Wijziging van het Besluit gebruik meststoffen in verband met de implementatie van het zevende Actieprogramma Nitraatrichtlijn.

Bij Kabinetsmissive van 28 november 2022, no.2022002569, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit gebruik Meststoffen (implementatie van het zevende Actieprogramma Nitraatrichtlijn), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt het Besluit gebruik meststoffen (Bgm). Daarmee wordt uitvoering gegeven aan drie in het zevende Actieprogramma Nitraatrichtlijn opgenomen maatregelen om de bodemkwaliteit te verbeteren en nitraatuitspoeling uit landbouwgrond naar grond- en oppervlaktewater te verminderen.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert in de toelichting in te gaan op de verhouding tot het hernieuwde derogatiebesluit van de Europese Commissie. Daarnaast maakt de Afdeling een opmerking over de gevolgen van de maatregel die strekt tot verplichte gewasrotatie met rustgewassen voor de bedrijfsvoering en het verdienvermogen van bepaalde landbouwbedrijven. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inhoud en achtergronden

Het Bgm bevat voorschriften over het gebruik van meststoffen. Deze gebruiksvoorschriften strekken tot implementatie van de Europese Nitraatrichtlijn. (zie noot 1) De Nitraatrichtlijn heeft tot doel om waterverontreiniging die wordt veroorzaakt of teweeggebracht door nitraten uit agrarische bronnen te verminderen. Om dat te realiseren, zijn lidstaten onder andere verplicht meerjarige actieprogramma’s op te stellen. Eind 2021 is het zevende Actieprogramma Nitraatrichtlijn voor de periode 2022-2025 (hierna: Actieprogramma) vastgesteld, waarin de maatregelen zijn beschreven die Nederland gedurende de looptijd van het Actieprogramma zal nemen om onder andere de nitraatuitspoeling uit landbouwgrond naar grond- en oppervlaktewater te verminderen. (zie noot 2)

Het ontwerpbesluit ziet op drie maatregelen:
- verruiming van de uitrijdperiode van vaste strorijke mest op gras- en bouwland gelegen op zand- en lössgronden;
- verkorting van de uitrijdperiode van drijfmest of vloeibaar zuiveringsslib op bouwland;
- verplichte (vierjaarlijkse) gewasrotatie met rustgewassen op landbouwgrond gelegen op zand- en lössgronden. (zie noot 3)

2. Derogatiebesluit van de Europese Commissie

De Nitraatrichtlijn normeert onder meer de hoeveelheid stikstof uit mest die per jaar op of in de bodem mag worden gebracht. De Europese Commissie heeft bij opeenvolgende uitvoeringsbesluiten op grond van de Nitraatrichtlijn aan Nederland toestemming verleend om een grotere hoeveelheid stikstof uit mest van graasdieren op of in de bodem te brengen (de zogenoemde derogatie). Met het meest recente uitvoeringsbesluit, van 30 september 2022, heeft de Commissie opnieuw toestemming verleend, maar wordt de derogatie stapsgewijs beperkt. Uiterlijk in 2026 moet volledig aan de norm in de Nitraatrichtlijn zijn voldaan. (zie noot 4) Aan de derogatie zijn voorwaarden verbonden, bijvoorbeeld de inrichting van bufferstroken op landbouwgrond langs waterlopen waarop bemesting verboden is en een verplichting om in met nutriënten verontreinigde gebieden de totale bemesting te verlagen. Het Actieprogramma vormt de basis voor de onderhandelingen met de Commissie over verlening van de derogatie.

In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt het uitvoeringsbesluit van 30 september 2022 niet genoemd. De toelichting biedt dus geen inzicht in de wijze waarop de voorgestelde maatregelen zich verhouden tot dit uitvoeringsbesluit en de daaraan verbonden voorwaarden, en of (op korte termijn) aanvullende wijzigingen van het Bgm noodzakelijk zijn om aan het uitvoeringsbesluit te voldoen.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

3. Gevolgen rotatie met rustgewassen

In de toelichting wordt opgemerkt dat de voorgestelde rotatie "in het algemeen" geen of een beperkte economische impact zal hebben. (zie noot 5) De toelichting onderkent echter ook dat deze maatregel in bepaalde gevallen gevolgen kan hebben voor de bedrijfsvoering en het verdienvermogen van individuele landbouwbedrijven. Negatieve economische gevolgen zijn er volgens de toelichting met name voor akkerbouwbedrijven met intensieve bouwplannen, doordat hoog renderende gewassen vierjaarlijks moeten worden vervangen door rustgewassen met een lager rendement. Hierdoor neemt het inkomen af. (zie noot 6)

De toelichting geeft geen indicatie van de omvang van deze gevolgen. Evenmin maakt de toelichting inzichtelijk hoe de gevolgen voor de desbetreffende bedrijven zijn afgewogen tegen de belangen die zijn gediend met gewasrotatie met rustgewassen. Ook indien de bedrijfseconomische effecten niet of slechts beperkt zouden kunnen worden gekwantificeerd dient nader inzicht te worden geboden in de afweging die ten grondslag ligt aan de in het ontwerpbesluit gemaakte keuze.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 16 december 2022

Het voorstel heeft de Afdeling advisering (hierna: Afdeling) aanleiding gegeven tot opmerkingen over de toelichting ten aanzien van de verhouding van het voorstel tot het Uitvoeringsbesluit (EU) nr. 2022/2069 van de Commissie van 30 september 2022 tot verlening van een door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG van de Raad inzake de bescherming van water tegen verontreiniging door nitraten uit agrarische bronnen (PbEU 2022, L 277) (hierna: derogatiebeschikking) en de gevolgen van de verplichte rotatie met rustgewassen voor bedrijven. De Afdeling heeft geadviseerd de toelichting op deze punten aan te vullen.

2. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State is de nota van toelichting aangevuld met een passage over de aan Nederland verleende derogatiebeschikking. In die passage is aangegeven dat aan Nederland een derogatiebeschikking is verleend voor de periode januari 2022 tot en met december 2025. De derogatiebeschikking bevat geen voorwaarden die raken aan de maatregelen in dit besluit. In de nota van toelichting wordt hierop ingegaan.

3. Naar aanleiding van de opmerking van de Raad van State is in de toelichting paragraaf 3.2.1 opgenomen. In die paragraaf wordt ingegaan op de reden waarom er is gekozen voor een verplichte 1:4 rotatie met rustgewassen op zand- en lössgrond. De teelt van rustgewassen draagt bij aan een betere bodemkwaliteit en daarmee ook aan een betere waterkwaliteit. De verplichte 1:4 rotatie met rustgewassen heeft ook invloed op de bouwplannen van landbouwers, omdat immers eens in de vier kalenderjaar een (vaak laag salderend) rustgewas geteeld moet worden. Veel ondernemers voldoen hier echter al aan, of kunnen hier vrij eenvoudig aan gaan voldoen. De verwachting is wel dat met name akkerbouwbedrijven met intensieve bouwplannen en vollegrondstuinbouwbedrijven op zand- en lössgrond financiële effecten ondervinden van deze maatregel. De reden hiervoor is dat hoog salderende gewassen eens in de vier kalenderjaren vervangen worden door lager salderende gewassen. Op zand- en lössgrond is er een stevige opgave om aan de doelen van de Nitraatrichtlijn en Kaderrichtlijn Water te voldoen, zeker op plekken waar hoog salderende akkerbouw of tuinbouwgewassen worden geteeld. Deze zijn vaak ook uitspoelingsgevoelig. Het toepassen van meer rustgewassen in juist deze situatie is hierin een belangrijke sleutel om tot verbetering van de waterkwaliteit te komen op zand- en lössgrond. In deze gebieden heeft een verplichte 1:4 rotatie met rustgewassen dan ook de meeste impact. Ondanks de financiële effecten is, gezien de grote opgave voor de waterkwaliteit in met name zand- en lössgrond, een verplichte 1:4 rotatie met rustgewassen nodig om te komen tot verbetering van de waterkwaliteit. De bedrijfseconomische effecten kunnen niet per bedrijf gekwanitificeerd worden, omdat het per bedrijf verschilt op welke wijze er geteeld wordt, welk gewas wordt geteeld en de exacte ligging van het bedrijf met het oog op de waterkwaliteit aldaar. Omdat eerdere maatregelen nog onvoldoende effect hebben gesorteerd voor de waterkwaliteit op zand- en lössgrond, is de verplichte 1:4 rotatie met rustgewassen nu aan de orde. Deze maatregel met verplichte 1:4 rotatie met rustgewassen is minder vergaand dan een 1:3 rotatie of een 1:2 rotatie en sluit beter aan bij de huidige landbouwpraktijk.

Ik moge U hierbij, mede namens de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit


Voetnoten

(1) Richtlijn 91/676/EEG van de Raad van 12 december 1991 betreffende de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen, PB 1991, L 375, p. 1.
(2) Bijlage bij Kamerstukken II, 2021/22, 33037, nr. 431. De maatregelen in het Actieprogramma zijn aangevuld met die van een addendum. De extra maatregelen zijn gericht op de landbouw met het oog op de verbetering van de waterkwaliteit in het licht van de nakoming van onder andere de Nitraatrichtlijn, zie bijlage bij Kamerstukken II, 2021/22, 33037, nr. 437.
(3) Rustgewassen zijn niet-uitspoelingsgevoelige gewassen die tevens een positief effect hebben op de bodemkwaliteit, nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 2.3 (verplichte gewasrotatie met rustgewassen op zand- en lössgronden). Rustgewassen zullen in de Uitvoeringsregeling gebruik meststoffen worden aangewezen.
(4) Artikel 1 en artikel 5, eerste lid, onder e, Uitvoeringsbesluit (EU) 2022/2069 van de Europese Commissie van 30 september 2022 tot verlening van door Nederland gevraagde derogatie op grond van Richtlijn 91/676/EEG inzak de bescherming van water tegen verontreinigingen door nitraten uit agrarische bronnen, PB 2022, L 277, p. 195.
(5) Wageningen Economic Research heeft in het kader van de totstandkoming van het Actieprogramma de economische effecten van het gehele pakket aan maatregelen kwalitatief beoordeeld. Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1 (Bedrijfseffecten).
(6) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.1 (Bedrijfseffecten). De toelichting vermeldt in respons op de resultaten van de internetconsultatie ook dat het telen van een rustgewas zal ingrijpen op het verdienvermogen van de boer. Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 6.3 (Verplichte gewasrotatie met rustgewassen op zand- en lössgronden).