Wijzigingsbesluit financiële markten 2023.

Bij Kabinetsmissive van 9 februari 2023, no.2023000277, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft, het Besluit prudentiële regels Wft, het Besluit financiële markten BES en enige andere besluiten op het terrein van de financiële markten (Wijzigingsbesluit financiële markten 2023), met nota van toelichting.

Het voorstel bevat wijzigingen van meerdere algemene maatregelen van bestuur die betrekking hebben op de financiële sector. Het ontwerpbesluit is een verzamelbesluit dat onderdeel uitmaakt van een jaarlijkse wijzigingscyclus van wet- en regelgeving op het terrein van (toezicht op) de financiële markten. Onder meer wordt voorzien in specifieke waarborgen voor geautomatiseerd advies, het vervallen van de vergunningsplicht voor Europees Nederlandse banken die eurorekeningen aanbieden aan bewoners van Caribisch Nederland en een verplichting tot het actief informeren van de consument over de provisie bij een schadeverzekering (actieve provisietransparantie).

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over het ontbreken van uitvoeringstoetsen van de toezichthouders bij het voorstel. Daardoor is een beoordeling van de uitvoerbaarheid van het voorstel voor toezichthouders niet goed mogelijk. Daarnaast maakt zij een opmerking over de verwachte effectiviteit van de voorgestelde actieve provisietransparantie bij schadeverzekeringen. De Afdeling adviseert tevens om de verenigbaarheid met Europese verzekeringswetgeving nader te motiveren. Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over het effect van het vervallen van de vergunningplicht om in Caribisch Nederland betaal- en spaardiensten in euro’s aan te kunnen bieden.

In verband met deze opmerkingen adviseert de Afdeling het voorstel en de toelichting aan te passen.

1. Uitvoeringstoetsen toezichthouders ontbreken

Als gevolg van het conceptbesluit krijgen de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank (DNB) nieuwe toezichthoudende en handhavende taken, zoals het toezien op de regels omtrent geautomatiseerd advies, controle van het kostprijsmodel, actieve provisietransparantie en het leveren van bescheiden inzake de nieuwe meldplicht.

De Afdeling constateert dat er geen uitvoeringstoetsen bij de AFM en DNB zijn gevraagd. Uit de toelichting blijkt niet of de toezichthoudende en handhavende taken voor de AFM en DNB duidelijk zijn, of de toezichthouders voldoende zijn toegerust voor een doeltreffende uitvoering van de nieuwe taken en of de kosten voor de uitvoering van die taken nader zijn onderzocht.

De Afdeling wijst erop dat het van belang is om tijdig inzicht te verkrijgen in de uitvoeringsgevolgen voor de toezichthouder. Dat inzicht bestaat momenteel niet. In de toelichting wordt immers opgemerkt dat de Minister nog in overleg zal treden met de AFM om te inventariseren of er knelpunten zijn bij de operationalisering van het voorgestelde criterium bij de verplichting om de provisie bij schadeverzekeringen actief bekend te maken.    (zie noot 1)    Of een dergelijk overleg eveneens met DNB zal plaatsvinden, blijkt overigens niet uit de toelichting.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de AFM en DNB alsnog te verzoeken het voorstel te toetsen op uitvoerbaarheid en de resultaten daarvan, voorzien van een reactie, op te nemen in de toelichting. Indien als gevolg van deze uitvoeringstoetsen het voorstel ingrijpend wordt aangepast, dient het gewijzigde voorstel opnieuw voorgelegd te worden aan de Afdeling.

2. Transparantie van provisie bij schadeverzekeringen

Onderhavig voorstel introduceert een verplichting voor adviseurs en bemiddelaars van schadeverzekeringen om voorafgaand aan de dienstverlening, of het nu bemiddeling betreft of advisering, actief de hoogte van de provisie mee te delen aan de consument.    (zie noot 2)    Sinds 2012 is in het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft geregeld dat een bemiddelaar of adviseur bij een schadeverzekering het bedrag van de provisie kenbaar maakt wanneer de consument daarom verzoekt (passieve provisietransparantie).    (zie noot 3)

a. Effectiviteit
Het voorstel beoogt om met de actieve provisietransparantie het gesprek met de consument over de dienstverlening te bevorderen. De veronderstelling van de regering daarbij is dat de verplichting om de consument voorafgaand aan de dienstverlening actief te informeren over de hoogte van de provisie ertoe zal leiden dat de consument waarschijnlijk ook eerder geneigd is om te vragen wat deze dienstverlening precies inhoudt.    (zie noot 4)

De Afdeling merkt in dit verband op dat de toenmalig Minister van Financiën heeft aangekondigd te willen onderzoeken "of transparantie over provisie bij schadeverzekeringen kan worden betracht en wat de effecten hiervan zouden zijn".    (zie noot 5)    Uit de toelichting blijkt niet of dergelijk onderzoek is verricht.

Wel hebben de AFM en de Consumentenbond marktonderzoek gedaan naar de behoefte van consumenten aan meer inzicht in provisies, maar de resultaten daarvan geven geen uitsluitsel of dit ook leidt tot een beter gesprek over de dienstverlening.    (zie noot 6)

Uit een ander onderzoek naar het keuzegedrag van consumenten met betrekking tot financieel advies, en de verschuiving in adviesvoorkeuren door blootstelling aan een kostenindicatie, blijkt echter dat consumenten over het algemeen voor goedkopere vormen hadden gekozen (bijvoorbeeld execution-only) zonder dat die keuze per se beter was voor de consument.    (zie noot 7)

Gelet op het voorgaande merkt de Afdeling op dat een feitelijke motivering van het verwachte effect van het voorstel in de toelichting ontbreekt. De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

b. Verhouding tot het Unierecht
De voorgestelde actieve provisietransparantie zal gaan gelden voor partijen die actief in Nederland zijn. Ook buitenlandse aanbieders van schadeverzekeringen dienen aan de voorgestelde verplichting te voldoen.    (zie noot 8)    Deze verplichting vloeit niet voort uit de Europese regulering van de verzekeringssector en vormt dus een ‘nationale kop’. De introductie van een nationale kop behoeft een nadere toelichting, welke ontbreekt.    (zie noot 9)    Het valt bovendien op dat de toelichting niets vermeldt over de implicaties van de voorgestelde verplichting voor het vrije dienstenverkeer.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

3. Eurorekeningen Caribisch Nederland

Het voorstel regelt dat betaaldienstverleners die gevestigd zijn in Europees Nederland en in bezit zijn van een vergunning, uitgezonderd worden van de vergunningsplicht om in Caribisch Nederland betaal- en spaardiensten in euro’s aan te kunnen bieden.    (zie noot 10)    Op dit moment zou de vergunningsplicht banken uit Europees Nederland ervan weerhouden maatregelen te nemen die het voor ingezetenen van Caribisch Nederland makkelijker maakt een eurorekening te openen, aldus de toelichting.    (zie noot 11)

De Afdeling wijst erop dat recent een Taskforce knelpunten Caribisch Nederland is opgericht.    (zie noot 12)    Deze Taskforce richt zich in eerste instantie op (onderzoek naar) een aantal lang bestaande knelpunten die verdere economische ontwikkeling in de weg staan, zoals de beperkte bancaire dienstverlening of het ontbreken van het BSN-systeem op Caribisch Nederland. Momenteel wordt door de Taskforce gewerkt aan (het faciliteren van) oplossingsrichtingen voor geïdentificeerde knelpunten als BSN, postcodes en beschikbaarheid van bancaire diensten.    (zie noot 13)

Bovendien lijkt de kern van de problematiek op Caribisch Nederland niet de vergunningplicht te zijn, maar het feit dat dienstverlening in Caribisch Nederland (te) kostbaar is of niet binnen het beleid van de bank past.    (zie noot 14)    Ook voor de bancaire dienstverlening onder de Nederlandse vergunning zal voldaan moeten worden aan de gebruikelijke eisen voor cliëntscreening en worden de kosten die deze compliance met zich mee brengt niet minder.

Gelet op het voorgaande zal het voorstel de bestaande belemmeringen voor bancaire dienstverlening in Caribisch Nederland naar verwachting slechts zeer marginaal en voor een zeer beperkte groep wegnemen. De Afdeling acht het daarom van belang dat in de toelichting op de onderzoeksresultaten van de Taskforce wordt ingegaan. Nu de toelichting hierover geen inzicht verschaft, kan onvoldoende worden beoordeeld of het laten vervallen van de vergunningsplicht voor Europees Nederlandse banken voor de bredere problematiek op Caribisch Nederland enig effect van betekenis zal hebben.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 20 november 2023

1. Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven door de AFM en DNB alsnog te verzoeken het voorstel te toetsen op uitvoerbaarheid. De resultaten van de uitvoeringstoetsen zijn opgenomen in de toelichting (paragraaf 12). Het voorstel is als gevolg van de uitvoeringstoetsen niet ingrijpend aangepast. Er bestaat derhalve geen aanleiding om het gewijzigde voorstel opnieuw voor te leggen aan de Afdeling.

2. Het advies om de toelichting aan te vullen over het verwachte effect van het voorstel tot aanpassing van de regels voor provisietransparantie bij schadeverzekeringen is overgenomen. Het voorstel bestaat uit de omzetting van passieve in actieve provisietransparantie. Waar voorheen de adviseur of bemiddelaar alleen op verzoek informatie verstrekte aan de consument over de beloning of vergoeding die de aanbieder betaalt aan de adviseur of bemiddelaar, zal de adviseur of bemiddelaar voortaan actief informatie moeten geven. In geval van passieve provisietransparantie weten veel consumenten niet dat ze kunnen vragen naar provisie. Uit onderzoeken van de AFM en de Consumentenbond is bekend dat consumenten willen weten of er provisie in het spel is, maar daar zelf niet naar vragen. Passieve provisietransparantie leidt daarom niet tot het effect dat consumenten gaan informeren naar de dienstverlening. Van actieve provisietransparantie mag dat effect eerder worden verwacht. Het risico dat uiteindelijk minder advies in wordt gewonnen om kosten te besparen is daarbij beperkt als het gaat om schadeverzekeringen, waar het voorstel op ziet. Een (minder risicovolle) schadeverzekering leent zich immers beter dan complexe financiële producten voor een keuze van de consument voor het meest passende kanaal, en een keuze voor het kanaal zonder advies of bemiddeling is minder riskant voor de consument. Het is aan de consument om te bepalen welk kanaal van toegevoegde waarde is. Actieve provisietransparantie maakt consumenten in ieder geval bewust van het feit dat zij een provisie betalen. Dit voorstel geeft daarmee een hogere kans op het beoogde effect dat consumenten vragen naar welke dienstverlening zij mogen verwachten dan bij passieve provisietransparantie. Er is een aanzienlijke kans dat dit effect optreedt. De adviseur of bemiddelaar zal zich ook geroepen voelen bij het bekend maken van de provisie uit te leggen dat weliswaar sprake is van een betaling van provisie door de consument via de aanbieder maar dat die adviseur of bemiddelaar diensten verricht, die van toegevoegde waarde zijn ten opzichte van bijvoorbeeld directe aanbieders. Anders gezegd, de adviseur of bemiddelaar zal willen uitleggen dat de provisie de consument wel degelijk ook iets oplevert ten opzichte van mogelijk een lagere premie van een directe aanbieder (die geen met een die van een adviseur of bemiddelaar vergelijkbare diensten levert). Ook die prikkel draagt bij aan het gewenste gesprek en inzicht.

In welke mate deze verwachtingen uitkomen, zal onderdeel worden van een evaluatie, uit te voeren binnen 3 jaar na inwerkingtreding. Deze evaluatie zal zien op de verplichting van adviseurs of bemiddelaars om de consument te informeren over de provisie en op die van directe aanbieders om de aanbrengprovisie mede te delen aan cliënten. Vragen over bijvoorbeeld de doelgerichtheid, doelmatigheid en effecten van beide maatregelen kunnen onderdeel worden van de reikwijdte van deze evaluatie.

Voorts heeft de regering, in het licht van het advies, de toelichting uitgebreid op het voorstel om ook aanbieders uit andere EU-lidstaten, die schadeverzekeringen distribueren in Nederland via derden, bijvoorbeeld vergelijkingssites, te verplichten het bedrag mede te delen van de beloning of vergoeding voor het aanbrengen van de cliënt (‘aanbrengprovisie’). De richtlijn verzekeringsdistributie staat het Nederland toe extra regels voor informatieverstrekking op te leggen aan alle in Nederland actieve directe aanbieders. (zie noot 15) Alhoewel deze regels een belemmering kunnen vormen voor het vrije verkeer van directe aanbieders, zijn deze gerechtvaardigd. Het doel van de maatregel is namelijk de bescherming van de onwetende cliënt, die niet weet welke dienstverlening deze mag verwachten van de aanbieder die de cliënt laat betalen voor het hebben aangebracht van deze consument. Daarmee dient de maatregel een legitiem doel, van algemeen belang. Bovendien is het voorstel om twee redenen proportioneel. Ten eerste is de aanbrengprovisietransparantie als middel geschikt voor voornoemd doel. Doordat de aanbieder de consument informeert over de aanbrengprovisie, weet deze tenminste van het bestaan en de hoogte daarvan. Ten tweede is het voorstel noodzakelijk om voornoemd doel te bereiken. Zonder een op de wet gebaseerde verplichting tot verstrekking van informatie over aanbrengprovisie ontstaat er geen afdwingbaar gelijk speelveld tussen directe aanbieders, die er uit zichzelf niet toe komen deze informatie te verstrekken. Het informeren van de cliënt is daarnaast een relatief gering belastende regel voor informatieverstrekking. Het bestaan en de hoogte van de aanbrengprovisie zijn de directe aanbieder immers bekend.

Het is wenselijk dat elke cliënt in Nederland medegedeeld krijgt welke aanbrengprovisie is inbegrepen in de prijs van de verzekering, ongeacht of de aanbieder zetelt in Nederland of in een lidstaat. Betaling van een aanbrengprovisie door de directe aanbieder aan de aanbrengende derde partij moet de cliënt altijd een aanleiding geven tot een gesprek over de dienstverlening, die de cliënt mag verwachten van de aanbieder. En niet alleen in geval van een aanbieder met een zetel in Nederland. Dat zou een cliënt die overweegt in te gaan op een aanbod van een directe aanbieder uit een andere lidstaat in een minder volledige informatiepositie brengen dan de cliënt die zaken wil doen met een in Nederland gevestigde directe aanbieder.

3. De Afdeling verwijst in haar advies ten aanzien van de maatregel voor het aanbieden van eurorekeningen in Caribisch Nederland naar de brede beleidsopgave waar deze maatregel in past. Met deze maatregel wordt het mogelijk voor Europees-Nederlandse betaaldienstverleners eurobetaalrekeningen aan te bieden in Caribisch Nederland. De Afdeling merkt - terecht - op dat deze maatregel op zichzelf onvoldoende is om de bredere problematiek van de beschikbaarheid van bancaire diensten in Caribisch Nederland te adresseren. Dat is, echter, geenszins beoogd met deze maatregel. Deze maatregel heeft een technisch karakter, waarmee beoogd wordt om onnodige wettelijke belemmeringen voor Europees-Nederlandse betaaldienstverleners weg te nemen. In dat kader wijst de Afdeling op andere niet-wettelijke belemmeringen die Europees-Nederlandse betaaldienstverleners ervan weerhouden om eurorekeningen in Caribisch Nederland aan te bieden. De regering erkent het bestaan van deze belemmeringen, maar daarbij zij aangetekend dat deze niet middels (financiële) wetgeving geadresseerd kunnen worden. In de nota van toelichting is reeds uiteengezet dat, gezien specifieke maatregelen die getroffen moeten worden door betaaldienstverleners om eurorekeningen aan te bieden in Caribisch Nederland, het wegnemen van de formele belemmering een conditio sine qua non is voor het realiseren van dit - relatief kleine - beleidsdoel. Tot slot verwijst de Afdeling in haar advies naar de Taskforce knelpunten Caribisch Nederland, die zich richt op het binnen korte termijn verbeteren van de algehele dienstverlening in Caribisch Nederland. Binnen deze Taskforce is brede bancaire dienstverlening inderdaad ook een punt van aandacht. De Taskforce heeft evenwel niet tot doel tot onderzoeksresultaten te komen, maar tot snelle concrete oplossingen voor specifieke knelpunten. Zo is er een nieuwe aanpak geformuleerd voor de problemen met bancaire dienstverlening op Saba, zijn er afspraken gemaakt met banken over transactiekosten en zal Sint Eustatius een aanvraag voor een pilot nationale hypotheekgarantie doen. Hoewel deze beleidsmatige initiatieven onderdeel zijn van het bredere onderwerp bancaire dienstverlening in Caribisch Nederland, zijn deze als zodanig niet relevant voor de specifieke maatregel in dit besluit. De regering acht het daarom niet zinvol om de resultaten van de Taskforce in de toelichting op de maatregel te behandelen.

4. Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om nog een aantal wijzigingen aan het besluit toe te voegen. Dit betreft allereerst twee wijzigingen waarmee onderdelen van de gedelegeerde richtlijn (EU) 2021/1270 (zie noot 16) worden verwerkt (artikel I, onderdelen D en T). Een andere toevoeging betreft de beboetbaarstelling van artikel 3:29, vierde lid, Wft in artikel V, onderdeel B, van het besluit. Verder is in artikel XII geregeld dat het besluit in werking treedt met ingang van 1 juli 2024, met uitzondering van twee onderdelen die, daar zij herstel van implementatie betreffen, meteen na publicatie in werking treden. Daarnaast gaat het om enkele wetstechnische verbeteringen en is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele verbeteringen aan te brengen in de al opgenomen wijzigingen in het besluit en in de toelichting.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Financiën

Voetnoten

(1) Nota van Toelichting, paragraaf 10.
(2) Voorgesteld Artikel I, onderdelen J en L.
(3) Artikel 86d van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft.
(4) Nota van Toelichting, paragraaf 4.
(5) Kamerstukken II 2017/18, 32545, nr. 74.
(6) https://www.afm.nl/nl-nl/sector/actueel/2017/nov/idd-reactie-consultatie; https://www.consumentenbond.nl/autoverzekering/consumenten-willen-duidelijkheid-over-provisie#:~:text=Uit%20onderzoek%20van%20de%20Consumentenbond,daar%20om%20hoeven%20te%20vragen.
(7) Bijlage 830317 bij Kamerstukken II 2017/18, 32545, nr. 74.
(8) Nota van Toelichting, paragraaf 9.
(9) Zie onder meer recent dezelfde opmerking bij het voorstel tot een ‘nationale kop’ voor de verzekeringssector en de opmerking van de Afdeling hierover (Afdeling advisering van de Raad van State, kenmerk W06.22.00173/III d.d. 8 februari 2023, punt 3).
(10) Voorgesteld Artikel IV, onderdeel A.
(11) Nota van Toelichting, paragraaf 6.
(12) Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 992.
(13) Kamerstukken I, 2022/23, 36200 IV, nr. N.
(14) Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 2187.
(15) Artikel 22, tweede lid, van richtlijn (EU) 2016/97 van het Europees Parlement en de Raad van 20 januari 2016 betreffende verzekeringsdistributie (herschikking) (PbEU 2016, L 26).
(16) Gedelegeerde richtlijn (EUR) 2021/1270 van de Commissie van 21 april 2021 tot wijziging van Richtlijn 2010/43/EU wat betreft voor instellingen voor collectieve belegging in effecten (icbe’s) in aanmerking te nemen duurzaamheidsrisico’s en duurzaamheidsfactoren (PbEU 2021, L 277).