Besluit experimenten pensioenregeling voor zelfstandigen.

Bij Kabinetsmissive van 28 februari 2023, no.2023000488, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende vaststelling van regels omtrent experimenten voor een pensioenregeling voor zelfstandigen (Besluit experimenten pensioenregeling voor zelfstandigen), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in de mogelijkheid om bij wijze van experiment een pensioenregeling aan zelfstandigen aan te bieden ten einde het sparen voor de oude dag onder zelfstandigen te stimuleren. Daartoe wordt tijdelijk afgeweken van een aantal artikelen van de Pensioenwet.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de openstelling van een pensioenregeling voor zelfstandigen en over de periode waarin het experiment plaatsvindt. In verband daarmee adviseert de Afdeling de toelichting aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

1. Inleiding

Het wetsvoorstel toekomst pensioenen wijzigt het stelsel voor aanvullende pensioenen. (zie noot 1) Het voorstel bevat ook maatregelen die een bijdrage beogen te leveren aan het terugdringen van de zogenoemde ‘witte vlek’. Hiermee worden werkenden bedoeld die geen deelnemer zijn in een pensioenregeling en ook niet op andere wijze voorzieningen treffen voor de oude dag. Een van deze maatregelen betreft een bepaling die het mogelijk maakt om bij wijze van experiment een pensioenregeling aan te bieden aan zelfstandigen om het sparen voor de oude dag onder zelfstandigen te stimuleren. (zie noot 2)

Het ontwerpbesluit voorziet in een nadere uitwerking van dit experiment. In afwijking van verschillende artikelen uit de Pensioenwet maakt het ontwerpbesluit het mogelijk om pensioenregelingen in de tweede pijler open te stellen voor vrijwillige aansluiting door zelfstandigen. Bij de besluitvorming over een experiment dienaangaande dienen zelfstandigenorganisaties betrokken te worden. (zie noot 3) Wat betreft het toezicht regelt het ontwerpbesluit dat een pensioenuitvoerder het openstellen van een pensioenregeling voor zelfstandigen eerst moet melden bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, die dit vervolgens zal doorgeven aan de AFM en DNB. (zie noot 4)

Het experiment heeft een looptijd van ten hoogste vijf jaar. Voor het geval het experiment niet wordt omgezet in een structurele wettelijke regeling, voorziet het ontwerpbesluit in verschillende keuzemogelijkheden voor de zelfstandige hoe om te gaan met de verworven aanspraken. (zie noot 5) Als het experiment wel wordt omgezet in een structurele wettelijke regeling, mag de pensioenuitvoerder na afloop van het experiment de regeling alsnog beëindigen. In dat geval heeft een zelfstandige dezelfde keuzemogelijkheden als een werknemer bij einde deelname. (zie noot 6) Het ontwerpbesluit voorziet voorts in een evaluatie van het experiment, waarbij in het bijzonder wordt ingegaan op de doeltreffendheid en effecten van het experiment. (zie noot 7)

2. Openstelling voor zelfstandigen

Artikel 2, eerste lid, van het ontwerpbesluit bepaalt dat werkgevers of de partijen die betrokken zijn bij de vaststelling, wijziging of intrekking van een pensioenovereenkomst die ondergebracht is bij een pensioenfonds, er zorg voor dragen dat zelfstandigenorganisaties betrokken worden bij de vormgeving van een experiment, de vormgeving van de pensioenregeling voor zelfstandigen of de keuze of de pensioenregeling van werknemers wordt opengesteld voor zelfstandigen of dat hiervoor een eigen pensioenregeling voor zelfstandigen wordt opengesteld. De overige leden van artikel 2 geven vervolgens regels over de opstelling van een pensioenregeling voor zelfstandigen door de desbetreffende pensioenfondsen.

Uit de opzet van artikel 150a van de Wet toekomst pensioenen (Wtp) leidt de Afdeling af dat voor het overige de normale regels van de Pensioenwet van toepassing zijn op deze pensioenregelingen en de totstandkoming ervan. De toelichting vermeldt dat wordt aangesloten bij bestaande besluitvormingsprocessen, maar ook dat vrijwillige toetreding van zelfstandigen tot het collectief gevolgen kan hebben voor de zittende (gewezen) deelnemers, pensioengerechtigden en andere aanspraakgerechtigden en dat de verantwoording van het bestuur aan het verantwoordingsorgaan, het belanghebbendenorgaan, de raad van toezicht en niet-uitvoerende bestuursleden veelal achteraf plaatsvindt. Volgens de toelichting maakt dit het wenselijk dat deze fondsorganen tijdig door het bestuur worden geïnformeerd over het verzoek van sociale partners dan wel werkgever om vrijwillige toetreding door zelfstandigen mogelijk te maken. (zie noot 8)

De Afdeling merkt op dat het wenselijk is dat de toelichting duidelijk maakt welke stappen moeten worden gezet om te komen tot deelname aan het experiment en het aanbieden van een pensioenregeling aan zelfstandigen. Ook dient duidelijk te zijn wie daarbij het initiatief neemt. Tot slot onderschrijft de Afdeling dat vrijwillige toetreding van zelfstandigen tot het collectief gevolgen kan hebben voor de zittende (gewezen) deelnemers, pensioengerechtigden en andere aanspraakgerechtigden. Daarom is het van belang dat voldoende wordt verzekerd dat het verantwoordingsorgaan, het belanghebbendenorgaan, de raad van toezicht en niet-uitvoerende bestuursleden daarbij op passende wijze worden betrokken.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

3. Periode experiment

Ingevolge artikel 150a Wtp wordt een experiment bij amvb ingevoerd en heeft een experiment een looptijd van ten hoogste vijf jaar. Blijkens de toelichting bij het voorliggende ontwerpbesluit treedt het ontwerpbesluit, en dus het experiment, tegelijkertijd in werking met de Wtp. Dat betekent vooralsnog dat het experiment van 1 juli 2023 tot 30 juni 2028 zal lopen.

Eerder wierp de Afdeling de vraag op naar de te verwachten opbrengsten van een experiment, aangezien een kortlopend experiment zich niet goed verhoudt met het lange termijn karakter van pensioen. (zie noot 9) Daar komt bij dat de looptijd van het experiment grotendeels samenvalt met de transitieperiode naar het nieuwe pensioenstelsel. Tegen deze achtergrond vraagt de Afdeling of er inzicht bestaat in de verwachte deelname van zowel de kant van de pensioenfondsen als van de kant van de zelfstandigen. Deze vraag rijst in het bijzonder met het oog op het verkrijgen van nuttige inzichten ten behoeve van de beslissing om al dan niet te komen tot een permanente regeling.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 19 juni 2023

2. Paragraaf 2.1 van de toelichting gaat in op de totstandkoming van een pensioenregeling voor zelfstandigen. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de toelichting op dit punt verduidelijkt: bij een pensioenregeling voor zelfstandigen in het kader van een experiment die wordt uitgevoerd door bedrijfstakpensioenfondsen, ondernemingspensioenfondsen en algemeen pensioenfondsen (bij single client kringen), zijn het de sociale partners, dan wel de werkgever, die voorstellen een regeling aan zelfstandigen in de betreffende sector aan te bieden. Deze opdracht wordt voorgelegd aan het pensioenfonds die een eigenstandige afweging maakt om de opdracht wel of niet te aanvaarden. Dit geldt niet voor een verzekeraar, premiepensioeninstelling en een algemeen pensioenfonds in het geval van een multi client kring. Zij hebben een autonome bevoegdheid om een pensioenregeling te introduceren voor zelfstandigen.

De Afdeling constateert terecht dat het van belang is dat het verantwoordingsorgaan, het belanghebbendenorgaan, de raad van toezicht en niet-uitvoerende bestuursleden op passende wijze worden betrokken. Daarom wordt met het besluit een informatierecht voor deze vier fondsorganen geïntroduceerd, waarmee het bestuur van het pensioenfonds verplicht wordt om deze organen tijdig te informeren en daarbij alle relevante informatie te verstrekken. Op basis hiervan hebben het verantwoordingsorgaan, het belanghebbendenorgaan, de raad van toezicht en de niet-uitvoerende bestuursleden de mogelijkheid om een oordeel te geven over de vrijwillige toetreding van zelfstandigen aan een pensioenregeling bij het betreffende pensioenfonds. Het bestuur kan het oordeel van deze fondsorganen naast zich neerleggen, maar zal dit dan wel gemotiveerd moeten doen. Het besluit is op dit punt aangepast.

3. In reactie op de vraag van de Afdeling of er inzicht bestaat in de verwachte deelname van zowel de kant van de pensioenfondsen als van de kant van de zelfstandigen, is het antwoord dat de mate waarin zelfstandigen aansluiten bij pensioenregelingen in de tweede pijler afhankelijk is van de pensioenuitvoerders die regelingen openstellen, de inrichting van de regelingen en de beoogde doelgroepen. Daar is op voorhand geen inschatting van te maken. Bij het ontwerp van de experimenteerwetgeving heeft veelvuldig overleg plaatsgevonden met de sector. Verschillende partijen hebben aangegeven na te denken over een experiment. Of deze partijen hun voornemen doorzetten is op dit moment niet duidelijk. Het is aan deze partijen om op basis van de wetgeving en lagere regelgeving een regeling vorm te geven.

Naast aanpassingen die voortvloeien uit het advies van de Afdeling is van de gelegenheid gebruikgemaakt om enkele andere wijzigingen in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting door te voeren. Dit betreft hoofdzakelijk technische en redactionele wijzigingen, maar er zijn ook enkele inhoudelijke wijzigingen doorgevoerd. De inhoudelijke wijzigingen zijn hieronder.

In artikel 150a, eerste lid, van de Pensioenwet, staat dat van de artikelen 17, 65, 70, 117 en 120 van de Pensioenwet kan worden afgeweken. Indien van deze artikelen wordt afgeweken, wordt dat specifiek opgenomen in het Besluit experiment pensioenregeling zelfstandigen. In het Besluit is verduidelijkt van welke artikelen is afgeweken.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen

Voetnoten

(1) Kamerstukken I 2022/23, 36067, nr. B (gewijzigd voorstel van wet).
(2) Voorgesteld artikel 150a van de Pensioenwet.
(3) Artikel 2, eerste lid, van het ontwerpbesluit.
(4) Artikel 7 van het ontwerpbesluit.
(5) Artikel 9, vierde lid, van het ontwerpbesluit.
(6) Artikel 9, derde lid, van het ontwerpbesluit. Zie ook de nota van toelichting, paragraaf 2.6.
(7) Artikel 10 van het ontwerpbesluit. In paragraaf 2.5 van de nota van toelichting worden verschillende nadere criteria geformuleerd.
(8) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.2.
(9) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 16 februari 2022 over het voorstel van wet toekomst pensioenen (W12.21.0366/III), Kamerstukken II 2021/22, 36067, nr. 4.