Besluit experimenten bijhouding basisregistratie personen.

Bij Kabinetsmissive van 20 maart 2023, no.2023000610, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de Staatssecretaris Koninkrijksrelaties en Digitalisering, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels waarmee tijdelijk wordt afgeweken van de Wet basisregistratie personen in het kader van een experiment met uitbreiding van de bijhouding van gegevens over niet-ingezetenen in de basisregistratie personen, alsmede van een experiment met het informeren van ingeschrevenen op het woonadres over de inschrijvingen op dat adres (Besluit experimenten bijhouding basisregistratie personen), met nota van toelichting.

De regering stelt twee experimenten voor waarmee tijdelijk wordt afgeweken van de Wet basisregistratie personen (Wet BRP). Het ontwerpbesluit bevat ten eerste de mogelijkheid voor zes gemeenten om wijzigingen van tijdelijke verblijfsadressen door te geven van personen (vooral arbeidsmigranten) die niet langer dan vier maanden in de gemeente wonen of werken. Zij zijn wettelijk gezien niet-ingezetene maar maken soms wel gebruik van de plaatselijke voorzieningen en willen effectief gebruik kunnen maken van toegekende rechten.

Arbeidsmigranten worden daartoe beter in staat gesteld als hun tijdelijke verblijfsadressen beter worden bijgehouden. Ten tweede stelt de regering een experiment voor waarbij alle gemeenten een bewoner kunnen inlichten als iemand zich op hetzelfde adres inschrijft. Zo’n inschrijving kan soms onjuist zijn en leiden tot adresfraude. De bedoeling is door de mededeling foutieve adresregistraties eerder te kunnen opmerken en corrigeren.

De Afdeling advisering van de Raad van State wijst met betrekking tot laatstgenoemd experiment op de risico’s die er zijn als gemeenten gebruik maken van de mogelijkheid om niet aan een experiment deel te nemen indien zij dat niet doelmatig vinden. Voorkomen moet worden dat dit een goede evaluatie van het experiment in de weg komt te staan en dat de problematiek van adresfraude zich verplaatst naar adressen die juist buiten het experiment vallen. Verder adviseert de Afdeling de in het ontwerpbesluit genoemde evaluatiecriteria meer toe te spitsen op de achterliggende maatschappelijke problemen waar de experimenten een oplossing voor moeten zijn.

Tot slot adviseert de Afdeling het ontwerpbesluit aan te passen zodat de bescherming van de persoonsgegevens van de nieuw ingeschrevene gewaarborgd blijft bij het doen van mededeling van inschrijving.

De Afdeling heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat het besluit wordt genomen.

1. Inhoud van het ontwerpbesluit

In de basisregistratie personen (BRP) worden persoonsgegevens bijgehouden van iedereen die langer dan vier maanden in Nederland verblijft. Personen die niet, of korter dan vier maanden, in Nederland verblijven, kunnen zich ook laten inschrijven, namelijk als niet-ingezetene. Gemeenten zijn met het bijhouden van de BRP belast voor zover het om ingezetenen van de gemeente gaat. Voor de registratie van niet-ingezetenen is de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties verantwoordelijk. Bij wijze van experiment stelt de regering voor om op enkele punten af te wijken van de Wet BRP, voor de duur van vier jaar. De grondslag voor deze experimenten is in de Wet BRP bepaald. (zie noot 1)

In het eerste experiment worden zes gemeenten aangewezen die aan de minister wijzigingen mogen doorgeven van tijdelijk verblijfsadressen van personen die niet langer dan vier maanden in de gemeente wonen of werken (zoals arbeidsmigranten). Het betreft zes gemeenten waar volgens de toelichting relatief veel niet-ingezetenen (met name arbeidsmigranten) tijdelijk verblijven van wie bijhouding van een tijdelijk verblijfsadres nuttig is. De regering vermoedt dat gemeenten een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan de kwaliteit van de registratie van het tijdelijk adresgegeven. Correcte bijhouding hiervan is belangrijk voor het tegengaan van uitbuiting van werknemers, het aanpakken van slechte huisvesting, en het voorkomen van oneerlijke concurrentie en verdringing op de arbeidsmarkt. (zie noot 2) De minister blijft verantwoordelijk voor de bijhouding van gegevens van niet-ingezetenen, die zich daarvoor ook kunnen wenden tot één van de 19 loketten die speciaal voor niet-ingezetenen zijn ingericht.

Ten tweede stelt de regering een experiment voor waarbij alle gemeenten een bewoner kunnen inlichten als iemand zich op hetzelfde adres inschrijft. Dit tweede experiment omvat alle gemeenten en ziet op het terugdringen van foutieve adresregistraties die zijn ontstaan door onjuiste aangiftes terwijl iemand in feite elders verblijft. Dat kan bij vergissing gebeuren maar er kan ook sprake zijn van misbruik (adresfraude). De ingeschrevene kan daardoor mogelijk misbruik maken van regelingen voor kinderbijslag en studiefinanciering. Ook kan zich de situatie voordoen dat de daadwerkelijke bewoner rekeningen en boetes ontvangt die eigenlijk voor de recent ingeschrevene bestemd zijn. Door de ‘zittende’ bewoner te informeren over een extra inschrijving op zijn adres, kan deze contact opnemen met de gemeente als deze inschrijving niet klopt.

2. Begrenzing deelname aan experiment bericht na inschrijving

Het tweede experiment omvat alle gemeenten. Zij mogen echter van het doen van mededeling van een nieuwe inschrijving op een adres afzien als dit naar het oordeel van de gemeente ‘in redelijkheid niet doelmatig’ is. (zie noot 3) Deze open norm geeft gemeenten de ruimte een lokaal passende werkwijze te hanteren, zo blijkt uit de toelichting. Momenteel controleren gemeenten op uiteenlopende wijzen of de aangifte van de vestiging op of de verhuizing naar een adres juist is. De nu voorgestelde wijze sluit weliswaar aan bij hoe veel gemeenten dat doen, maar onduidelijk is hoe de andere gemeenten de doelmatigheid beoordelen. Ook is niet duidelijk of de financiering voor gemeenten afdoende is waardoor zij de doelmatigheid mogelijk anders inschatten.

Het is belangrijk dat de deelname aan het experiment zodanig is begrensd, dat er genoeg gemeenten deelnemen om na afloop op methodologisch verantwoorde wijze generaliseerbare uitspraken te doen over de toepasbaarheid. De voorgestelde opzet laat echter veel ruimte voor gemeenten om van deelname af te zien. Weliswaar is bepaald dat zij de minister moeten informeren over hoe zij invulling geven aan de open norm, maar onvoldoende duidelijk is hoe wordt gezorgd dat de evaluatie van het experiment niet wordt gehinderd als achteraf blijkt dat veel gemeenten het doen van de mededeling niet doelmatig vonden en er om die reden van af hebben gezien. De regering heeft niet toegelicht waarom de gehanteerde begrenzing waarborgt dat op verantwoorde wijze conclusies kunnen worden getrokken en waarom niet een meer verplichtende deelname van een kleinere groep gemeenten is overwogen.

In de toelichting wordt als mogelijke invulling van de open norm genoemd dat een uitzondering kan worden gemaakt voor adressen waar sprake is van collectieve bewoning, zoals studentenhuizen, verpleeghuizen en andere instellingen. De vraag rijst of het buiten het experiment laten van verzorgingshuizen en studentenhuizen niet de problematiek van adresfraude naar deze adressen zou kunnen verplaatsen. Het is niet ondenkbaar dat gelet op de aard van dergelijke collectieve woonvormen, deze bewoners juist extra kwetsbaar zijn voor de gevolgen van adresfraude. Daarnaast speelt een methodologisch risico: door gemeenten de mogelijkheid te bieden deze adressen buiten het experiment te houden, worden de effecten voor deze bewoners respectievelijk adressen niet gemeten en in de evaluatie betrokken. Onduidelijk is hoe de regering deze risico’s afweegt.

De Afdeling adviseert de begrenzing van deelname aan het experiment in het ontwerpbesluit nader in te kaderen of anders in de toelichting in te gaan op de methodologische en praktische risico’s van de voorgestelde open norm om van deelname af te zien.

3.  Evaluatie experimenten

Voor een betrouwbare evaluatie is het van belang duidelijke criteria te gebruiken wanneer een experiment als geslaagd geldt. In dit verband noemt de regering enkele criteria om te beoordelen of het doel van het experiment is bereikt. (zie noot 4) De onafhankelijke instelling die de evaluatie uitvoert, wordt blijkens het ontwerpbesluit geacht een afweging te maken of de administratieve lasten van de experimenten (bijhouding van extra gegevens, versturen van brieven) opwegen tegen de maatschappelijke baten. (zie noot 5) Die baten zullen moeten worden bezien in het licht van de achterliggende maatschappelijke problemen die aanleiding gaven voor deze experimenten. Deze problemen komen echter niet in concrete zin tot uitdrukking in de evaluatiecriteria die in het ontwerpbesluit zijn opgenomen. Deze criteria bieden voor de afweging van de maatschappelijke baten weinig tot geen aanknopingspunten, wat een goede evaluatie van de effecten naar verwachting zal bemoeilijken.

Het eerste experiment heeft als oogmerk om de bijhouding van tijdelijke verblijfsadressen uit te breiden van mensen die maar kort in Nederland verblijven, zoals arbeidsmigranten. (zie noot 6) Het bijhouden van tijdelijke verblijfsadressen is nu ook al mogelijk en dit helpt bij het zorgen voor goede woon- en werkomstandigheden van arbeidsmigranten. (zie noot 7) Het experiment ziet alleen op het aanwijzen van enkele gemeenten die de minister opgave kunnen doen van een nieuw of gewijzigd tijdelijk verblijfsadres. Gemeenten zouden vanwege hun andere taken beter zicht hebben op de tijdelijk verblijfsadressen van niet-ingezetenen die in de gemeente werken. In de evaluatie is het belangrijk het achterliggende doel in het oog te houden, namelijk het door betere registratie van niet-ingezetenen hen in staat stellen effectiever gebruik te kunnen maken van plaatselijke voorzieningen en toegekende rechten. De in het ontwerpbesluit opgenomen evaluatiecriteria brengen de relatie tot dit specifieke doel nog onvoldoende tot uitdrukking. (zie noot 8)

Het tweede experiment heeft als oogmerk het informeren over de inschrijvingen op een betreffend adres. (zie noot 9) Dit houdt verband met een achterliggend doel, namelijk het terugdringen van het aantal onjuiste adresgegevens in de BRP en het daarmee voorkomen van adresfraude. Volgens onderzoek zijn adresgegevens in de BRP in 95,2% van de gevallen juist. Een hoge kwaliteit is voor burgers en de overheid van groot belang gelet op de wijze waarop voor cruciale (overheids)diensten op de BRP wordt vertrouwd.

Tegelijk zullen er altijd gevallen zijn waarin adresgegevens (nog) niet correct in de BRP staan. Hiervoor noemt de regering verschillende oorzaken. Slechts één van deze oorzaken wordt met het voorgestelde experiment ondervangen (foutieve adresregistraties die zijn ontstaan door onjuiste aangiftes). Burgers kunnen hinder ondervinden van foutieve adresregistraties; dit kan leiden tot adresfraude, het mislopen van uitkeringen en toeslagen en het onterecht ontvangen van (belasting)aanslagen. Dat kan worden voorkomen door foutieve registraties eerder op te merken en te corrigeren. Het is belangrijk in de evaluatie aandacht te besteden aan de vraag in hoeverre de hinderlijke gevolgen veroorzaakt door foutieve registraties worden teruggedrongen. De in het ontwerpbesluit opgenomen evaluatiecriteria gaan daar niet op in.

Gelet hierop adviseert de Afdeling de in het ontwerpbesluit genoemde evaluatiecriteria aan te passen zodat na afloop een goed beeld gevormd kan worden of de experimenten een bijdrage hebben kunnen leveren aan het oplossen van de achterliggende maatschappelijke problemen.

4. Gegevensbescherming bij bericht na inschrijving

Op het moment dat iemand zich inschrijft op een adres, bepaalt het experimentenbesluit dat de gemeente de bewoners van dat adres informeert over deze nieuwe inschrijving. Om te voorkomen dat onbedoeld persoonsgegevens worden verspreid van degene die zich (al dan niet terecht) op dat adres heeft ingeschreven, moet in die informatie rekening worden gehouden met de gegevensbescherming van degene die zich inschrijft. Ook in een experiment moet de bescherming van deze persoonsgegevens gewaarborgd zijn.

De toelichting meldt dat de Algemene verordening gegevensbescherming (AVG) ‘niet van toepassing’ is omdat in dit experiment geen persoonsgegevens worden verwerkt. (zie noot 10) Dit blijkt echter niet met zoveel woorden uit het ontwerpbesluit. Dat bepaalt dat in de mededeling informatie wordt opgenomen over ‘ten minste’ het aantal personen dat is ingeschreven op een woonadres. (zie noot 11) Daarmee wordt niet uitgesloten dat bijvoorbeeld ook de voor- en achternaam en andere persoonsgegevens van de nieuw ingeschrevene worden medegedeeld. Ook wordt er - gelet op de bestaande praktijk die gemeenten hebben ontwikkeld - ruimte gelaten om de brief te adresseren aan de nieuw ingeschrevene waarmee voor- en achternaam van de ingeschrevene per definitie bekend worden gemaakt. Dit zijn persoonsgegevens in de zin van de AVG.

Gelet hierop verdient het overweging om brieven altijd te adresseren aan degene die reeds was ingeschreven en in de mededeling geen persoonsgegevens te vermelden van degene die om inschrijving op dat adres heeft verzocht. Hierdoor wordt de gegevensbescherming van degene die zich inschrijft gewaarborgd. Als de inschrijving onterecht is, zal een aan de bewoner geadresseerde mededeling waarschijnlijk meer effect sorteren. Een mededeling die aan een voor deze onbekende derde is geadresseerd wordt waarschijnlijk sneller ongeopend terzijde gelegd. Het versturen van de mededeling heeft dan niet het effect dat de bewoner zich meldt bij de gemeente met het vermoeden van een onterechte of onjuiste inschrijving.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aan te passen zodat de bescherming van de persoonsgegevens van de nieuw ingeschrevene gewaarborgd blijft bij het doen van mededeling van inschrijving.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 12 september 2023

2. Begrenzing deelname aan experiment bericht na inschrijving

In reactie op dit advies van de Afdeling is in de eerste plaats van belang dat gemeenten niet kunnen afzien van deelname aan het experiment. Het ontwerpbesluit bevat geen optie om van deelname af te zien. Wel kende het ontwerpbesluit de mogelijkheid voor gemeenten om in een concreet geval geen melding te verzenden als dat naar het oordeel van het college van B&W in redelijkheid niet doelmatig is (open norm). Deze open norm is naar aanleiding van het advies van de Afdeling komen te vervallen. De regering begrijpt de opmerking van de Afdeling zo dat het wenselijk is om de mogelijkheid om in bepaalde gevallen geen melding te verzenden in te kaderen, ofwel dat in de toelichting moet worden ingegaan op de methodologische en praktische risico’s van de voorgestelde open norm. Omwille van de doelmatigheid van het experiment is ervoor gekozen om de open norm in te kaderen in het besluit zelf. De mogelijkheid om geen melding te verzenden is daartoe begrensd tot situaties waarin er sprake is van collectieve bewoning en situaties waarin de huidige bewoners op het adres reeds op de hoogte zijn van de nieuwe inschrijving. In alle overige gevallen dient er dus een melding te worden verzonden aan ofwel de aangever, ofwel de reeds op het woonadres ingeschrevenen. Op die manier is gewaarborgd dat alle gemeenten ook daadwerkelijk deelnemen aan het experiment.

De regering kiest ervoor om gemeenten de ruimte te geven om geen meldingen te versturen naar adressen waar sprake is van collectieve bewoning. Uitvraag onder gemeenten leert dat het verzenden van meldingen aan deze categorie adressen naar verwachting niet effectief is omdat de bewoners over het algemeen niet kunnen beoordelen of een nieuwe inschrijving (mogelijk) juist of onjuist is. Het moeten versturen van brieven aan bewoners van een betreffend adres is dan een administratieve lastenverzwaring voor gemeenten die niet doelmatig wordt geacht. Overigens is niet bekend dat de bewoners van collectieve woonvormen extra kwetsbaar zijn voor de gevolgen onjuiste adresregistraties. De onwenselijke gevolgen van onjuiste inschrijvingen hebben doorgaans betrekking op adresgerelateerde regelingen. Dat zijn overheidsvoorzieningen waarbij het recht en de hoogte (mede) afhankelijk zijn van de samenstelling van de bewoning op het adres. Een voorbeeld is huurtoeslag: het vermogen van een medebewoner telt in beginsel mee bij de berekening of iemand in aanmerking komt voor huurtoeslag. In het geval van collectieve woonvormen ligt dit doorgaans anders; het recht op een bepaalde voorziening is daarbij ofwel überhaupt niet aan de orde of niet afhankelijk van het vermogen van medebewoners. Voor wat betreft het methodologisch risico is van belang dat in de evaluatie onderzocht zal worden in welke gevallen en hoe vaak een gemeente afziet van het verzenden van een melding. Zo levert het experiment ook inzichten op over de situaties waarin geen melding is verstuurd.

3. Evaluatie experimenten

De regering onderschrijft dat het van belang is om duidelijke criteria te gebruiken ten behoeve van de evaluatie van het experiment, opdat na afloop van het experiment een onderbouwde beslissing kan worden genomen over de doelmatigheid van het experiment en een eventuele wijziging van de Wet BRP. De evaluatiecriteria met betrekking tot de maatschappelijke baten zijn voor de onderscheidenlijke experimenten zo aangepast dat tot uitdrukking komt dat onder de baten vallen 1) de verbetering van de woon- en werkomstandigheden van arbeidsmigranten en 2) het terugdringen van de hinderlijke gevolgen veroorzaakt door foutieve adresregistraties.

4. Gegevensbescherming bij bericht na inschrijving

Ten aanzien van de AVG is in de toelichting opgenomen dat in brieven die worden verzonden aan de huidige ingeschrevene(n) op een adres geen persoonsgegevens van de aangever mogen worden opgenomen. Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling is dit expliciet opgenomen in het ontwerpbesluit in artikel 3.4, vierde lid.

Voor het overige is het advies niet opgevolgd. Zoals hierna aan de orde komt sorteert verzending aan de verzoeker om inschrijving in de praktijk namelijk wel het gewenste effect en bestaat er vanuit bescherming van persoonsgegevens geen bezwaar tegen.

Als een schriftelijke bevestiging van de inschrijving wordt verstuurd aan de aangever, dan staan de persoonsgegevens van diegene logischerwijs vermeld op de enveloppe en/of de brief. Dat ligt in de lijn der verwachting, omdat diegene bij de bijhoudingsgemeente heeft aangegeven dat hij of zij op dat adres verblijft en daar te bereiken is. Ook andere overheidsorganen die het woonadres ontvangen uit de BRP zullen het nieuw geregistreerde woonadres (verplicht moeten) gebruiken. De gegevensverwerking (de vermelding van de naam en het adres van de aangever) is aldus voorzienbaar en in overeenstemming met de AVG (uitvoering wettelijke plicht).

De praktijk wijst uit dat het versturen van een bevestiging aan degene die zich heeft laten inschrijven op het woonadres doelmatig is. Uit een onder gemeenten afgenomen enquête (zie paragraaf 3.4.1 van de toelichting) blijkt dat het verzenden van bevestigingen van inschrijving op een woonadres, geadresseerd aan de aangever, een effectieve manier is om foutieve inschrijvingen te ontdekken. Doordat de brief de reeds ingeschrevene(n) op het woonadres bereikt, leidt de brief vaak toch tot een signaal aan de colleges (meestal per telefoon of doordat de brief wordt geretourneerd) dat sprake is van een onregelmatigheid. Niet is gebleken dat brieven waarschijnlijk terzijde worden gelegd.

Bij gelegenheid van het nader rapport is het aantal gemeenten dat deelneemt aan het eerste experiment (uitbreiding bijhouding gegevens niet-ingezetenen) aangepast. Er worden niet zes, maar vijf gemeenten aangewezen die deelnemen aan het eerste experiment (artikel 2.4).

Daarnaast zijn het besluit en de nota van toelichting aangevuld. Dit betreft het volgende. Ten aanzien van het eerste experiment, waarin vijf gemeenten worden aangewezen die aan de minister wijzigingen mogen doorgeven van tijdelijk verblijfsadressen van niet-ingezetenen, is in de nota van toelichting verduidelijkt dat de aangewezen gemeenten gedurende de periode waarin het experiment plaatsvindt toegang hebben tot de gegevens van niet-ingezetenen. Deze toegang is nodig om de bevoegdheid zinvol te kunnen uitoefenen. De gemeenten moeten namelijk kunnen controleren of een tijdelijk verblijfsadres reeds in de BRP is opgenomen, of dat dit gegeven moet worden geactualiseerd. Daarnaast is verduidelijkt dat gemeenten gegevens ook automatisch of op basis van bepaalde selectiecriteria verstrekt kunnen krijgen, bijvoorbeeld de registraties van tijdelijke verblijfsadressen binnen een bepaald gebied.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, Digitalisering en Koninkrijksrelaties


Voetnoten

(1) Artikel 4.16a van de Wet basisregistratie personen.
(2) Kamerstukken II 2020/21, 29861, nr. 53.
(3) Voorgesteld artikel 3.4 vierde lid onder b.
(4) Voorgestelde artikelen 2.6 en 3.7.
(5) Voorgestelde artikelen 2.6, onderdeel c en 3.7 onderdeel d.
(6) Voorgesteld artikel 2.2.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.
(8) Voorgesteld artikel 2.6.
(9) Voorgesteld artikel 3.2.
(10) Nota van toelichting, paragraaf 3.4.2 en paragraaf 4.2.
(11) Voorgesteld artikel 3.4, tweede lid.