Besluit kwaliteit incassodienstverlening.

Bij Kabinetsmissive van 3 mei 2023, no.2023001114, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt een ontwerpbesluit houdende nadere eisen met betrekking tot de kwaliteit van incassodienstverlening, de hoogte van het tarief van de registratie, alsmede een aanpassing van het Besluit vergoeding voor buitengerechtelijke incassokosten (Besluit kwaliteit incassodienstverlening), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in een nadere uitwerking van de kwaliteitseisen waaraan een verrichter of aanbieder van buitengerechtelijke incassowerkzaamheden zich moet houden. Ook regelt het ontwerpbesluit de tarieven die incassodienstverleners verschuldigd zijn voor de kosten die samenhangen met de uitvoering van de Wet kwaliteit incassodienstverlening. Tot slot voorziet het ontwerpbesluit in een cumulatieregeling voor buitengerechtelijke incassokosten bij kleine termijnbetalingen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over het algemene opleidingsvereiste, over het toezicht op het ontwerpbesluit en over de vormgeving van de tariefstelling. In verband hiermee is aanpassing van het ontwerpbesluit en van de toelichting wenselijk. Tevens adviseert de Afdeling de Wet kwaliteit incassodienstverlening, met het oog op de verwerking van bijzondere persoonsgegevens, zo spoedig mogelijk te wijzigen.

1. Inleiding

In het ontwerpbesluit worden twee onderdelen van de Wet kwaliteit incassodienstverlening (Wki) nader uitgewerkt: de kwaliteitseisen voor incassodienstverleners en de doorberekening van de kosten die samenhangen met de uitvoering van deze wet. De Wki heeft als doel om de kwaliteit van de private buitengerechtelijke incassodienstverlening te verbeteren naar aanleiding van geconstateerde problemen in de incassopraktijk. (zie noot 1) Daartoe verplicht de Wki incassodienstverleners tot inschrijving in een incassoregister. (zie noot 2) Tevens stelt de Wki verschillende, als zorgplichten geformuleerde kwaliteitseisen, die bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nader uitgewerkt kunnen worden. (zie noot 3) De kosten die de uitvoering van de wet met zich brengt, worden doorbelast aan geregistreerde incassodienstverleners in het kader van het profijtbeginsel. (zie noot 4)

Dit ontwerpbesluit regelt hoe de vakbekwaamheid van de incassomedewerkers, operationeel leidinggevenden en zelfstandigen zonder personeel wordt gewaarborgd. (zie noot 5) Ook wordt bepaald wat in de schriftelijke beschrijving van de vordering moet zijn opgenomen, (zie noot 6) hoe moet worden omgegaan met de schuldenaar en hoe aan de schuldenaar informatie moet worden verstrekt. (zie noot 7) Daarnaast regelt het ontwerpbesluit wat een deugdelijke inrichting van de administratie omvat (zie noot 8) en hoe met klachten moet worden omgegaan. (zie noot 9)

Deze normen gelden grotendeels ook voor advocaten en gerechtsdeurwaarders. (zie noot 10) Zij zijn de tarieven voor de registeraanvraag en het registerbeheer, de handhaving en het toezicht echter niet verschuldigd, omdat zij uitgezonderd zijn van de registratieplicht. (zie noot 11)

2. Normstelling opleidingsniveau

In het ontwerpbesluit dat in consultatie is gebracht waren de kwaliteitseisen gedetailleerd uitgewerkt. Naar aanleiding van de ontvangen reacties is de uitwerking van verschillende kwaliteitseisen vereenvoudigd en staan in het ontwerpbesluit meer open normen, die bij ministeriële regeling nader ingevuld kunnen worden. Volgens de toelichting op het ontwerpbesluit wil de regering op deze manier ruimte bieden voor de verdere ontwikkeling en verduidelijking van professionele standaarden in de incassopraktijk. (zie noot 12) In dat verband wordt ook belang gehecht aan de voorgenomen invoeringstoets en aan de evaluatie van de Wki. (zie noot 13)

De Afdeling acht de keuze om de feitelijke onderdelen in meer detail uit te werken en bij andere onderdelen (nog) meer ruimte te bieden aan de buitengerechtelijke incassopraktijk begrijpelijk. Over het voorgestelde opleidingsvereiste merkt zij evenwel het volgende op.

In het kader van het vakbekwaamheidsvereiste regelt het ontwerpbesluit dat een incassomedewerker, operationeel leidinggevende of zelfstandige zonder personeel een opleiding van ten minste niveau 3 of niveau 4 van het Europees kwalificatiekader moet hebben gevolgd. (zie noot 14) Volgens de toelichting moet in die opleiding aandacht zijn besteed aan relevante wetgeving, de omgang met mensen en de praktische vaardigheden om daaraan een goede toepassing te geven. (zie noot 15)

De Afdeling merkt op dat deze aandachtspunten, die in de toelichting als inhoudelijke voorwaarden worden gesteld, niet verplicht volgen uit de descriptoren die de niveaus 3 en 4 van het Europees kwalificatiekader definiëren. (zie noot 16) Dit betekent dat, mede gelet op het brede opleidingsaanbod, het volgen of gevolgd hebben van een opleiding van het voorgeschreven niveau niet waarborgt dat diegene de vereiste vakbekwaamheid bezit. (zie noot 17) Het is derhalve onduidelijk hoe het algemene opleidingsvereiste, zoals nu voorgesteld, (zie noot 18) zich verhoudt tot de voorgeschreven vakbekwaamheid en de inhoudelijke eisen aan de opleiding in de toelichting.

De Afdeling adviseert het opleidingsvereiste in de toelichting nader te motiveren en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Toezicht

Het toezicht op de naleving en de handhaving van onder meer de kwaliteitseisen van de Wki zijn primair bij de Inspectie Justitie en Veiligheid (hierna: Inspectie) belegd. (zie noot 19) De Inspectie heeft op basis van de consultatieversie van het ontwerpbesluit een uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets opgesteld. (zie noot 20) Na consultatie is de meer gedetailleerde uitwerking van de kwaliteitseisen vervangen door een uitwerking met meer open normen. Hierdoor is de toets van de Inspectie niet meer actueel. In de toelichting wordt niet ingegaan op (de gevolgen van deze andere insteek voor) het toezicht op de bepalingen van het ontwerpbesluit.

De Afdeling merkt op dat ook bij de uitwerking van wettelijke normen inzicht moet worden geboden in de wijze waarop toezicht plaatsvindt. (zie noot 21) Belangrijk daarbij is dat wordt toegelicht in hoeverre de nadere vereisten handhaafbaar zijn voor de toezichthouder. Dit geldt te meer als na consultatie voor een andere insteek is gekozen. Een geactualiseerde toets van de Inspectie ligt in dat geval in de rede. Omdat de toelichting niets vermeldt over het toezicht op de naleving en de handhaving, bestaat hierover geen duidelijkheid.

Daarbij merkt de Afdeling op dat, gelet op de materiële reikwijdte van de kwaliteitseisen in het ontwerpbesluit, ook inzicht moet worden geboden in de verhouding tussen de verschillende betrokken partijen (de Inspectie, de Autoriteit Consument en Markt, de Autoriteit Financiële Markten, het Bureau Financieel Toezicht en de deken) met betrekking tot het toezicht.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader in te gaan op de hiervoor genoemde punten.

4. Tariefstelling

Artikel 20 Wki regelt dat de kosten die samenhangen met de uitvoering van deze wet tegen een door de Minister voor Rechtsbescherming vastgesteld tarief in rekening worden gebracht bij de incassodienstverleners. Bij algemene maatregel van bestuur kan de tariefhoogte en de heffing nader geregeld worden. (zie noot 22) Het ontwerpbesluit geeft hieraan invulling door een tarief voor de registratieaanvraag en voor het registerbeheer, de handhaving en het toezicht te bepalen. (zie noot 23) Bij deze laatste tariefstelling vindt differentiatie naar omzet plaats: bij een hogere omzet is een hoger tarief verschuldigd. Volgens de toelichting gaat het om de omzet die is verkregen uit incassowerkzaamheden, ongeacht of de incassodienstverlener ook werkzaamheden verricht die niet gerelateerd zijn aan buitengerechtelijke incasso. (zie noot 24)

De Afdeling merkt op dat het omzetbegrip vragen oproept. Zo blijkt uit de toelichting niet eenduidig of het de omzet betreft uit enkel buitengerechtelijke incassowerkzaamheden in de zin van de Wki of uit alle incassowerkzaamheden van de dienstverlener. Ook blijft onduidelijk hoe incassodienstverleners met deze afbakening in de praktijk moeten omgaan. Verschillende consultatiereacties wijzen erop dat de omzet van (grotere) incassodienstverleners vaak afkomstig is uit diverse werkzaamheden. Hierdoor kan het lastig zijn om aan te geven welk deel van de omzet specifiek is behaald met (buitengerechtelijke) incassowerkzaamheden. (zie noot 25) In die gevallen zullen de jaarstukken zoals gedeponeerd bij de Kamer van Koophandel bovendien niet volstaan, wat verificatie van de omzet bemoeilijkt. (zie noot 26)

Aansluitend merkt de Afdeling op dat de tariefdifferentiatie naar omzet maar in beperkte mate rekening lijkt te houden met de draagkracht van incassodienstverleners. Zo is het middelste tarief twee keer zo hoog als het laagste tarief, maar kan de bijbehorende omzet meer dan vier keer zo hoog zijn. (zie noot 27) Blijkens de toelichting is het hoogste tarief ook relatief voordelig. (zie noot 28) Onderzoek door SEO Economisch Onderzoek toont aan dat een aanzienlijk deel van de incassodienstverleners een omzet van maximaal € 20.000 heeft en dat de mediane omzet ten hoogste € 80.000 is. (zie noot 29) Dit betekent dat de jaarlijkse tariefkosten voor een meerderheid van de huidige incassodienstverleners relatief hoog zullen zijn. Gelet op het belang dat in de toelichting bij de Wki werd gehecht aan de proportionaliteit van de tariefstelling, (zie noot 30) vraagt de Afdeling daarom de evenredigheid van de voorgestelde tariefdifferentiatie nader te motiveren.

De Afdeling adviseert het omzetbegrip te verduidelijken en de evenredigheid van de tariefstelling voor beheer, toezicht en handhaving nader toe te lichten. In dat verband is aanpassing van de toelichting en zo nodig het ontwerpbesluit wenselijk.

5. Verwerking van bijzondere persoonsgegevens

Het ontwerpbesluit verplicht incassodienstverleners tot het bijhouden van een dossier. Hierin moet onder meer de factuur of het voorwerp en de titel van de verplichting tot betaling die ten grondslag ligt aan de vordering zijn opgenomen. (zie noot 31) In dat verband kan sprake zijn van verwerking van bijzondere persoonsgegevens in de zin van de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG), bijvoorbeeld bij een factuur van een politieke partij. (zie noot 32) Volgens de toelichting is het verbod op de verwerking van bijzondere persoonsgegevens (zie noot 33) echter niet van toepassing, omdat de verwerking noodzakelijk is om redenen van zwaarwegend algemeen belang op grond van lidstatelijk recht. (zie noot 34) Daarbij noemt de toelichting het versterken van de rechtspositie van de schuldenaar en het bijdragen aan een fatsoenlijke bejegening van de schuldenaar.

De Afdeling merkt op dat de Wki geen specifieke wettelijke basis biedt voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens, waaronder gegevens over gezondheid of gegevens waaruit politieke opvattingen blijken. (zie noot 35) In reactie op het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens stelt de toelichting dat de zorgplicht van artikel 13, tweede lid, Wki (ook) de basis vormt voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens. (zie noot 36) De Afdeling merkt op dat deze bepaling echter onvoldoende specifiek is om als grondslag voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens te kunnen dienen. Omdat verwerking van bijzondere persoonsgegevens raakt aan het grondwettelijk recht op eerbiediging van de persoonlijke levenssfeer, waarvan een beperking een wettelijke grondslag behoeft, (zie noot 37) adviseert de Afdeling zo spoedig mogelijk de Wki aan te passen om te voorzien in een toereikende specifieke grondslag voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens. Daarbij dient uitdrukkelijk aandacht te worden besteed aan de verschillende voorwaarden die gelden bij de uitzonderingsgrond van artikel 9, tweede lid, aanhef en onder g, AVG.

De Afdeling adviseert om zo spoedig mogelijk te voorzien in een toereikende specifieke wettelijke grondslag voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De waarnemend vice-president van de Raad van State


Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2020/21, 35733, nr. 3, p. 1-2.
(2) Artikel 4 Wki.
(3) Artikel 13 Wki.
(4) Artikel 20 Wki. Zie Kamerstukken II 2020/21, 35733, nr. 3, p. 34-35 en de nota van toelichting, paragraaf 2.3.
(5) Voorgestelde artikelen 2.1-2.4 van het ontwerpbesluit.
(6) Voorgesteld artikel 3.1 van het ontwerpbesluit.
(7) Voorgestelde artikelen 4.1-4.2 van het ontwerpbesluit.
(8) Voorgestelde artikelen 5.1-5.3 van het ontwerpbesluit.
(9) Voorgesteld artikel 6.1 van het ontwerpbesluit.
(10) Nota van toelichting, paragraaf 2.2.1. Op grond van voorgesteld artikel 2.4 geldt alleen voor het algemene vakbekwaamheidsvereiste en het opleidingsvereiste een uitzondering.
(11) Artikel 4, tweede lid, Wki. Nota van toelichting, paragraaf 2.1.
(12) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.
(13) Nota van toelichting, paragraaf 6.2.
(14) Voorgesteld artikel 2.2 van het ontwerpbesluit.
(15) Nota van toelichting, paragraaf 2.2.2.
(16) Zie bijlage 2 van de Aanbeveling van de Raad van 22 mei 2017 inzake het Europees kwalificatiekader voor een leven lang leren en tot intrekking van de aanbeveling van het Europees Parlement en de Raad van 23 april 2008 tot vaststelling van een Europees kwalificatiekader voor een leven lang leren (2017/C 189/03).
(17) De vakbekwaamheid, bedoeld in artikel 2.1 van het ontwerpbesluit.
(18) De delegatiegrondslag in het voorgestelde artikel 2.5 is beperkt tot artikel 2.1.
(19) Kamerstukken II 2020/21, 35733, nr. 3, p. 33.
(20) Inspectie Justitie en Veiligheid, ‘Uitvoerbaarheids- en handhaafbaarheidstoets concept-Besluit kwaliteit incassodienstverlening’, 15 juni 2022.
(21) Zie aanwijzing 2.7 in samenhang met aanwijzing 4.43, onder c, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(22) Artikel 20, tweede lid, Wki.
(23) Respectievelijk voorgesteld artikel 7.1 en 8.1 van het ontwerpbesluit.
(24) Nota van toelichting, paragraaf 6.8.
(25) Zie onder meer de reacties van de Nederlandse vereniging van gecertificeerde incassowerkzaamheden (NVI), VNO-NCW en MKB-Nederland, Cannock Incasso en Incompanycasso.
(26) Zie nota van toelichting, paragraaf 2.3.
(27) Voorgesteld artikel 8.1 van het ontwerpbesluit. De maximale omzet betreft € 260.000 om € 60.000.
(28) Nota van toelichting, paragraaf 4.2. Bij inschrijving leidt een tien keer grotere omzet tot minder dan twee keer zo veel kosten. Enkel de jaarlijkse toezichtkosten zijn iets meer dan twee keer zo veel (€ 8.200 om € 3.800).
(29) SEO Economisch Onderzoek, ‘Marktonderzoek incassobranche’, 2022, p. 21-22.
(30) Zie Kamerstukken II 2020/21, 35733, nr. 3, p. 35.
(31) Voorgesteld artikel 5.1, eerste en tweede lid, van het ontwerpbesluit.
(32) Nota van toelichting, paragraaf 5.1.
(33) Artikel 9, eerste lid, AVG.
(34) Zie artikel 9, tweede lid, aanhef en onder g, AVG.
(35) Zie ook het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens, p. 2-4.
(36) Nota van toelichting, paragraaf 5.1.
(37) Artikel 10, eerste lid, Grondwet. Zie ook artikel 8, tweede lid, EVRM.