bestaande risicobeheersing voor schadelijke stoffen in het afvalbeheer.
(2) Op grond van artikel 10.37, tweede lid, onder a tot en met e van de Wet milieubeheer. Onder meer: partijen die bevoegd zijn tot inzameling of tot nuttige toepassing of verwijdering van deze stoffen.
(3) Op grond van artikel 10.39 van de Wet milieubeheer.
(4) Op grond van artikel 10 van het Besluit melden. Voor afvalstoffen die worden overgebracht naar een stortplaats gelden aanvullende eisen voor deze omschrijving, op grond van artikel 10, derde lid, Besluit melden.
(5) Staatsblad 2004, 522, § 3.1.4. Omschrijving van afvalstoffen en afvalstroomnummer.
(6) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.
(7) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.
(8) Nota van toelichting, 7. Gevolgen, 7.3 Milieueffecten.
(9) Nota van toelichting, 3. Beschrijving van de problematiek - onvoldoende informatie over stoffen in afval.
(10) Nota van toelichting, 7.2.2. Bedrijven - regeldrukeffecten.
(11) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.
(12) Te weten: uit de omgevingsvergunning, uit de informatie zoals wordt verstrekt aan het bevoegd gezag over emissies naar lucht en water, of uit informatie zoals ontvangen van de vorige ontdoener van de afvalstoffen.
(13) Inbreng voor Commissiedebat Leefomgeving (woensdag 17 mei 2023), Interprovinciaal overleg en Vereniging Afvalbedrijven.
(14) Consultatiereactie IPO 22 juni 2022, consultatiereactie DCMR 8 november 2022, consultatiereactie Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant 8 november 2022, consultatiereactie Vereniging Afvalbedrijven 4 november 2022, Inbreng voor Commissiedebat Leefomgeving 17 mei 2023 door IPO en Vereniging Afvalbedrijven.
(15) Gewezen wordt op artikel 10.39 van de Wet milieubeheer, op wat al is geregeld in Besluit melden bedrijfsafvalstoffen en in de Regeling melden bedrijfsafvalstoffen en gevaarlijke afvalstoffen.
(16) Artikel 10.1. Wet milieubeheer (zorgplicht omgaan met afvalstoffen) en ook artikel 1.1.a van deze wet (algemene zorgplicht).
(17) Het gaat hier zowel om de door de Minister destijds genoemde algemene zorgplicht in de Wet milieubeheer (artikel 1.1a) als de op het omgaan met afvalstoffen betrekking hebbende zorgplicht (artikel 10.1 van deze wet).
(18) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.
(19) Nota van toelichting, 8. Uitvoering, toezicht en handhaving.
(20) Consultatiereactie IPO 22 juni 2022.
(21) Consultatiereactie DCMR 8 november 2022 en consultatiereactie Omgevingsdienst Midden- en West-Brabant 8 november 2022.
(22) Nota van toelichting, 7. Gevolgen, 7.1 Algemeen.
(23) Nota van toelichting, 7. Gevolgen, 7.2 Gevolgen voor bedrijven, overheden en burgers, 7.2.1 Bedrijven - geraakte doelgroep.
(24) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.
(25) Nota van toelichting, 5. Inhoud van het besluit.
(26) Consultatiereactie Vereniging Afvalbedrijven 4 november 2022.
(27) Nota van toelichting, 7.2 Gevolgen voor bedrijven, overheden en burgers, 7.2.2 Bedrijven - regeldrukeffecten.
(28) Nota van toelichting, 5. Inhoud van het besluit.
(29) Nota van toelichting, 4. Oogmerk van het besluit.