Wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving en het Omgevingsbesluit in verband met het beperken van emissies van kooldioxide door werkgebonden personenmobiliteit.

Bij Kabinetsmissive van 22 mei 2023, no.2023001219, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit activiteiten leefomgeving en het Omgevingsbesluit in verband met het beperken van emissies van kooldioxide door werkgebonden personenmobiliteit, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit is gericht op vermindering van de uitstoot van kooldioxide (CO2) door werkgebonden personenvervoer bij werkgevers met meer dan 100 werknemers. Het voorziet daartoe in een rapportageverplichting en stelt emissiegrenswaarden.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de motivering en de inwerkingtreding van de grenswaarde voor zakelijk verkeer in 2030, over het voornemen om met een vierjaarlijkse cyclus de grenswaarden aan te scherpen en over de voorgestelde maatwerkregels.

In verband hiermee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inhoud, achtergrond en doelstelling van het ontwerpbesluit

In het ontwerpbesluit wordt aan werkgevers met 100 of meer werknemers de verplichting opgelegd om gegevens over werkgebonden personenvervoer (onderscheiden in woon-werk verkeer en zakelijk verkeer) jaarlijks te rapporteren. (zie noot 1)

Daarnaast worden in het ontwerpbesluit emissiegrenswaarden voor de uitstoot van CO2 door werkgebonden personenvervoer gesteld. Voor het jaar 2030 wordt uitsluitend een norm gesteld voor zakelijk verkeer. Voor woon-werkverkeer wordt geen emissiegrenswaarde voor 2030 vastgesteld. Voor het jaar 2050 wordt een emissiegrenswaarde voor zowel zakelijk als woon-werk verkeer gesteld van nul gram per reizigerskilometer. (zie noot 2)

Werkgebonden personenvervoer per vliegtuig, helikopter, vaartuigen, werktuigen en voertuigen die zijn bestemd voor het vervoer van goederen of dieren en voertuigen van hulpverleningsdiensten worden niet in aanmerking genomen. Het ontwerpbesluit ziet daarnaast alleen op bedrijven met meer dan 100 werknemers en alleen als de werkgever voor het vervoer een financiële vergoeding, vervoersbewijs voor openbaar vervoer of andere mobiliteitsvoorziening ter beschikking stelt. (zie noot 3)

2. Grenswaarde 2030

a. Motivering grenswaarde
Volgens de toelichting is het ontwerpbesluit vooral gericht op het verminderen van de CO2-emissies in de periode tot 2030. (zie noot 4) In het Klimaatakkoord is een doel gesteld voor de reductie van CO2-emissies door werkgebonden personenvervoer met 1,0 Mton. Op 6 december 2022 heeft de Tweede Kamer de motie van kamerlid Van Ginniken, waarin werd verzocht te voorzien in een grotere ambitie voor de reductie, aanvaard. (zie noot 5) Ter uitvoering van deze motie is het reductiedoel in dit ontwerpbesluit verhoogd van 1,0 naar 1,5 Mton reductie CO2 in 2030.

Volgens de toelichting is de emissiegrenswaarde voor zakelijk verkeer in 2030 van 96 gram CO2/km gebaseerd op de landelijke gemiddelde CO2-emissie die in het kader van het Klimaatakkoord is doorgerekend. (zie noot 6) De Afdeling merkt in dit verband op dat in het klimaatakkoord nog werd uitgegaan van een emissiereductie van 1,0 Mton. Onduidelijk is of en zo ja hoe de aangescherpte reductiedoelstelling invloed heeft op de (berekende) grenswaarde. Voorstelbaar is dat een verhoging van de reductiedoelstelling voor CO2 een strengere emissiegrenswaarde vereist. De toelichting besteedt hieraan geen aandacht.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

b. Uitgestelde inwerkingtreding
Volgens de toelichting zal de voorgestelde emissiegrenswaarde voor zakelijk verkeer voor het jaar 2030 niet gelijktijdig met de andere regels uit het ontwerpbesluit in werking treden. De reden daarvoor ligt in de ongewisse gevolgen van de COVID-19 pandemie. Volgens de toelichting zal op basis van de met dit ontwerpbesluit verplicht gestelde rapportages van de werkgevers in 2026 worden beoordeeld of de beoogde reductie in 2030 gehaald zal gaan worden. Indien dat het geval is zal de inwerkingtreding van de grenswaarde verder worden opgeschort. Zo niet, dan zal deze emissiegrenswaarde alsnog in werking treden en zal mogelijk ook een emissiegrenswaarde voor woon-werkmobiliteit worden gesteld. (zie noot 7)

De Afdeling merkt op dat hiermee de facto een voorwaardelijke grenswaarde wordt gesteld, waarvan onzeker is of die ook daadwerkelijk zal gaan gelden. Dit brengt het risico met zich mee dat werkgevers mogelijk nu al te nemen maatregelen en daaraan verbonden investeringen, in afwachting van duidelijkheid over de inwerkingtreding van de grenswaarde, zullen uitstellen. De voorwaardelijkheid van de grenswaarde doet daarmee afbreuk aan de doelstelling van het ontwerpbesluit dat volgens de toelichting immers vooral is gericht op het verminderen van de CO2 emissies in de periode voorafgaand aan 2030. (zie noot 8)

Gelet op het voorgaande, adviseert de Afdeling de inwerkingtreding van de bepalingen over de grenswaarde voor zakelijk verkeer per 2030 niet uit te stellen.

3. Vierjaarlijkse cyclus in de periode 2030-2050

Volgens de toelichting wordt voor de periode tussen 2030 en 2050 gedacht aan een vierjaarlijkse cyclus waarin de emissiegrenswaarde(n) steeds verder word(t)(en) aangescherpt. (zie noot 9)

De Afdeling wijst erop dat die vierjaarlijkse cyclus niet in het ontwerpbesluit is geregeld. Daarmee is onzeker of en onduidelijk hoe dit zal gebeuren en welke grenswaarden daarbij tussentijds zullen worden gesteld. Bovendien is onduidelijk welke tussentijdse (klimaat)doelstellingen ten grondslag zullen liggen aan de vast te stellen tussentijdse emissiegrenswaarden. Hiermee is voor werkgevers onzeker wat in de tussenliggende periode van hen wordt verwacht.

In de toelichting wordt daar niet op ingegaan. De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

4. Maatwerk

Het ontwerpbesluit regelt de bevoegdheid om maatwerkregels en maatwerkvoorschriften te stellen. (zie noot 10) Volgens de toelichting is dit nodig omdat werkgevers door de te stellen grenswaarde kunnen worden geconfronteerd met een onevenredige lastenverzwaring of een anderszins onmogelijke situatie. (zie noot 11)

Het stellen van soepeler grenswaarden kan negatieve gevolgen hebben voor het behalen van de reductiedoelstelling. Vooral als, anders dan waarvan in de toelichting wordt uitgegaan, van maatwerk vaker dan incidenteel gebruik wordt gemaakt. In de toelichting wordt hierop niet ingegaan en ook niet hoe gemeenten die gevolgen bij het nemen van besluiten over maatwerkvoorschriften of -regels moeten betrekken.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Artikel I, onderdeel B, voorgesteld artikel 18.15, van het Besluit activiteiten leefomgeving.
(2) Artikel I, onderdeel B, voorgesteld artikel 18.12 van het Besluit activiteiten leefomgeving
(3) Artikel I, onderdeel B, voorgesteld artikel 18.11, tweede lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving.
(4) Nota van toelichting, paragraaf 2.1, onder het kopje Relatie tot coalitieakkoord 2021-2015
(5) Kamerstukken II 2022/23 36200-XII, nr 54.
(6) Nota van toelichting, paragraaf 2.4, onder het kopje Onderbouwing van de emissiewaarde voor zakelijke personenmobiliteit.
(7) Nota van toelichting paragraaf 2.4, onder het kopje Emissieplafond.
(8) Nota van toelichting, paragraaf 2.1, onder het kopje Relatie tot coalitieakkoord 2021-2025.
(9) Nota van toelichting, paragraaf 2.4, onder het kopje Algemeen.
(10) Artikel I, onderdeel B, voorgestelde artikelen 18.7 en 18.8.
(11) Nota van toelichting, paragraaf 2.4, onder het kopje Onderbouwing van de emissiegrenswaarde voor zakelijke mobiliteit