Besluit tot vaststelling van het wettelijk minimumloon met ingang van 1 januari 2023 vanwege een bijzondere verhoging van 2,5% en de halfjaarlijkse indexatie en tot wijziging van het Besluit inkomensondersteuning AOW-ers.
- Kenmerk
- W12.22.00089/III
- Datum aanhangig
- 13 juli 2022
- Datum vastgesteld
- 24 augustus 2022
- Datum advies
- 25 augustus 2022
- Datum publicatie
- 29 augustus 2022
- Vindplaats
- Staatscourant 2022, nr. 28195
- Sociale zaken en Werkgelegenheid
- Algemene maatregel van bestuur
Samenvatting advies over bijzondere verhoging wettelijk minimumloon
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft op 24 augustus 2022 haar advies vastgesteld over het ontwerpbesluit dat een bijzondere verhoging van 2,5% van het minimumloon regelt en dat de Inkomensondersteuning AOW (IOAOW) verlaagt. Het advies is op 29 augustus 2022 openbaar gemaakt en gepubliceerd op de website van de Raad van State.
Inhoud van het ontwerpbesluit
In het coalitieakkoord heeft de regering het voornemen opgenomen om het wettelijk minimumloon stapsgewijs te verhogen met in totaal 7,5%. Vanwege de hoge inflatie is ervoor gekozen om de eerste stap een jaar te vervroegen. Het besluit regelt om al per 2023 te voorzien in een bijzondere verhoging met 2,5%. Deze verhoging komt boven op de reguliere halfjaarlijkse indexatie. Het minimumloon wordt verhoogd om werken lonender te maken en het bestaansminimum te verstevigen. Omdat deze bijzondere verhoging in een algemene maatregel van bestuur (amvb) wordt geregeld, stijgen alle regelingen mee die aan het minimumloon gekoppeld zijn, zoals uitkeringen. Het voornemen van de regering was eerder om de bijzondere verhoging niet door te laten werken naar de AOW (ontkoppeling). Tijdens de zogenoemde voorjaarsbesluitvorming is echter besloten om ook de AOW te laten meestijgen. Het ontwerpbesluit regelt daarnaast een verlaging van de inkomensondersteuning die alle AOW’ers ontvangen met een derde.
Doorwerking naar AOW
De doorwerking naar de AOW roept vragen op. De bedoeling van het voorstel is om werken meer lonend te maken. Dit argument geldt echter niet voor AOW’ers. Zij hebben immers geen arbeidsmarktperspectief meer. De Afdeling advisering begrijpt de wens om het bestaansminimum te verstevigen door verhoging van het minimumloon. Tegelijk zijn de risico’s op armoede, in vergelijking met andere groepen, bij AOW’ers in het algemeen het kleinst, ook al is er wel degelijk een groep AOW’ers die geen of een klein aanvullend pensioen heeft. De vraag is dan ook waarom de bestaanszekerheid van alle AOW’ers zou moeten worden verbeterd, zeker nu de doorwerking naar de AOW aanzienlijke budgettaire consequenties heeft.
Nieuwe afweging
De motivering van de generieke doorwerking is dan ook niet overtuigend. Het is ontoereikend om daarvoor naar de aangenomen motie in de Eerste Kamer te verwijzen. De regering moet hierover een zelfstandige afweging maken. Sinds de aanvaarding van deze motie is de inflatieproblematiek fors toegenomen, in het bijzonder door de stijging van energie- en voedselprijzen. Daardoor staat de koopkracht van vooral lage inkomens en lagere middeninkomens stevig onder druk. Dit rechtvaardigt een nieuwe afweging of de omvangrijke middelen gemoeid met de generieke verhoging van de AOW, niet gerichter zouden moeten worden ingezet voor verlichting van de financiële problematiek bij de meer kwetsbare groepen.
Wijziging bij amvb
Vanwege de snelheid wordt deze eerste bijzondere verhoging doorgevoerd met een amvb. Dit wijkt af van de hoofdregel dat zulke wijzigingen van het minimumloon in een wet worden geregeld. De Afdeling advisering plaatst vraagtekens bij deze werkwijze, vooral omdat de doorwerking naar uitkeringen, met name de AOW, grote budgettaire consequenties heeft. Wijziging bij amvb betekent dat een afweging van de opportuniteit van de inzet van middelen hiervoor ten opzichte van andere noden onvoldoende expliciet plaatsvindt. Voor het ontkoppelen van de AOW is immers wetswijziging nodig.
Caribisch Nederland
In de toelichting bij het wetsvoorstel wordt summier ingegaan op de verhouding tussen de voorgestelde bijzondere verhoging van het minimumloon in Europees Nederland en het wettelijk minimumloon in Bonaire, Sint Eustatius en Saba. In het advies werpt de Afdeling advisering de vraag op of de argumenten voor de bijzondere verhoging van het minimumloon in Europees Nederland niet ten minste gedeeltelijk zouden kunnen gelden voor Caribisch Nederland. Gelet op de situatie in Caribisch Nederland is het belangrijk dat de regering daarover duidelijkheid biedt. De toelichting moet inzicht geven wanneer die duidelijkheid kan worden geboden.
Bij Kabinetsmissive van 13 juli 2022, no.2022001566, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen mede namens de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerp van een ontwerpbesluit tot vaststelling van het wettelijk minimumloon met ingang van 1 januari 2023 vanwege een bijzondere verhoging van 2,5% en de halfjaarlijkse indexatie en tot wijziging van het Besluit inkomensondersteuning AOW-ers teneinde de inkomensondersteuning te verlagen, met nota van toelichting.
Het ontwerpbesluit voorziet in vaststelling van het wettelijk minimumloon met ingang van 1 januari 2023 vanwege een bijzondere verhoging van 2,5 procent en de halfjaarlijkse indexatie. Omdat de bijzondere verhoging samenvalt met een reguliere indexatie, wordt dit met één algemene maatregel van bestuur geregeld. Het ontwerpbesluit wijzigt daarnaast het Besluit inkomensondersteuning AOW-ers teneinde de inkomensondersteuning met een derde te verlagen.
De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat een motivering van de doorwerking naar de AOW ontbreekt. Zo ontbreekt een afweging van de opportuniteit van de inzet van middelen hiervoor ten opzichte van andere noden. In dit verband adviseert de Afdeling ook om, mede gelet op de systematiek van de Wml, de instrumentkeuze en de gebruikte grondslag voor het ontwerpbesluit nader te motiveren.
In verband hiermee is aanpassing van de toelichting en zo nodig van het ontwerpbesluit wenselijk.
1. Inleiding
Sinds 1969 heeft Nederland een wettelijk minimumloon dat de basis vormt van het loongebouw. Het minimumloon is doorgaans automatisch geïndexeerd aan de hand van de gemiddelde contractloonontwikkeling en, zoals in het afgelopen decennium, met de feitelijke loonontwikkeling. Het uitgangspunt van deze automatische halfjaarlijkse indexatie is neergelegd in de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag. (zie noot 1) Het minimumloon is voor veel regelingen in de sociale zekerheid het ijkpunt. Vaak is sprake van een automatische koppeling, zodat een verhoging van het minimumloon een evenredige verhoging van een uitkering meebrengt.
Uit de Hoofdlijnenbrief en de toelichting blijkt dat voor de verhoging van het minimumloon verschillende argumenten worden aangevoerd. (zie noot 2) Zo stelt de toelichting dat met deze eerste verhoging de basis van het inkomensgebouw versneld wordt verstevigd, wat huishoudens met lage inkomens helpt om de effecten van de uitzonderlijk hoge inflatie beter te kunnen dragen. (zie noot 3) In dit verband wordt ook vermeld dat juist bij de laagste inkomens de kosten van levensonderhoud sterk toenemen. In de hoofdlijnenbrief worden de voorgenomen tweede en derde stap van de minimumloonverhoging daarentegen geschaard onder de doelen van het coalitieakkoord om werken lonender te maken en het bestaansminimum te verstevigen. (zie noot 4) In het coalitieakkoord wordt ook gesproken over het verkleinen van de armoedeval. (zie noot 5)
Er is voor gekozen om het minimumloon stapsgewijs verhogen met in totaal 7,5%. De koppeling met de uitkeringen blijft daarbij intact om het bestaansminimum te verstevigen. Anders dan in het coalitieakkoord is afgesproken, heeft het kabinet tijdens de voorjaarsbesluitvorming besloten om ook de AOW te laten meestijgen. Daarmee komt de regering tegemoet aan moties die zijn aangenomen bij het debat over de regeringsverklaring. (zie noot 6)
Tijdens de voorjaarsbesluitvorming heeft het kabinet tevens besloten om een deel van de voorgenomen verhoging van het minimumloon te vervroegen naar 1 januari 2023. De hoge inflatie in de eerste maanden van 2022 wordt hiervoor als belangrijkste reden aangevoerd. (zie noot 7) In afwijking van het coalitieakkoord wordt de eerste verhoging geregeld bij algemene maatregel van bestuur (amvb). Volgens het kabinet is dit de snelst mogelijke manier om het minimumloon te verhogen. (zie noot 8) Zoals de regering vermeldt, brengt een verhoging bij amvb mee dat alle aan het minimumloon gekoppelde regelingen gelijkelijk meestijgen. (zie noot 9)
Met het voorliggende ontwerpbesluit wordt het minimumloon 2,5 % verhoogd en vervolgens regulier geïndexeerd, wat tezamen leidt tot de minimumloonbedragen per 1 januari 2023. (zie noot 10) Vanwege het samenvallen van een bijzondere verhoging met de reguliere indexatie wordt dit met één amvb geregeld. (zie noot 11) Het ontwerpbesluit voorziet daarnaast in een verlaging van de Inkomensondersteuning AOW (IOAOW), waarmee de koppeling van de AOW deels wordt gedekt.
2. Doorwerking AOW
Anders dan in het coalitieakkoord is afgesproken, heeft het kabinet tijdens de voorjaarsbesluitvorming besloten om ook de AOW te laten meestijgen met de extra verhoging van het minimumloon.
De in de toelichting gegeven motivering van de verhoging van het minimumloon en van de doorwerking naar uitkeringen roept bij de Afdeling vragen op wat betreft de doorwerking naar de AOW. Zij merkt in dit verband op dat bij AOW-ers, anders dan bij andere groepen, het arbeidsmarktperspectief ontbreekt. Waar verhoging van het minimumloon betekenis heeft om werken meer lonend te maken of de armoedeval te verkleinen, geldt dit niet voor de AOW. Voorts is van belang dat de risico’s op armoede, die bij verschillende groepen, zoals alleenstaanden en eenoudergezinnen, relatief groot zijn, bij AOW-ers het kleinst zijn. (zie noot 12)
Ook al is er een groep AOW-ers met geen of een klein aanvullend pensioen, de positie van de meeste AOW-ers is dusdanig onvergelijkbaar met die van de minima waarop de voorgestelde maatregelen zijn gericht, dat dit de vraag oproept waarom de bestaanszekerheid van alle AOW-ers zou moeten worden verbeterd. Dit klemt te meer gelet op de aanzienlijke budgettaire consequenties van de gekozen generieke doorwerking naar de AOW. (zie noot 13) Daar komt bij dat de verhoging van de AOW ook doorwerkt naar de aanvullende pensioenen. Voor werkenden betekent dit dat door de hogere franchise de fiscale ruimte voor de (jaarlijkse) opbouw van aanvullend pensioen kleiner wordt.
De motivering van de generieke doorwerking is dan ook niet overtuigend. Verwijzing naar de aangenomen motie in de Eerste Kamer is daartoe ontoereikend. De regering dient hierover een zelfstandige afweging te maken. Dit klemt te meer nu sinds de aanvaarding van de betreffende motie de inflatieproblematiek fors is toegenomen, in het bijzonder door de stijging van energie- en voedselprijzen. Daardoor staat de koopkracht van vooral lage inkomens en lagere middeninkomens stevig onder druk. (zie noot 14) Dit rechtvaardigt een nieuwe afweging of de omvangrijke middelen gemoeid met de generieke verhoging van de AOW niet gerichter zouden moeten worden ingezet voor verlichting van de financiële problematiek bij de meer kwetsbare groepen.
Tot slot merkt de Afdeling op dat ten dele nog onduidelijk is hoe de uitgaven voor de verhoging van de AOW zullen worden gefinancierd. Deze zullen deels worden gefinancierd door verlaging van de inkomensondersteuning AOW-ers (IOAOW). (zie noot 15) Wat betreft het vrijmaken van de aanvullende benodigde middelen ligt het volgens de Afdeling in de rede te voorkomen dat de benodigde middelen zouden moeten worden opgebracht door groepen die het nu al moeilijk hebben. Gelet op de precaire financiële situatie van velen roept dit de vraag op hoe op verantwoorde wijze de aanvullende benodigde middelen kunnen worden vrijgemaakt.
De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.
3. Instrumentkeuze
Het ontwerpbesluit voorziet zowel in een bijzondere verhoging van het wettelijk minimumloon als in de daaropvolgende reguliere indexatie. Voor wat betreft de bijzondere verhoging, als eerste stap van de voorgenomen minimumloonverhoging, baseert het ontwerpbesluit zich op artikel 14, dertiende lid, Wml. Op grond van dit artikellid is onder omstandigheden een bijzondere wijziging van de wettelijke minimumloonbedragen mogelijk bij algemene maatregel van bestuur. Volgens de regering is vanwege het uitzonderlijk hoge inflatieniveau en de onzekerheid van de prijsontwikkeling in de komende periode sprake van uitzonderlijke economische omstandigheden die het gebruik van deze mogelijkheid rechtvaardigen. (zie noot 16) In dit verband wordt gesteld dat een verhoging bij amvb ook de snelst mogelijke manier is. (zie noot 17) De Afdeling merkt hierover het volgende op.
a. Systematiek Wml
In het stelsel van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag is het uitgangspunt dat de minimumloonbedragen alleen kunnen worden aangepast door middel van een wetswijziging (behoudens reguliere indexaties). Hiermee wordt recht gedaan aan het primaat van de wetgever, die bij de behandeling van een wetvoorstel de noodzaak en doelstellingen van een aanpassing expliciet kan afwegen. Ook maakt een aanpassing van het minimumloon bij wet het mogelijk om de doorwerking indien gewenst te beperken en daarmee gericht te maken. Voor het loslaten van de doorwerking naar de AOW is wetswijziging noodzakelijk. (zie noot 18)
De keuze van de regering om het minimumloon (gedeeltelijk) te verhogen bij amvb brengt mee dat wordt afgeweken van de systematiek van de Wml. Een minimumloonverhoging bij amvb betekent dat deze aanpassing generiek doorwerkt naar alle aan het minimumloon gekoppelde regelingen, waaronder de AOW. De ontkoppeling van de AOW kan immers niet bij amvb worden doorgevoerd. Dit klemt temeer nu de gekozen aanpak aanzienlijke budgettaire consequenties heeft en een afweging van de opportuniteit van de inzet van middelen hiervoor ten opzichte van andere noden onvoldoende expliciet plaatsvindt.
In dit licht merkt de Afdeling op dat de toelichting onvoldoende blijk geeft van de afwegingen van de regering met betrekking tot de instrumentkeuze. Een overtuigende motivering van een minimumloonverhoging bij amvb blijft daarmee achterwege.
b. Grondslag amvb
De grondslag van artikel 14, dertiende lid, Wml lijkt zich niet zonder meer te lenen voor het voorliggende ontwerpbesluit. Blijkens de toelichting op deze grondslag moet bij omstandigheden worden gedacht aan bijvoorbeeld een verschil in ontwikkeling tussen verdiende lonen en contractlonen of aan een gedifferentieerde contractloonontwikkeling waarbij de lonen aan de onderkant van het loongebouw sterker of juist minder sterk zijn gestegen dan het gemiddelde. (zie noot 19)
Volgens de toelichting op het ontwerpbesluit meent de regering dat de hoge inflatie in de eerste maanden van 2022, die druk zet op de koopkrachtontwikkeling, en de substantiële onzekerheidsmarge rondom de prijsontwikkeling in de nabije toekomst kwalificeren als omstandigheden in de zin van artikel 14, dertiende lid, Wml. (zie noot 20) Gelet op de hiervoor geschetste achtergrond van die bepaling is het volgens de Afdeling de vraag of deze grondslag is bedoeld voor de situatie zoals die zich thans voordoet. Daarbij komt dat het minimumloon al halfjaarlijks wordt geïndexeerd en dat met deze grondslag niet enkel werd beoogd een versnelde verhoging van het minimumloon mogelijk te maken.
c. Conclusie
De Afdeling adviseert om, gelet op de systematiek van de Wml, in de toelichting nader te motiveren waarom gekozen is voor een (eerste) verhoging van het minimumloon bij amvb. Dit is temeer van belang nu de gekozen aanpak aanzienlijke budgettaire consequenties heeft en een afweging van de opportuniteit van de inzet van middelen hiervoor ten opzichte van andere noden onvoldoende expliciet plaatsvindt.
Voorts adviseert de Afdeling om in de toelichting nader in te gaan op de gepastheid van de gebruikte grondslag voor het ontwerpbesluit. Ook als de keuze voor het instrument amvb om praktische redenen in dit geval toch moet prevaleren, adviseert de Afdeling om hetgeen in punt 2 van dit advies aan de orde is gesteld opnieuw te betrekken bij de voorbereiding van de 2e en 3e tranche, welke immers in elk geval bij wetgeving in formele zin zullen plaatsvinden.
4. Caribisch Nederland
In de toelichting wordt summier ingegaan op de verhouding tussen de voorgestelde bijzondere verhoging van het minimumloon in Europees Nederland en het wettelijk minimumloon in de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. Volgens de regering is de noodzaak tot wijzigingen van het wettelijk minimumloon in Caribisch Nederland een losstaand traject, ook tegen de achtergrond van de opgave met betrekking tot het ijkpunt voor het sociaal minimum in Caribisch Nederland. (zie noot 21)
De vraag kan worden gesteld of de argumenten voor de bijzondere verhoging van het minimumloon in Europees Nederland niet ten minste gedeeltelijk zouden kunnen gelden voor Caribisch Nederland. De toelichting gaat hier niet op in. Als de onderliggende redenen ook daar in meer of mindere mate gelding hebben, dan is het van belang dat de regering in de toelichting een inhoudelijke afweging maakt of en zo ja, op welke manier, Caribisch Nederland bij de voorgestelde verhoging van het minimumloon betrokken wordt. Gelet op de situatie in Caribisch Nederland is van belang dat duidelijkheid wordt geboden. Omdat voorkomen moet worden dat dit op de lange baan wordt geschoven, acht de Afdeling het wenselijk dat in de toelichting inzicht wordt geboden in de termijn waarop die duidelijkheid zal worden geboden.
De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.
De vice-president van de Raad van State
Nader rapport (reactie op het advies) van 28 september 2022
2. Doorwerking AOW
Wat betreft de keuze in het voorstel voor doorwerking van de bijzondere minimumloonsverhoging in de hoogte van de AOW-uitkering kan nog het volgende worden gezegd. De regering heeft er bewust voor gekozen om de AOW mee te laten stijgen met de bijzondere verhoging van het minimumloon, maar de inkomensstijging van AOW-gerechtigden te mitigeren door de Inkomensondersteuning AOW (IOAOW) per 1 januari 2023 te verlagen (en per 1 januari 2025 af te schaffen). Diverse afwegingen hebben tot dit besluit geleid. Hierbij zijn de aangenomen moties bij het debat over de regeringsverklaring in de Tweede Kamer en Eerste Kamer uiteraard meegewogen. De regering ziet geen aanleiding om dit besluit te herzien.
Zoals vermeld in de nota van toelichting is een doel van het besluit om de basis van het inkomensgebouw te verstevigen. Bij gepensioneerden is het risico op armoede zoals aangegeven in het advies relatief gezien fors lager dan bij andere leeftijdsgroepen. Dit komt mede door de hoogte van de AOW-uitkering. Dat het risico op armoede bij gepensioneerden over het algemeen gemiddeld laag is, neemt niet weg dat er voor bepaalde huishoudens van gepensioneerden wel degelijk een armoederisico is. Met name bij gepensioneerden zonder of met een klein aanvullend pensioen bestaat een risico op armoede. Zoals de Afdeling opmerkt is er voor deze groep veelal geen perspectief op werk, waardoor het perspectief op inkomensverbetering voor deze groepen vanuit de overheid moet komen. Bij inkomensondersteuning specifiek gericht op gepensioneerden vanuit de Rijksoverheid is een beperkt aantal instrumenten voor handen. Inkomensverbetering bij gepensioneerden vanuit de Rijksoverheid kan worden bewerkstelligd door verhoging van de AOW-uitkering, de IOAOW en de ouderenkorting. Een verhoging van de ouderenkorting kunnen gepensioneerden zonder of met een klein aanvullend pensioen echter niet volledig te gelde maken in verband het niet of slechts beperkt kunnen verzilveren van deze heffingskorting. Om die reden is besloten af te zien van de in het coalitieakkoord aangekondigde verhoging van de ouderenkorting. Afwijkend van het voornemen in het coalitieakkoord, maar in lijn met nadien aangenomen moties, is in de voorjaarsbesluitvorming gekozen om de bijzondere minimumloonsverhoging te laten doorwerken op de AOW, zodat ook het inkomen van AOW-gerechtigden (zonder of met een klein aanvullend pensioen) wordt verstevigd (Kamerstukken II 2021/22, 35925 XV, nr. 101). De regering meent dat het verhogen van de AOW-uitkering wenselijk is aangezien voor de groep gepensioneerden op korte termijn koopkrachtondersteunende maatregelen nodig zijn gelet op de uitzonderlijke hoge inflatie. Ook maakt de hogere AOW-uitkering gepensioneerden structureel weerbaarder tegen financiële schokken.
In de Voorjaarsnota (Kamerstukken II 2021/22, 36120, nr. 1) is opgenomen dat het meestijgen van de AOW met de bijzondere minimumloonsverhoging wordt gedekt door (1) de IOAOW in drie stappen af te schaffen (op grond van de augustusbesluitvorming wordt dit in twee stappen), (2) de voorgenomen verhoging van de ouderenkorting uit het coalitieakkoord terug te draaien en (3) de fiscale oudedagsreserve af te schaffen. De IOAOW wordt verstrekt aan iedereen die in aanmerking komt voor een AOW-uitkering en woonachtig is in de EU/EER/Zwitserland, verdragslanden of Caribisch Nederland. Per saldo stijgt het inkomen van AOW-gerechtigden: de stijging van de AOW is hoger dan het verlagen en op termijn afschaffen van de IOAOW. In totaal zijn deze bronnen onvoldoende om de koppeling van de AOW volledig te dekken. Het restant van de koppeling is gedekt in de Voorjaarsnota binnen een breder pakket aan maatregelen (zie p. 13 van de Voorjaarsnota 2022). Dit pakket bevat naast de koppeling van de AOW en het vervroegen van de verhoging van de minimumloonsverhoging onder andere maatregelen met betrekking tot Box 3 in de inkomstenbelasting en Defensie. Hiermee wordt voorkomen dat de benodigde middelen voor de koppeling van de AOW worden opgebracht door groepen die het nu al moeilijk hebben.
De regering acht deze dekking passend omdat op basis van de meest recente beleidsdoorlichting is geconcludeerd dat de IOAOW met het oog op de armoede reducerende doelstelling van de AOW niet doelmatig is en kan worden afgeschaft (Kamerstukken II 2019/20, 30982, nr. 54). Een gevolg van het meestijgen van de AOW is dat hierdoor de bestaande systematiek in stand blijft, waarbij de AOW-uitkering van een alleenstaande AOW-gerechtigde met 70 procent gekoppeld is aan het nettoreferentieminimumloon en de uitkering van AOW-gerechtigde leden van een paar ieder met 50 procent is gekoppeld. De systematiek met koppeling op 50 of 70 procent geldt ook bij sociale minimumuitkeringen zoals de bijstand (inclusief de bijstandsnorm vanaf de AOW-leeftijd/AIO) en de Algemene nabestaandenwet.
Door het doorwerken van de bijzondere minimumloonsverhoging op de AOW-uitkering in combinatie met het per 1 januari 2023 verlagen en (beoogd) per 1 januari 2025 afschaffen van de IOAOW is de totale inkomensstijging van AOW-gerechtigden als gevolg van het onderhavige (ontwerp)besluit lager dan de inkomensstijging van andere uitkeringsontvangers. De regering meent dat dit verdedigbaar is gelet op het relatief beperkte armoederisico van de groep gepensioneerden en het feit dat per saldo een inkomensstijging resteert waardoor het (ontwerp)besluit ook voor gepensioneerden begunstigend is. Daarmee wordt naar de opvatting van de regering tegemoetgekomen aan de overwegingen die de Afdeling naar voren brengt omtrent het lagere risico op armoede bij ouderen. De tweede en vierde paragraaf in de nota van toelichting zijn met oog op het voorgaande aangevuld.
3. Instrumentkeuze
c. Conclusie
Wat betreft de instrumentkeuze en de grondslag wil de regering nader ingaan op de wetssystematiek van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml) en de duiding van de wetgever. Hoewel in het stelsel van de Wml het uitgangspunt is dat de minimumloonbedragen alleen kunnen worden aangepast door middel van een wetswijziging (behoudens reguliere indexaties), is een expliciete mogelijkheid gegeven in artikel 14, dertiende lid, van de Wml om ingeval van bijzondere omstandigheden een wijziging van de minimumloonbedragen bij AMvB door te voeren. In de wetgeschiedenis bij artikel 14, dertiende lid, van de Wml noemt de wetgever de twee door de Afdeling aangehaalde ontwikkelingen. De wetgever merkt ook op dat - naast de genoemde voorbeelden - verschillende omstandigheden denkbaar zijn die een bijzondere aanpassing van het minimumloon wenselijk zouden kunnen doen zijn. Ook andere factoren kunnen een rol spelen (Kamerstukken II 1990/91, 22012, nr. 3, p. 35.). De genoemde voorbeelden kunnen grond vormen, maar niet uitsluitend, voor een bijzondere aanpassing (Kamerstukken II 1990/91, 22012, nr. 3, p. 44.).
De uitzonderlijke hoge inflatie (en daardoor onder andere hoge energie- en voedselprijzen) drukt dermate op de koopkrachtontwikkeling dat dit noopt tot een (versnelde) bijzondere bijstelling van het wettelijk minimumloon. Ook is sprake van substantiële onzekerheidsmarge rondom de prijsontwikkeling. De regering meent dat deze omstandigheden de bijzondere aanpassing van het wettelijk minimumloon op kortst mogelijke termijn noodzakelijk maakt. Hiermee volgt de regering ook het advies van het Centraal Planbureau (CPB) uit de recente stresstest op om beleid te voeren waarmee het inkomen van de huishoudens met de laagste inkomens wordt verbeterd (CPB, Stresstest kosten van levensonderhoud, juni 2022). Dit maakt deze huishoudens weerbaarder tegen (toekomstige) financiële schokken. In de toelichting van de wetgever op artikel 14, dertiende lid, van de Wml ziet de regering voldoende ruimte om dit onderdeel als wettelijke grondslag te gebruiken voor het ontwerpbesluit. Paragraaf 2 van de nota van toelichting is hierop aangevuld.
Wellicht ten overvloede merkt de regering op dat de wetgever gezien het karakter van de aanpassing een zware wetsprocedure heeft voorgeschreven. De bijzondere aanpassing dient te worden gerealiseerd bij AMvB en het ontwerpbesluit (met nota van toelichting) dient te worden voorgehangen bij de Kamers (artikel 14, dertiende lid, in samenhang met het achtste lid, van de Wml, en Kamerstukken II 1990/91, 22012, nr. 3, p. 44). Daarmee voorziet de wetgever in een procedure die, vanwege de bijzondere ontwikkelingen, weliswaar sneller verloopt dan de procedure voor een wetswijziging, maar ook democratisch gelegitimeerd is.
4. Caribisch Nederland
De regering heeft oog voor de parallel met de situatie in Caribisch Nederland en beleidsmogelijkheden omtrent de lokale wettelijk minimumloonhoogten. De regering heeft in de toelichting van het ontwerpbesluit - met de voor het verhogen van het wettelijk minimumloon Caribisch Nederland gebruikte terminologie ‘losstaand traject’ - niet de argumenten voor het verhogen van het wettelijk minimumloon in Caribisch Nederland willen negeren. Voor Caribisch Nederland heeft dit kabinet reeds bij meerdere gelegenheden aangegeven dat een bijzondere verhoging van de plaatselijke niveaus van het wettelijk minimumloon wordt beoogd (zie onder meer Kamerstukken II 2021-2022, 35 925- IV, nr. 42), hetgeen is bevestigd in de bestuurlijke afspraken die de staatssecretaris van Koninkrijksrelatie en Digitalisering met de openbare lichamen heeft gemaakt (zie bijlagen bij Kamerstukken II 201-2022, 35 925-IV, nr. 69). In dit verband zijn reeds structureel middelen gereserveerd, oplopend vanaf het jaar 2023, zodat ook de uitkeringen kunnen meegroeien. Een deel van die middelen betreft een naar rato deel van de middelen die in verband met het onderhavige ontwerpbesluit voor Europees Nederland zijn gereserveerd. Hiermee wordt tot uitdrukking gebracht dat de argumenten voor het bijzonder verhogen van het wettelijk minimumloon in Caribisch Nederland in elk geval op onderdelen parallel lopen met de discussie in Europees Nederland. Tegelijkertijd is voor Caribisch Nederland sprake van een meeromvattende en meerjarige opgave en ambitie, die - gelet op de lokale omstandigheden - verder reikt dan in het Europees deel van Nederland het geval is en die in de specifieke context van de discussie over het ijkpunt sociaal minimum Caribisch Nederland moet worden bezien.
De jaarlijkse vaststelling van de bedragen voor Caribisch Nederland vindt telkens bij ministeriële regeling plaats, die doorgaans uiterlijk eind november van enig jaar, rekening houdend met de medio oktober te publiceren ontwikkeling van het consumentenprijsindexcijfer over het derde kwartaal, worden bekendgemaakt. Ingeval van omstandigheden die een bijzondere wijziging van het wettelijk minimumloon in Caribisch Nederland wenselijk maken, wordt dit geregeld in diezelfde ministeriële regeling (zie artikel 13, tweede en derde lid, van de Wet minimumlonen BES). Per 1 januari 2023 wordt het wettelijk minimumloon in Caribisch Nederland geïndexeerd en zal eveneens een bijzondere verhoging worden doorgevoerd. De precieze hoogte van deze bijzondere verhoging moet nog worden vastgesteld. In de toelichting bij de voor 2023 vast te stellen ministeriële regeling zal, net als dit bij voorgaande gelegenheden is gebeurd, een onderbouwing van de dan nieuw vastgestelde bedragen worden opgenomen. Belanghebbenden in Caribisch Nederland hebben dus net als belanghebbenden in het Europees deel van Nederland, tijdig voor 1 januari 2023 duidelijkheid over het dan geldende minimumloon, de bijzondere verhoging daarbij inbegrepen. Paragraaf 5 van de nota van toelichting is in lijn hiermee aangevuld.
Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om de nota van toelichting aan te vullen met een toelichting op de intergenerationele effecten (zie paragraaf 4). Ook is de toelichting op de voorhangprocedure geactualiseerd (zie paragraaf 11). Tot slot is de meest actuele raming van het CPB verwerkt in de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit; dit toont zich in de hoogte van (minimum)loonbedragen, budgettaire gevolgen en de inkomenseffecten.
Ik bied U hierbij in overeenstemming met de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.
De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
Voetnoten
(1) Artikel 14, eerste tot en met derde lid, van de Wet minimumloon en minimumvakantiebijslag (Wml).
(2) Brief over de hoofdlijnen bijzondere verhoging wettelijk minimumloon (Kamerstukken II 2021/22, 29504, nr. 1109; hierna: Hoofdlijnenbrief).
(3) Nota van toelichting, paragraaf 2a. Zie ook bijlage 1 bij de nota van toelichting en de Hoofdlijnenbrief, paragraaf 4.3.
(4) Hoofdlijnenbrief, paragraaf 4.4.
(5) Coalitieakkoord ‘Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst’, p. 23.
(6) Nota van toelichting, paragraaf 1. Zie Kamerstukken II 2021/22, 35925 XV, nr. 101, p. 1.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 1, 2a. Zie ook de Hoofdlijnenbrief, paragraaf 2, 3.
(8) Hoofdlijnenbrief, paragraaf 2.
(9) Nota van toelichting, paragraaf 2a.
(10) Nota van toelichting, paragraaf 1.
(11) Zie artikel 14, vijftiende lid, Wml. Uit dit artikellid volgt ook de volgorde om eerst de bijzondere verhoging toe te passen en vervolgens de herziene bedragen te indexeren.
(12) Zie onder andere CBS, Armoede en sociale uitsluiting 2021. Zie ook Nota van toelichting, paragraaf 4.
(13) Zie Nota van toelichting, paragraaf 7, alsook de Hoofdlijnenbrief, paragraaf 6.
(14) Zie bijvoorbeeld de Augustusraming 2022 van het CPB, via cpb.nl/augustusraming-2022.
(15) Deze verlaging leidt er per saldo toe dat de verhoging van de AOW deels door de AOW-ers zelf wordt betaald.
(16) Nota van toelichting, paragraaf 2a.
(17) Hoofdlijnenbrief, paragraaf 2.
(18)Artikel 9 van de Algemene Ouderdomswet.
(19) Kamerstukken II 1990/91, 22012, nr. 3, p. 35. Tot 1994 was tevens sprake van een verplichte advisering door de SER over een aanpassing op deze grondslag.
(20) Nota van toelichting, paragraaf 2a.
(21) Toelichting, paragraaf 5.