Wijziging van het Besluit videoconferentie in verband met de toepassing van videoconferentie in het bijzondere belang van beveiliging van het vervoer naar en van de zitting.

Bij Kabinetsmissive van 16 september 2022, no.2022001965, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit videoconferentie in verband met de toepassing van videoconferentie in het bijzondere belang van beveiliging van het vervoer naar en van de zitting, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe de bestaande uitzondering op het instemmingsrecht om in bepaalde gevallen gebruik te maken van videoconferentie aan te vullen. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor deze aanvulling. Wel adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de keuze om de uitbreiding van de bestaande uitzondering op het instemmingsrecht te regelen via een algemene maatregel van bestuur en niet reeds nu te kiezen voor vastlegging van het instemmingsrecht en de uitzonderingen daarop in een wet in formele zin. Indien de gemaakte keuze niet goed kan worden gemotiveerd, adviseert zij alsnog te kiezen voor een (al dan niet tijdelijke) wet in formele zin.

1. De huidige regeling

Onder het horen, verhoren of ondervragen van personen, zoals bedoeld in het Wetboek van Strafrecht (WvSr) en het Wetboek van Strafvordering (WvSv), wordt mede begrepen het horen, verhoren of ondervragen per videoconferentie, waarbij een directe beeld- en geluidsverbinding tot stand komt tussen de betrokken personen. (zie noot 1) Degene die met de leiding over het horen is belast (zie noot 2), beslist of van videoconferentie gebruik gemaakt wordt, waarbij het belang van het onderzoek in aanmerking wordt genomen. (zie noot 3)

In het Besluit videoconferentie is bepaald dat in het strafrecht geen gebruik wordt gemaakt van videoconferentie indien de verdachte wordt voorgeleid voor de rechter-commissaris in verband met de inbewaringstelling of indien de zaak tegen de verdachte ter terechtzitting van de meervoudige kamer inhoudelijk wordt behandeld, tenzij de verdachte of diens raadsman daartoe instemt. (zie noot 4) In afwijking daarvan kan in die gevallen wel gebruik worden gemaakt van videoconferentie zonder instemming "indien de meervoudige of enkelvoudige kamer bepaalt dat videoconferentie noodzakelijk is in het bijzondere belang van de beveiliging van de zitting". (zie noot 5)

2. Inhoud ontwerpbesluit

Het ontwerpbesluit strekt er in de kern toe deze uitzondering op het instemmingsrecht aan te vullen met het vervoer naar of van de zitting. (zie noot 6) Er moet dan sprake zijn van een bijzondere noodzaak tot beveiliging. In de toelichting wordt benadrukt dat de regeling niet beoogt videoconferentie toe te passen als alternatief voor de reguliere beveiliging ter zitting, ook niet als deze in een voorkomend geval tot een meer dan gebruikelijk niveau moet worden verhoogd. Evenmin kan ‘een bijzonder belang van beveiliging’ zo worden uitgelegd dat ook vervoersproblemen als gevolg van personeelstekort daaronder worden geschaard. (zie noot 7)

Bij een bijzondere noodzaak tot beveiliging moet vooral worden gedacht aan de ‘buitencategorie’ van personen die verdacht worden van zware criminaliteit en van deelname aan criminele organisaties die over de macht, middelen en meedogenloosheid beschikken om gewelddadige ontsnappingspogingen of bevrijdingsacties te organiseren. Deze acties kunnen niet alleen plaatsvinden tijdens de zitting of bij het gerechtsgebouw, maar evenzeer tijdens het vervoer naar en van de zitting. (zie noot 8)

3. Regeling in amvb of in wet in formele zin?

De Afdeling heeft begrip voor de aanvulling van de bestaande uitzondering op het instemmingsrecht. Wel rijst de vraag op welk niveau deze uitzonderingen thans het best geregeld kunnen worden. In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt vermeld dat het nieuwe WvSv zal voorzien in een regeling van het instemmingsrecht en de uitzonderingen daarop. (zie noot 9) Ook de in dit besluit vastgelegde wijziging zal daarin tot uitdrukking worden gebracht. (zie noot 10)

In de toelichting bij het wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe WvSv, zoals dat is voorgelegd aan de Afdeling, is uiteengezet dat het uit oogpunt van zorgvuldige wetgeving passend is om het instemmingsrecht en de uitzonderingen daarop in een wet en niet in een amvb op te nemen. (zie noot 11) De Afdeling is het daarmee eens, gelet op het grote belang van het aanwezigheidsrecht (zie noot 12) en in het licht van het primaat van de wetgever. (zie noot 13)

Ten aanzien van het thans voorliggende ontwerpbesluit heeft de Raad voor de rechtspraak geadviseerd "de uitgebreide uitzondering van artikel 2 lid 3 Besluit Videoconferentie reeds nu in een wet in formele zin neer te leggen" en dus niet te wachten op de inwerkingtreding van het nieuwe Wetboek van Strafvordering. (zie noot 14) In de toelichting wordt echter aan die vraag geen aandacht besteed.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de keuze om de uitbreiding van de bestaande uitzondering op het instemmingsrecht te regelen via een amvb en niet reeds nu te kiezen voor vastlegging van het instemmingsrecht en de uitzonderingen daarop in een wet in formele zin. Indien de gemaakte keuze niet goed kan worden gemotiveerd, adviseert zij alsnog te kiezen voor een (al dan niet tijdelijke) wet in formele zin.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 11 november 2022

3. Regeling in amvb of in wet in formele zin?

Het doet mij deugd dat de Afdeling begrip heeft voor de aanvullende uitzondering om in bepaalde gevallen zonder instemming van de verdachte gebruik te maken van videoconferentie. De bestaande uitzonderingen op het instemmingsrecht zijn evenals deze aanvulling bij algemene maatregel van bestuur bepaald. Dit is de uitkomst van de afweging die bij de totstandkoming van de wettelijke regeling met betrekking tot videoconferentie is gemaakt. De mogelijkheid om videoconferentie toe te passen is bij wet in formele zin bepaald, de voorschriften ter nadere invulling van die regeling, zoals het instemmingsrecht voor bepaalde situaties en de mogelijkheid voor de rechter om daarop een uitzondering te maken, zijn in een algemene maatregel van bestuur opgenomen. Hierbij is de vraag of het horen per videoconferentie de toegang tot de rechter beperkt op een wijze die niet verenigbaar zou zijn met artikel 6 EVRM uitdrukkelijk onder ogen gezien (Kamerstukken II 2004/05, 29828, nr. 3).

De gekozen verdeling van voorschriften deed aldus recht aan het primaat van de wetgever, waarnaar de Afdeling verwijst. In het wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering is de keuze gemaakt voor een regeling van het instemmingsrecht op wettelijk niveau, inclusief de aanduiding onder welke omstandigheid daarvan kan worden afgeweken. De in dit besluit vastgelegde wijziging zal daarin ook tot uitdrukking worden gebracht. Het wetsvoorstel wordt op afzienbare termijn bij de Tweede Kamer ingediend. Dat bij de modernisering van het Wetboek van Strafvordering een andere afweging is gemaakt houdt geen diskwalificatie in van de ordening die de wetgever destijds voor ogen stond, maar vormt onderdeel van een bredere afweging gericht op inzichtelijke wetgeving binnen het huidige tijdsgewricht, waarin de verwezenlijking van het aanwezigheidsrecht en de mogelijkheid actief te kunnen participeren in het strafproces, mede in het licht van de recente ervaringen die zijn opgedaan met de toepassing van videoconferentie, veel aandacht krijgen (zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2021/22, 29279, nr.709). Daarbij is van belang op te merken dat de strafrechter die tot de toepassing van videoconferentie zonder instemming van de verdachte of diens raadsman beslist, het recht op een eerlijk proces bewaakt. Dit vergt een bredere toets dan de vaststelling of sprake is van een inbreuk op het aanwezigheidsrecht, namelijk van de eerlijkheid van de procedure in zijn geheel (overall fairness).

Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, zie ik geen noodzaak in het huidige Wetboek van Strafvordering nog een (tijdelijke) regeling van het instemmingsrecht voor de toepassing van videoconferentie in bepaalde strafprocessuele situaties bij een andere wet in formele zin voor te stellen. Het entameren van een dergelijke wetswijziging zou bovendien afdoen aan de noodzakelijke voortvarendheid om deze voor de veiligheid belangrijke toevoeging in te voeren.

De toelichting bij het ontwerpbesluit is overeenkomstig het advies van de Afdeling aangepast en in deze zin aangevuld.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Justitie en Veiligheid

Voetnoten

(1) Artikelen 78a, eerste lid, Sr en artikel 131a, eerste lid, Sv.
(2) De voorzitter van het college, de rechter, de rechter-commissaris of ambtenaar.
(3) Artikelen 78a, tweede lid, Sr en artikel 131a, tweede lid, Sv.
(4) Artikel 2, eerste lid, Besluit videoconferentie.
(5) Artikel 2, derde lid, Besluit videoconferentie.
(6) Daartoe wordt artikel 2, derde lid, Besluit videoconferentie gewijzigd door na "zitting" in te voegen: "of van het vervoer naar of van de zitting". Daarnaast wordt voorgesteld "de meervoudige of enkelvoudige kamer" te vervangen door "de meervoudige kamer of de rechter-commissaris". Dit is herstel van een misslag; Toelichting, Artikelsgewijs deel, Artikel I.
(7) Toelichting, paragraaf 2.
(8) Toelichting, paragraaf 2.
(9) Het huidige artikel 2 van het Besluit videoconferentie wordt ‘omgezet’ in artikel 11.1.4 van het nieuwe WvSv.
(10) Toelichting, paragraaf 4.
(11) Toelichting bij het wetsvoorstel tot vaststelling van het nieuwe Wetboek van Strafvordering, Artikelsgewijs deel, Boek 1, Titel 11.2.
(12) Het aanwezigheidsrecht vloeit voort uit artikel 6 EVRM en artikel 14, derde lid aanhef en onder d, IVBPR.
(13) Zie ook aanwijzing 2.19 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(14) Advies Rvdr van 15 juni 2022, p. 6-7. Cursivering aangebracht door de Afdeling.