Uitvoeringsbesluit Wgnb BES.

Bij Kabinetsmissive van 12 juli 2022, no.2022001567, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit mede namens de Minister voor Natuur en Stikstof, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende regels ter uitvoering van de Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES, alsmede houdende wijziging van het Visserijbesluit BES in verband met onder meer de invoering van een bevoegdheid voor de openbare lichamen Bonaire, Sint-Eustatius en Saba tot verlening van bepaalde visvergunningen in de territoriale wateren rond het desbetreffende openbaar lichaam, met nota van toelichting.

Met de in het ontwerpbesluit voorgestelde regels ter uitvoering van de Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES (Wgnb BES), worden regels gesteld ter bescherming van alle in de wateren van en rond de eilanden van Caribisch Nederland voorkomende soorten haaien en roggen. Het ontwerpbesluit voorziet onder meer in een verbod op het vissen op en doden, verminken en verstoren van haaien en roggen.

Met de in het ontwerpbesluit voorgestelde wijziging van het Visserijbesluit BES wordt onder meer aan de eilandsraden de bevoegdheid toegekend om bij verordening te bepalen dat voor het vissen in de territoriale zee van het desbetreffende openbaar lichaam met een vaartuig met een inhoud van minder dan zes brutoton of een lengte van minder dan twaalf meter (kleine vaartuigen), een vergunning van het bestuurscollege van het desbetreffende openbaar lichaam vereist is.

De Afdeling advisering van de Raad van State wijst er op dat met de voorgestelde regeling de indruk kan ontstaan dat het verbod op het opzettelijk verstoren van haaien en roggen alleen in bepaalde periodes geldt, terwijl dat niet is bedoeld. Zij adviseert daarom de voorgestelde regeling aan te passen. De Afdeling merkt tevens op dat de voorgestelde regeling voor vrijstelling van het verbod om haaien en roggen te verstoren onvoldoende duidelijk is, omdat de categorieën van gevallen waarvoor de vrijstelling geldt onvoldoende zijn afgebakend. Zij adviseert in de vrijstellingsregeling expliciet de categorieën van gevallen waarvoor een vrijstelling geldt op te nemen. Ook adviseert de Afdeling om de voorgestelde bevoegdheid van eilandsraden, om bij verordening te bepalen dat voor het vissen in de territoriale zee met kleine vaartuigen een vergunning is vereist, te schrappen en die bevoegdheid in de Visserijwet BES op te nemen.

In verband met deze opmerkingen is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit.

1. Verbod

Het ontwerpbesluit regelt dat het verboden is om binnen het Yarari-reservaat haaien en roggen opzettelijk te verstoren, met name gedurende de voortplantings,- broed-, foerageer-, rust-, of migratieperiode en de periode waarin zij jongen grootbrengen. (zie noot 1) Daarvoor is aansluiting gezocht het SPAW-protocol dat bepaalt dat lidstaten maatregelen nemen om verstoring van beschermde diersoorten zoveel mogelijk te voorkomen, met name tijdens de voornoemde perioden, en zo nodig te verbieden. (zie noot 2)

De Afdeling merkt op dat het verbod met de gekozen formulering tijdens de genoemde periodes geldt, maar ook daarbuiten. Dit lijkt ook de bedoeling van het ontwerpbesluit. Door te regelen dat het in het bijzonder in de genoemde periodes geldt, kan echter twijfel ontstaan over de vraag of het verbod ook buiten die periodes geldt. Die twijfel kan worden weggenomen door te bepalen dat het verboden is om binnen het Yarari-reservaat haaien en roggen opzettelijk te verstoren, en de toevoeging ‘met name gedurende de voortplantings,- broed-, foerageer-, rust-, of migratieperiode en de periode waarin zij jongen grootbrengen’ te laten vervallen.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit aldus aan te passen.

2. Vrijstelling

Het ontwerpbesluit regelt dat het verstoringsverbod niet geldt voor activiteiten die wetenschaps-, vormings- en beheersdoeleinden of andere dwingende redenen van openbaar belang dienen. (zie noot 3)

De Afdeling merkt op dat hiermee is voorzien in een vrijstelling van het verstoringsverbod. Een vrijstelling van een wettelijk verbod wordt gemaakt voor een of meer categorieën van gevallen. (zie noot 4) Uit de vrijstellingsregeling moet duidelijk blijken op welke categorieën van gevallen die vrijstelling betrekking heeft.

Waar de voorgestelde vrijstelling ziet op activiteiten die wetenschaps-, vormings- en beheersdoeleinden dienen, zijn de categorieën gevallen waarop de vrijstelling betrekking heeft duidelijk afgebakend. Dat is echter niet het geval waar de voorgestelde vrijstelling ziet op activiteiten die andere dwingende redenen van openbaar belang dienen. Dwingende redenen van openbaar belang kunnen ten grondslag kunnen liggen aan een veelheid verschillende soorten en categorieën van activiteiten. Het criterium ‘andere dwingende redenen van openbaar belang’ bakent geen categorie van gevallen af, maar geeft een inhoudelijke grondslag voor een niet nader bepaalde categorie activiteiten. Het is daarmee ongericht.

Bovendien is voor een initiatiefnemer van een willekeurige activiteit niet op voorhand duidelijk of zijn activiteit nodig is wegens dwingende redenen van openbaar belang en het verstoringsverbod wel of niet geldt. Dit is onwenselijk aangezien overtreding ervan strafbaar is (lex certa beginsel). (zie noot 5) Ook vanuit het oogpunt van handhaving dient duidelijk te zijn welke activiteiten van het verbod om te verstoren zijn vrijgesteld.

Waar de wetgever het oog heeft op categorieën activiteiten waarvoor hij een vrijstelling nodig acht, dient hij die categorieën expliciet in de vrijstellingsregeling te noemen. Voor gevallen die de wetgever nog niet kan voorzien, maar waarvoor een uitzondering op het verbod nodig zou kunnen zijn, kan worden voorzien in een ontheffingsbevoegdheid. Op grond daarvan kan na een beoordeling door de bevoegde autoriteit in een individueel geval ontheffing van het verbod worden verleend.

De Afdeling adviseert met inachtneming van het voorgaande de categorieën van gevallen waarvoor een vrijstelling geldt expliciet in de vrijstellingsregeling op te nemen. Voor gevallen waarin een uitzondering op het verbod nodig is, maar die nog niet kunnen worden voorzien kan een ontheffingsbevoegdheid worden opgenomen.

3. Vergunningvereiste

Het ontwerpbesluit regelt dat de eilandsraad bij verordening kan bepalen dat voor het vissen in de territoriale zee van het desbetreffende openbaar lichaam met een klein vaartuig, een vergunning van het bestuurscollege van het desbetreffende openbaar lichaam vereist is. Voorts is geregeld de eilandsraad bij verordening kan bepalen dat overtreding van een verordening als bedoeld in het eerste lid, gestraft wordt met hechtenis van ten hoogste drie maanden of een geldboete van de zesde categorie. (zie noot 6)

De Afdeling merkt op dat in de Visserijwet BES uitsluitend is geregeld dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat voor het vissen in de territoriale zee met een klein vaartuig een vergunning van het bestuurscollege van het desbetreffende openbaar lichaam is vereist. (zie noot 7) De wet biedt, anders dan waarvan in de toelichting wordt uitgegaan, geen grondslag om bij algemene maatregel van bestuur de eilandsraad de bevoegdheid te verlenen om bij verordening een vergunningplicht in te voeren.

Uit de toelichting bij het voorstel blijkt dat het wenselijk wordt geacht om de beslissing tot het al dan niet invoeren van een vergunningenstelsel voor de desbetreffende vaartuigen aan de openbare lichamen zelf te laten. (zie noot 8) Nu de Visserwet BES niet voorziet in een grondslag daarvoor, is een wijziging van die wet noodzakelijk. De met het voorstel beoogde grondslag voor het beoogde vergunningenstelsel behoort in de wet zelf thuis. (zie noot 9) Daarin kan worden geregeld dat de eilandsraad bij verordening kan bepalen dat voor het vissen in de territoriale zee met een klein vaartuig een vergunning van het bestuurscollege van het desbetreffende openbaar lichaam is vereist. Een regeling voor het opnemen van een strafbepaling in de verordening van het openbaar lichaam is dan niet meer nodig, omdat in de Visserijwet BES reeds is voorzien in een strafbepaling, die ook van toepassing zal zijn op overtreding van bepalingen van de verordening. (zie noot 10)

De Afdeling adviseert de voorgestelde regeling te schrappen. De Afdeling adviseert voorts de gewenste grondslag om de eilandsraad de bevoegdheid te verlenen om bij verordening te bepalen dat voor het vissen met een klein vaartuig een vergunning is vereist in de Visserijwet BES op te nemen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 6 juli 2023

1. In artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Wgnb BES is het verbod opgenomen om binnen het Yarari-reservaat haaien en roggen opzettelijk te verstoren, met name gedurende de voortplantings,- broed-, foerageer-, rust-, of migratieperiode en de periode waarin zij jongen grootbrengen. Haaien en roggen zijn grote, langlevende en zeer mobiele dieren met een lage vruchtbaarheid. Gelet hierop kan verstoring vooral tijdens perioden van voortplanting, afhankelijkheid van de jongen, overwintering en trek grote gevolgen hebben voor de populatiegrootte van haaien en roggen. Door verstoring kan bijvoorbeeld een moederdier gescheiden raken van haar jong, of een drachtig dier haar jong verliezen.

Voor de formulering van artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Wgnb BES is aangesloten bij de artikelen 10, derde lid, aanhef en onder b, en 11, eerste lid, onder b, onder ii, van het Protocol betreffende speciaal beschermde gebieden en wilde dieren en planten bij het Verdrag inzake de bescherming en ontwikkeling van het mariene milieu in het Caraïbisch gebied (hierna: het SPAW-Protocol). Het kabinet is het met de Afdeling eens dat het wenselijk is om enige twijfel over de reikwijdte van het verbod op het opzettelijk verstoren te voorkomen. Het advies van de Afdeling is gevolgd en de formulering van artikel 4, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Wgnb BES is naar aanleiding van het bovenstaande gewijzigd.

2. Het advies is gevolgd. Het kabinet is het met de Afdeling eens dat de uitzonderingen op het verstoringsverbod expliciet genoemd moeten worden. De formulering van artikel 4, tweede lid, van het Uitvoeringsbesluit Wgnb BES is aangepast, waardoor de categorieen van gevallen waarvoor een vrijstelling geldt duidelijk zijn afgebakend, namelijk voor activiteiten die wetenschaps- vormings- en beheersdoeleinden dienen, en voor activiteiten in het belang van de volksgezondheid of de openbare veiligheid. In artikel 4, derde lid, van het Uitvoeringsbesluit Wgnb BES is bepaald dat deze activiteiten evident geen bedreiging vormen voor de haaien en roggen en geen wezenlijke invloed hebben op de staat van instandhouding van de haaien en roggen. Daarbij zijn de op dat moment best beschikbare gegevens omtrent de instandhouding van haaien en roggen leidend. Aan artikel 4 is een vierde lid toegevoegd waarmee wordt voorzien in de mogelijkheid voor de Minister voor Natuur en Stikstof om een ontheffing te verlenen van het verstoringsverbod, indien het verlenen van een ontheffing het duurzaam voortbestaan van de populaties van haaien en roggen in het Yarari-reservaat niet in gevaar brengt.

De nota van toelichting is overeenkomstig aangevuld en verduidelijkt.

3. Zoals in de toelichting op het ontwerpbesluit is aangegeven, vormt de Visserijwet BES de grondslag voor het Visserijbesluit BES dat via dit ontwerpbesluit wordt gewijzigd. De Visserijwet BES is in de kern inhoudelijk identiek aan de Visserijlandsverordening die reeds vóór 2010 binnen de toenmalige Nederlandse Antillen tot stand is gebracht. Bij de staatskundige hervormingen binnen het Koninkrijk der Nederlanden, en dus bij de transitie naar openbare lichamen per 10 oktober 2010, is deze vroegere Antilliaanse regelgeving feitelijk geheel ‘overgenomen’, zonder gerichte beleidsmatige inhoudelijke wijzigingen. In de vroegere Antilliaanse Visserijlandsverordening luidde artikel 2, derde lid, als volgt: “Bij eilandverordening kan worden bepaald, dat voor het vissen in de territoriale zee met een vaartuig als bedoeld in het tweede lid een vergunning van het bestuurscollege van het desbetreffende eilandgebied vereist is.”

Na de hierboven bedoelde transitie in 2010 en de omzetting van de Visserijlandsverordening in de Visserijwet BES is, voor zover hier relevant, in artikel 2, derde lid, de zinsnede “Bij eilandverordening kan worden bepaald” vervangen door “Bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald”. Een dergelijke wijze van omzetting, waarbij de eilandverordening in feite werd vervangen door een algemene maatregel van bestuur, kwam veelvuldig voor in het kader van de transitie, ook in andere regelgeving. Dit was ten algemene ook een begrijpelijke en noodzakelijke wijziging, gelet op de gewijzigde staatkundige verhoudingen. Echter, in dit specifieke geval is het (achteraf bezien) niet wenselijk dat de tekst van artikel 2, derde lid, Visserijwet BES het nu enkel mogelijk maakt dat bij algemene maatregel van bestuur rechtstreeks een vergunningverlenende bevoegdheid bij het bestuurscollege zou worden belegd, zonder dat die vergunningverlenende bevoegdheid gebaseerd zou zijn op en nader afgebakend zou zijn in een eilandelijke verordening die door de eilandsraad zou zijn vastgesteld.

Vanuit de oorspronkelijke bedoeling van de Visserijlandsverordening en een staatsrechtelijk gebruikelijke en logische toedeling van bevoegdheden werd in het ontwerpbesluit een verordenende bevoegdheid voor de eilandsraad voorgesteld waarop de vergunningverlenende bevoegdheid van het bestuurscollege zou worden. Naar de strikte letter van de huidige Visserijwet BES blijkt dit echter, zoals de Afdeling terecht heeft opgemerkt, niet mogelijk.

Tegen deze achtergrond zullen, conform het advies van de Afdeling, het voorgestelde artikel 6a van het Visserijbesluit BES en de daarmee samenhangende bepalingen van het ontwerpbesluit geschrapt worden. Tevens wordt het opschrift van het besluit aangepast naar aanleiding van het schrappen van het voorgestelde artikel 6a van het Visserijbesluit BES.

In het verlengde van het schrappen van de hiervoor genoemde bepalingen zal een wetsvoorstel tot wijziging van de Visserijwet BES worden voorbereid om het alsnog mogelijk te maken dat bij eilandelijke verordening kan worden bepaald dat een vergunning vereist is voor het vissen met de in de Visserijwet BES bedoelde (kleine) vaartuigen in de territoriale wateren.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om in het besluit volledigheidshalve nog omschrijvingen toe te voegen van de begrippen ‘hookah-uitrusting’ en ‘scuba-uitrusting’.

Ook is ter verdere vereenvoudiging ten aanzien van de ontheffing, bedoeld in het voorgestelde nieuwe vierde lid van artikel 1 van het Visserijbesluit BES, het aanvankelijk voorgestelde vijfde lid (geldigheidsduur van de ontheffing) geschrapt.

Verder is het voorgestelde onderdeel c van het aanvankelijke zesde lid van artikel 1 geschrapt.

De voorgestelde tekst van artikel 3, eerste lid, onderdeel b, is omwille van de duidelijkheid verder aangescherpt.

Daarnaast is van de gelegenheid gebruik gemaakt door in artikel 1, eerste lid, van het Uitvoeringsbesluit Wgnb BES de begripsomschrijving van ‘Onze Minister’ aan te passen. In de begripsomschrijving van Onze Minister in artikel 1, eerste lid, van het ontwerpbesluit kwam tot uitdrukking dat het onderwerp natuurbescherming tot voor kort behoorde tot de portefeuille van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit. De omschrijving is aangepast aan de portefeuilleverdeling van het kabinet-Rutte IV. De nota van toelichting is hierop aangepast.

Tot slot is de inwerkingtredingsbepaling aangepast (artikel 7 van het Uitvoeringsbesluit Wgnb BES). Het Uitvoeringsbesluit Wgnb BES zal met ingang van de dag na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin het wordt geplaatst in werking treden. Op grond van het kabinetsbeleid inzake vaste verandermomenten treden algemene maatregelen van bestuur in werking met ingang van 1 januari of 1 juli en dient de publicatie minimaal twee maanden voorafgaand aan die data te geschieden. De datum van inwerkingtreding wijkt af van de vaste verandermomenten, maar deze afwijking wordt gerechtvaardigd doordat er met het Uitvoeringsbesluit Wgnb BES uitvoering wordt gegeven aan bepalingen van het SPAW-Protocol. De nota van toelichting is hierop aangepast.

Ik moge U hierbij, mede namens de Minister voor Natuur en Stikstof, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit

Voetnoten

(1) Voorgesteld artikel 4, eerste lid, Besluit houdende regels ter uitvoering van de Wgnb BES.
(2) SPAW-protocol, artikel 10, derde lid, aanhef en onder b.
(3) Voorgesteld artikel 4, tweede lid, Besluit houdende regels ter uitvoering van de Wgnb BES.
(4) Aanwijzing 5.17, van de aanwijzingen voor de regelgeving.
(5) Wet grondslagen natuurbeheer- en bescherming BES, artikel 33.
(6) Artikel 6, onderdeel E, voorgesteld artikel 6a, Visserijbesluit BES.
(7) Artikel 2, Visserijwet BES.
(8) Artikelsgewijze toelichting artikel 6, onderdeel E.
(9) Zie in dit verband aanwijzing 2.21. van de Aanwijzingen voor de regelgeving: "Zoveel mogelijk worden in de wet opgenomen voorschriften: a. die de grondslag vormen voor een stelsel van vergunningen of een stelsel waarbij anderszins de toelaatbaarheid van handelingen afhankelijk wordt gesteld van toestemming van de overheid; b …".
(10) Artikel 15, Visserijwet BES.