Wijzigingsbesluit financiële markten 2023.

Bij Kabinetsmissive van 9 februari 2023, no.2023000277, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft, het Besluit prudentiële regels Wft, het Besluit financiële markten BES en enige andere besluiten op het terrein van de financiële markten (Wijzigingsbesluit financiële markten 2023), met nota van toelichting.

Het voorstel bevat wijzigingen van meerdere algemene maatregelen van bestuur die betrekking hebben op de financiële sector. Het ontwerpbesluit is een verzamelbesluit dat onderdeel uitmaakt van een jaarlijkse wijzigingscyclus van wet- en regelgeving op het terrein van (toezicht op) de financiële markten. Onder meer wordt voorzien in specifieke waarborgen voor geautomatiseerd advies, het vervallen van de vergunningsplicht voor Europees Nederlandse banken die eurorekeningen aanbieden aan bewoners van Caribisch Nederland en een verplichting tot het actief informeren van de consument over de provisie bij een schadeverzekering (actieve provisietransparantie).

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over het ontbreken van uitvoeringstoetsen van de toezichthouders bij het voorstel. Daardoor is een beoordeling van de uitvoerbaarheid van het voorstel voor toezichthouders niet goed mogelijk. Daarnaast maakt zij een opmerking over de verwachte effectiviteit van de voorgestelde actieve provisietransparantie bij schadeverzekeringen. De Afdeling adviseert tevens om de verenigbaarheid met Europese verzekeringswetgeving nader te motiveren. Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over het effect van het vervallen van de vergunningplicht om in Caribisch Nederland betaal- en spaardiensten in euro’s aan te kunnen bieden.

In verband met deze opmerkingen adviseert de Afdeling het voorstel en de toelichting aan te passen.

1. Uitvoeringstoetsen toezichthouders ontbreken

Als gevolg van het conceptbesluit krijgen de Autoriteit Financiële Markten (AFM) en De Nederlandsche Bank (DNB) nieuwe toezichthoudende en handhavende taken, zoals het toezien op de regels omtrent geautomatiseerd advies, controle van het kostprijsmodel, actieve provisietransparantie en het leveren van bescheiden inzake de nieuwe meldplicht.

De Afdeling constateert dat er geen uitvoeringstoetsen bij de AFM en DNB zijn gevraagd. Uit de toelichting blijkt niet of de toezichthoudende en handhavende taken voor de AFM en DNB duidelijk zijn, of de toezichthouders voldoende zijn toegerust voor een doeltreffende uitvoering van de nieuwe taken en of de kosten voor de uitvoering van die taken nader zijn onderzocht.

De Afdeling wijst erop dat het van belang is om tijdig inzicht te verkrijgen in de uitvoeringsgevolgen voor de toezichthouder. Dat inzicht bestaat momenteel niet. In de toelichting wordt immers opgemerkt dat de Minister nog in overleg zal treden met de AFM om te inventariseren of er knelpunten zijn bij de operationalisering van het voorgestelde criterium bij de verplichting om de provisie bij schadeverzekeringen actief bekend te maken.    (zie noot 1)    Of een dergelijk overleg eveneens met DNB zal plaatsvinden, blijkt overigens niet uit de toelichting.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling de AFM en DNB alsnog te verzoeken het voorstel te toetsen op uitvoerbaarheid en de resultaten daarvan, voorzien van een reactie, op te nemen in de toelichting. Indien als gevolg van deze uitvoeringstoetsen het voorstel ingrijpend wordt aangepast, dient het gewijzigde voorstel opnieuw voorgelegd te worden aan de Afdeling.

2. Transparantie van provisie bij schadeverzekeringen

Onderhavig voorstel introduceert een verplichting voor adviseurs en bemiddelaars van schadeverzekeringen om voorafgaand aan de dienstverlening, of het nu bemiddeling betreft of advisering, actief de hoogte van de provisie mee te delen aan de consument.    (zie noot 2)    Sinds 2012 is in het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft geregeld dat een bemiddelaar of adviseur bij een schadeverzekering het bedrag van de provisie kenbaar maakt wanneer de consument daarom verzoekt (passieve provisietransparantie).    (zie noot 3)

a. Effectiviteit
Het voorstel beoogt om met de actieve provisietransparantie het gesprek met de consument over de dienstverlening te bevorderen. De veronderstelling van de regering daarbij is dat de verplichting om de consument voorafgaand aan de dienstverlening actief te informeren over de hoogte van de provisie ertoe zal leiden dat de consument waarschijnlijk ook eerder geneigd is om te vragen wat deze dienstverlening precies inhoudt.    (zie noot 4)

De Afdeling merkt in dit verband op dat de toenmalig Minister van Financiën heeft aangekondigd te willen onderzoeken "of transparantie over provisie bij schadeverzekeringen kan worden betracht en wat de effecten hiervan zouden zijn".    (zie noot 5)    Uit de toelichting blijkt niet of dergelijk onderzoek is verricht.

Wel hebben de AFM en de Consumentenbond marktonderzoek gedaan naar de behoefte van consumenten aan meer inzicht in provisies, maar de resultaten daarvan geven geen uitsluitsel of dit ook leidt tot een beter gesprek over de dienstverlening.    (zie noot 6)

Uit een ander onderzoek naar het keuzegedrag van consumenten met betrekking tot financieel advies, en de verschuiving in adviesvoorkeuren door blootstelling aan een kostenindicatie, blijkt echter dat consumenten over het algemeen voor goedkopere vormen hadden gekozen (bijvoorbeeld execution-only) zonder dat die keuze per se beter was voor de consument.    (zie noot 7)

Gelet op het voorgaande merkt de Afdeling op dat een feitelijke motivering van het verwachte effect van het voorstel in de toelichting ontbreekt. De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

b. Verhouding tot het Unierecht
De voorgestelde actieve provisietransparantie zal gaan gelden voor partijen die actief in Nederland zijn. Ook buitenlandse aanbieders van schadeverzekeringen dienen aan de voorgestelde verplichting te voldoen.    (zie noot 8)    Deze verplichting vloeit niet voort uit de Europese regulering van de verzekeringssector en vormt dus een ‘nationale kop’. De introductie van een nationale kop behoeft een nadere toelichting, welke ontbreekt.    (zie noot 9)    Het valt bovendien op dat de toelichting niets vermeldt over de implicaties van de voorgestelde verplichting voor het vrije dienstenverkeer.

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

3. Eurorekeningen Caribisch Nederland

Het voorstel regelt dat betaaldienstverleners die gevestigd zijn in Europees Nederland en in bezit zijn van een vergunning, uitgezonderd worden van de vergunningsplicht om in Caribisch Nederland betaal- en spaardiensten in euro’s aan te kunnen bieden.    (zie noot 10)    Op dit moment zou de vergunningsplicht banken uit Europees Nederland ervan weerhouden maatregelen te nemen die het voor ingezetenen van Caribisch Nederland makkelijker maakt een eurorekening te openen, aldus de toelichting.    (zie noot 11)

De Afdeling wijst erop dat recent een Taskforce knelpunten Caribisch Nederland is opgericht.    (zie noot 12)    Deze Taskforce richt zich in eerste instantie op (onderzoek naar) een aantal lang bestaande knelpunten die verdere economische ontwikkeling in de weg staan, zoals de beperkte bancaire dienstverlening of het ontbreken van het BSN-systeem op Caribisch Nederland. Momenteel wordt door de Taskforce gewerkt aan (het faciliteren van) oplossingsrichtingen voor geïdentificeerde knelpunten als BSN, postcodes en beschikbaarheid van bancaire diensten.    (zie noot 13)

Bovendien lijkt de kern van de problematiek op Caribisch Nederland niet de vergunningplicht te zijn, maar het feit dat dienstverlening in Caribisch Nederland (te) kostbaar is of niet binnen het beleid van de bank past.    (zie noot 14)    Ook voor de bancaire dienstverlening onder de Nederlandse vergunning zal voldaan moeten worden aan de gebruikelijke eisen voor cliëntscreening en worden de kosten die deze compliance met zich mee brengt niet minder.

Gelet op het voorgaande zal het voorstel de bestaande belemmeringen voor bancaire dienstverlening in Caribisch Nederland naar verwachting slechts zeer marginaal en voor een zeer beperkte groep wegnemen. De Afdeling acht het daarom van belang dat in de toelichting op de onderzoeksresultaten van de Taskforce wordt ingegaan. Nu de toelichting hierover geen inzicht verschaft, kan onvoldoende worden beoordeeld of het laten vervallen van de vergunningsplicht voor Europees Nederlandse banken voor de bredere problematiek op Caribisch Nederland enig effect van betekenis zal hebben.

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State


Voetnoten

(1) Nota van Toelichting, paragraaf 10.
(2) Voorgesteld Artikel I, onderdelen J en L.
(3) Artikel 86d van het Besluit Gedragstoezicht financiële ondernemingen Wft.
(4) Nota van Toelichting, paragraaf 4.
(5) Kamerstukken II 2017/18, 32545, nr. 74.
(6) https://www.afm.nl/nl-nl/sector/actueel/2017/nov/idd-reactie-consultatie; https://www.consumentenbond.nl/autoverzekering/consumenten-willen-duidelijkheid-over-provisie#:~:text=Uit%20onderzoek%20van%20de%20Consumentenbond,daar%20om%20hoeven%20te%20vragen.
(7) Bijlage 830317 bij Kamerstukken II 2017/18, 32545, nr. 74.
(8) Nota van Toelichting, paragraaf 9.
(9) Zie onder meer recent dezelfde opmerking bij het voorstel tot een ‘nationale kop’ voor de verzekeringssector en de opmerking van de Afdeling hierover (Afdeling advisering van de Raad van State, kenmerk W06.22.00173/III d.d. 8 februari 2023, punt 3).
(10) Voorgesteld Artikel IV, onderdeel A.
(11) Nota van Toelichting, paragraaf 6.
(12) Aanhangsel Handelingen II 2022/23, nr. 992.
(13) Kamerstukken I, 2022/23, 36200 IV, nr. N.
(14) Aanhangsel Handelingen II 2020/21, nr. 2187.