Aanpassing van diverse besluiten in verband met de EU-verordening Markttoezicht.

Bij Kabinetsmissive van 6 juli 2022, no.2022001467, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot aanpassing van diverse besluiten in verband met de EU-verordening Markttoezicht, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in wijziging van acht algemene maatregelen van bestuur ter uitvoering van de Europese verordening markttoezicht (hierna: de verordening). (zie noot 1) De te wijzigen algemene maatregelen van bestuur vinden alle hun grondslag in de Wet milieubeheer. (zie noot 2)

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over het voorgestelde verbod om te handelen in strijd met de samenwerkingsplicht in artikel 7 van de verordening. (zie noot 3) In verband daarmee is aanpassing van het ontwerpbesluit of de toelichting wenselijk.

In artikel 7 van de verordening wordt voorzien in een plicht voor marktdeelnemers en aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij om samen te werken met markttoezichtautoriteiten, bij maatregelen tot het wegnemen of beperken van risico’s die worden veroorzaakt door aangeboden producten. Het ontwerpbesluit regelt dat het marktdeelnemers, respectievelijk aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij, verboden is te handelen in strijd met deze samenwerkingsplicht.

De Afdeling merkt op dat het bij de samenwerkingsplicht in de verordening gaat om medewerking jegens een toezichthouder in het kader van naleving en handhaving (zie noot 4). De Afdeling wijst erop dat in de Algemene wet bestuursrecht al een algemene verplichting is opgenomen om medewerking te verlenen aan toezichthouders. (zie noot 5)

Volgens de toelichting bij het ontwerpbesluit strekt de samenwerkingsplicht van artikel 7 van de verordening verder dan die in de Algemene wet bestuursrecht en is het daarom nodig om de verplichting uit artikel 7 van de verordening op te nemen in alle besluiten die het ontwerpbesluit beoogt te wijzigen. (zie noot 6) Volgens de toelichting vereist de verordening namelijk een meer actieve houding bij het nemen van maatregelen en het beperken van risico’s. Daarmee is echter onvoldoende dragend toegelicht waarom de samenwerkingsplicht van artikel 7 van de verordening verder strekt dan de medewerkingsplicht in de Algemene wet bestuursrecht en het nodig is het voorgestelde verbod op overtreding van artikel 7 van de verordening op te nemen.

De Afdeling heeft in dit verband eerder al opgemerkt dat het op zichzelf voldoende is om te voorzien in de bevoegdheid tot het opleggen van een sanctie bij overtreding. (zie noot 7)

De Afdeling adviseert daarom de voorgestelde verboden om te handelen in strijd met artikel 7 van de verordening dragend te motiveren. Indien een dragende motivering niet kan worden gegeven adviseert de Afdeling het ontwerpbesluit op dit punt te herzien.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 6 april 2023

Artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) verplicht ertoe aan een toezichthouder binnen de door hem gestelde redelijke termijn alle medewerking te verlenen die deze redelijkerwijs kan vorderen bij de uitoefening van zijn bevoegdheden.

Deze medewerkingsplicht geldt alleen bij de uitoefening van de op grond van de artikelen 5:15 tot en met 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) aan een toezichthouder toekomende bevoegdheden.

Artikel 7 van de verordening bevat een verplichting voor marktdeelnemers en aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij om samen te werken met markttoezichtautoriteiten, bij maatregelen tot het wegnemen of beperken van risico’s die worden veroorzaakt door aangeboden producten. Dit betekent dat in verband met die samenwerkingsplicht ook handelingen van marktdeelnemers en aanbieders van diensten van de informatiemaatschappij kunnen worden gevraagd, die zijn gericht op het wegnemen of beperken van risico’s die worden veroorzaakt door aangeboden producten.

Daarmee is de medewerkingsplicht, bedoeld in artikel 5:20 van de Awb, beperkter dan de samenwerkingsplicht, bedoeld in artikel 7 van de verordening. Bijgevolg is ook de herstelsanctie die kan worden opgelegd bij het weigeren van medewerking (artikel 5:20, derde lid, van de Awb) bij de uitoefening van de bevoegdheden van de toezichthouder in het kader van het nalevingstoezicht, onvoldoende om de samenwerkingsverplichting uit de verordening af te dwingen.

Om deze reden is in alle algemene maatregelen van bestuur die in dit besluit worden gewijzigd een verbod op overtreding van de samenwerkingsplicht, bedoeld in artikel 7 van de verordening, opgenomen.

In navolging van het advies van de Afdeling is in paragraaf 3, verplichtingen ex artikel 7 markttoezichtverordening, van de nota van toelichting met bovenstaande motivering uitgebreid.

Voor strafrechtelijke handhaving moet in verband met artikel 16 van de Grondwet volstrekt duidelijk zijn welke verbodsbepalingen strafrechtelijk gehandhaafd kunnen worden en wat het verbod vereist. Hierin is voorzien door opname van een verbod om in strijd met artikel 7 van de verordening te handelen. Het niet voldoen aan de samenwerkingsplicht kan vervolgens strafrechtelijk worden gesanctioneerd via de Wet op de economische delicten, omdat de grondslagen van de algemene maatregelen van bestuur die worden aangepast ter uitvoering van de verordening, zijn opgenomen in artikel 1a, onder 1° of 2°, van de Wet op de economische delicten.

Dezelfde verbodsbepaling kan ook bestuursrechtelijk worden gesanctioneerd. Bestuursrechtelijke sancties zijn in dit verband belangrijk omdat zij zijn bedoeld om ervoor te zorgen dat het door de wetgever met de betrokken verbodsbepaling beoogde resultaat feitelijk wordt verwezenlijkt. Met een strafrechtelijke sanctie bereik je dat beoogde resultaat lastiger dan met de oplegging van een last onder dwangsom of van een last onder bestuursdwang, waarmee het mogelijk is om een overtreding te beëindigen, de gevolgen ervan te beperken of een nieuwe overtreding te voorkomen.

De bestuursrechtelijke handhaving vindt plaats op grond van artikel 18.2b, eerste lid, onderdeel a, van de Wm, waarin de Minister van Infrastructuur en Waterstaat wordt belast met de zorg voor de bestuurlijke handhaving voor het bepaalde bij of krachtens de titels 9.2 tot en met 9.5 en artikel 17.19 van die wet. De algemene maatregelen van bestuur waarin de samenwerkingsverplichting wordt opgenomen, zijn gebaseerd op in dat onderdeel genoemde artikelen uit de Wm.

Op grond van artikel 5.15 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (na inwerkingtreding van de Omgevingswet: artikel 18.4 van de Omgevingswet) is die minister bevoegd tot oplegging van een last onder bestuursdwang (en op grond van artikel 5:32, eerste lid, Awb tot oplegging van een last onder dwangsom) in de gevallen waarin hij met de bestuurlijke handhaving is belast. De keuze voor een verbodsbepaling sluit aan bij andere regels in of op grond van de Wet milieubeheer (Wm) die in verband met de handhaving van een Europese verordening voorzien in een verbod om te handelen in strijd met de betreffende verordening en bij de bepalingen opgenomen in wet houdende regels ter uitvoering van Verordening (EU) 2019/1020 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende markttoezicht en conformiteit van producten en tot wijziging van Richtlijn 2004/42/EG en de Verordeningen (EG) nr. 765/2008 en (EU) nr. 305/2011 (PbEU 2019, L 169) en Verordening (EU) 2020/740 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 2020 inzake de etikettering van banden met betrekking tot hun brandstofefficiëntie en andere parameters, tot wijziging van Verordening (EU) 2017/1369 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1222/2009 (PbEU 2020, L 177; hierna: uitvoeringswet). (zie noot 8)

In navolging van het advies van de Afdeling is in paragraaf 5 van de nota van toelichting met bovenstaande motivering uitgebreid.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om:

- in artikel II, onderdeel B, (wijziging van het Besluit beheer verpakkingen 2014) is de werkingssfeer van artikel 15g uitgebreid tot herbruikbare verpakkingen, omdat de Richtlijn 94/62/EG van het Europees Parlement en de Raad van 20 december 1994 betreffende verpakking en verpakkingsafval met die categorie is uitgebreid;
- in artikel VIII, onderdeel D, (wijziging van het Vuurwerkbesluit) de formulering van de artikelen ter uitvoering van de verordening in overeenstemming te brengen met de formulering uit de uitvoeringswet (artikel 9.4.9 Wet milieubeheer);
- twee besluiten en een regeling in te trekken (artikel IX). De intrekking van de beide besluiten is nodig, omdat respectievelijk de grondslag is vervallen (Besluit verpakking en aanduiding milieugevaarlijke stoffen en preparaten) en de verordening waarvan het besluit de uitvoering is, is ingetrokken (POP-besluit milieubeheer). De beide besluiten moeten al geruime tijd buiten toepassing worden gelaten. De Tijdelijke regeling implementatie artikel 47, tweede lid, Richtlijn 2013/29/EU inzake het op de markt brengen van pyrotechnische artikelen is uitgewerkt;
- de inwerkingtredingsbepaling (artikel X) aan te passen. In het aan de Raad van State aangeboden concept stond dat het besluit op een bij koninklijk besluit te bepalen tijdstip in werking zou treden. Intussen is alle regelgeving ter uitvoering van de markttoezichtverordening gereed en is het mogelijk om alles tegelijk in werking te laten treden;
- de nota van toelichting te actualiseren, omdat de uitvoeringswet markttoezichtverordening door beide kamers is, de inwerkingtreding van de Omgevingswet is uitgesteld en een besluit aanwijzing ambtenaren IenW regelgeving (milieu) intussen in voorbereiding is, en
- enkele redactionele verbeteringen aan te brengen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Voetnoten

(1) Verordening (EU) 2019/1020 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende markttoezicht en conformiteit van producten en tot wijziging van Richtlijn 2004/42/EG en de Verordeningen (EG) nr. 765/2008 en (EU) nr. 305/2011 (PbEU L 169).
(2) Besluit beheer autowrakken, Besluit beheer verpakkingen 2014, Besluit brandstoffen luchtverontreiniging, Besluit detergentia milieubeheer, Besluit organische oplosmiddelen in verven en vernissen, Besluit kwikhoudende producten milieubeheer, Uitvoeringsbesluit EU-verordening emissiegrenswaarden voor motoren in niet voor de weg bestemde mobiele machines, Vuurwerkbesluit.
(3) Artikelen I, II, IV,V, VI, VII, onderdeel B; Artikel III, onderdeel C; Artikel VIII, onderdeel D.
(4) Zie in dit verband nr. 18 van de considerans van de verordening, waarin staat dat de handhaving van de harmonisatiewetgeving van de Unie inzake producten moet worden verstrekt en goede samenwerking tussen fabrikanten en markttoezichtautoriteiten daarbij van wezenlijk belang is.
(5) Artikel 5:20 van de Algemene wet bestuursrecht.
(6) Nota van toelichting, paragraaf 3.
(7) Zie het advies van de Afdeling advisering inzake het voorstel van wet houdende regels ter uitvoering van Verordening (EU) 2019/1020 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende markttoezicht en conformiteit van producten en tot wijziging van Richtlijn 2004/42/EG en de Verordeningen (EG) nr. 765/2008 en (EU) nr. 305/2011 (PbEU 2019, L 169) en Verordening (EU) 2020/740 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 2020 inzake de etikettering van banden met betrekking tot hun brandstofefficiëntie en andere parameters, tot wijziging van Verordening (EU) 2017/1369 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1222/2009 (PbEU 2020, L 177), Kamerstukken II 2021/22, 36093, nr. 4, punt 3, en het advies van de Afdeling advisering inzake het ontwerpbesluit tot wijziging van het Bouwbesluit 2012 en het Besluit bouwwerken leefomgeving ter uitvoering van Verordening (EU) 2019/1020 van het Europees Parlement en de Raad van 20 juni 2019 betreffende markttoezicht en conformiteit van producten en tot wijziging van Richtlijn 2004/42/EG en de Verordeningen (EG) nr. 765/2008 en (EU) nr. 305/2011 (PbEU 2019, L 169) en Verordening (EU) 2020/740 van het Europees Parlement en de Raad van 25 mei 2020 inzake de etikettering van banden met betrekking tot hun brandstofefficiëntie en andere parameters, tot wijziging van Verordening (EU) 2017/1369 en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 1222/2009 (PbEU 2020, L 177), kenmerk W04.21.0196/I.
(8) Kamerstukken 36093.