Warenwetbesluit attractie- en speeltoestellen 2022.

Bij Kabinetsmissive van 29 maart 2022, no.2022000711, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende vaststelling van regels met betrekking tot de veiligheid van attractie- en speeltoestellen (Warenwetbesluit attractie- en speeltoestellen 2022), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit wijzigt het Warenwetbesluit attractie- en speeltoestellen (het WAS). De aanleiding hiervoor is dat uit het veld signalen zijn gekomen dat de bestaande regelgeving toe is aan modernisering. (zie noot 1) Daartoe worden met name wijzigingen voorgesteld met betrekking tot de handhaving door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), de aanpak van fraudegevoeligheid en keuringen verricht door aangewezen instellingen. Daarmee moet onder meer voor alle betrokken partijen worden verduidelijkt wie op welk moment welke verantwoordelijkheden heeft.

De Afdeling Advisering van de Raad van State begrijpt de wens om het WAS te moderniseren en te verduidelijken, maar acht aanpassing van het ontwerpbesluit en de toelichting op een aantal onderdelen wenselijk. In dat verband maakt zij opmerkingen over de motivering voor het schrappen van de clausule voor wederzijdse erkenning en over de mogelijke overlap tussen Richtlijn (EG) 2009/48 en het ontwerpbesluit. Voorts maakt zij opmerkingen over de voorlichting over het ontwerpbesluit aan de normadressanten, en over de definities van ‘ernstig ongeval’, ‘huurder’ en ‘verhuurder’.

1. Vrij verkeer van goederen en Richtlijn (EG) 2009/48

a. Schrappen clausule wederzijdse erkenning
Uit het ontwerpbesluit en de toelichting blijkt dat toestellen uit andere lidstaten steeds conform dit besluit gekeurd en gecertificeerd moeten worden (procedure voor voorafgaande machtiging). Verder schrapt het ontwerpbesluit de huidige clausule voor wederzijdse erkenning van afgegeven certificaten die momenteel in het WAS is opgenomen. (zie noot 2)

Nationale voorschriften, zoals de voorgestelde procedure voor voorafgaande machtiging, dienen in overeenstemming te zijn met het vrij verkeer van goederen. (zie noot 3) Gelet op het beginsel van wederzijdse erkenning, is in die situaties van belang dat toestellen uit andere lidstaten die voldoen aan gelijkwaardige eisen, toegang hebben tot de Nederlandse markt. (zie noot 4)

Aan de keuze om de nationale procedure toe te passen op goederen uit andere lidstaten en de clausule te schrappen, ligt de opvatting ten grondslag dat uit Verordening (EU) 2019/515 (zie noot 5) is af te leiden dat zo’n nationale procedure in acht moet worden genomen, en zij een dergelijke clausule overbodig maakt. (zie noot 6) Ten eerste wordt een procedure voor voorafgaande machtiging niet voorgeschreven door Verordening (EU) 2019/515, maar wordt daarin aangemerkt als een beperking van het vrij verkeer van goederen. (zie noot 7) Alleen indien die beperking kan worden gerechtvaardigd, kan een dergelijke procedure worden toegepast. De verordening strekt ertoe een aantal voorschriften te geven waaraan zo’n procedure moet voldoen. (zie noot 8) Ten tweede verzet de verordening zich in beginsel niet tegen het schrappen van de momenteel in het WAS opgenomen clausule voor wederzijdse erkenning. (zie noot 9) Echter, de verordening maakt evenmin dat deze clausule overbodig is geworden. (zie noot 10) Hierin kan dus geen aanleiding worden gevonden om de clausule te schrappen.

Indien wordt beoogd een procedure toe te passen om voorafgaande machtiging te verlenen (en de clausule voor wederzijdse erkenning te schrappen), dient nader te worden toegelicht wat hiervan de meerwaarde is ten opzichte van de huidige regeling en hoe deze procedure zich verhoudt tot de voorschriften die Verordening (EU) 2019/515 daaraan stelt. De Afdeling wijst er ook op dat op basis van de Warenwet uit dient te worden gegaan van de gelijkwaardigheid van eisen die in andere lidstaten worden gesteld aan waren. (zie noot 11) Mede in het licht hiervan acht de Afdeling het voorts van belang dat op heldere wijze wordt geschetst hoe voor de betreffende marktdeelnemers de procedure voor toegang tot de Nederlandse markt eruit komt te zien, en op welke wijze zij worden geïnformeerd over eventuele wijzigingen in die procedure.

De Afdeling adviseert hierop in de toelichting in te gaan.

b. Overlap Richtlijn (EG) 2009/48 en het ontwerpbesluit
Het ontwerpbesluit is primair gericht op attractie- en speeltoestellen die niet gebruikt worden in de particuliere sfeer. (zie noot 12) Richtlijn (EG) 2009/48 is van toepassing op speelgoed dat is bestemd voor huishoudelijk gebruik. (zie noot 13) Speelgoed dat bestemd is voor openbaar gebruik is uitgezonderd van het toepassingsgebied van de richtlijn. (zie noot 14) Evenwel volgt uit de toelichting dat de reikwijdte van het ontwerpbesluit zich tevens uitstrekt tot attractie- en speeltoestellen die onder de richtlijn vallen, voor zover deze in de openbare ruimte worden gebruikt of geplaatst. (zie noot 15)

Om onduidelijkheden en overlap te voorkomen, adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op de afbakening van de reikwijdte van het ontwerpbesluit ten opzichte van Richtlijn (EG) 2009/48 en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen. (zie noot 16)

2. Voorlichting

Het ontwerpbesluit wenst te verduidelijken welke verantwoordelijkheden bij welke partijen berusten. (zie noot 17) Daartoe expliciteert het ontwerpbesluit in meerdere bepalingen de normadressanten, zoals de huurders en verhuurders van attractie- en speeltoestellen.

Uit een onderzoek naar opblaasbare speeltoestellen is gebleken dat huurders en verhuurders onvoldoende op de hoogte zijn van de verantwoordelijkheden die zij hebben om te zorgen dat er veilig gespeeld kan worden. (zie noot 18) In een eerdere Kamerbrief heeft de Minister voor Medische Zorg en Sport daarom aangekondigd dat hierover voorlichting zal worden gegeven. (zie noot 19) Uit de toelichting blijkt echter niet wat de stand van zaken rond deze voorlichting is.

De Afdeling adviseert in de toelichting aan te geven hoe de normadressanten adequaat worden voorgelicht over hun nieuwe verantwoordelijkheden.

3. Gehanteerde definities

a. ‘Ernstig ongeval’
Het ontwerpbesluit bevat een meldplicht van ernstige ongevallen. Het ontwerpbesluit bevat geen definitie van ‘ernstig ongeval’. De toelichting vermeldt dat hierover vragen zijn gekomen uit het veld, waarop ervoor is gekozen om ‘ernstig ongeval’ nader te definiëren in de toelichting. (zie noot 20) Daaronder valt blijkens de toelichting in ieder geval een ongeval met dodelijke afloop, (blijvend) letsel aan een persoon, of een ongeval dat leidt tot onmiddellijke ziekenhuisopname voor andere doeleinden dan medische controle.

Om te bewerkstelligen dat de genoemde soorten ongevallen daadwerkelijk worden gemeld, is het van belang dat het voor alle partijen duidelijk is dat de bovengenoemde situaties volgens het ontwerpbesluit gelden als ‘ernstig ongeval’. De Afdeling acht het daarom aangewezen om dit niet alleen te verduidelijken in de toelichting, maar ook in het ontwerpbesluit. Dat past ook bij de wens van het ontwerpbesluit om duidelijkheid te scheppen over de verantwoordelijkheden van de partijen waartoe het ontwerpbesluit zich richt.

De Afdeling adviseert om ook in de tekst van het ontwerpbesluit op te nemen welke situaties in ieder geval onder ‘ernstig ongeval’ worden verstaan.

b. ‘Huurder’ en ‘verhuurder’
Voor zowel de huurder als verhuurder bepaalt het ontwerpbesluit dat huren ‘om niet’ ook onder de definitie valt. (zie noot 21) Volgens de toelichting is hiervoor gekozen om ervoor te zorgen dat ook bijvoorbeeld het gratis ter beschikking stellen van een attractie- of speeltoestel onder de reikwijdte van het ontwerpbesluit valt. (zie noot 22)

De Afdeling wijst erop dat dient te worden voorkomen dat begripsbepalingen (sterk) afwijken van het normale spraakgebruik. (zie noot 23) De gebruikelijke definitie van huur in zowel het spraakgebruik als in de systematiek van het Burgerlijk Wetboek, is dat juist sprake is van een tegenprestatie. (zie noot 24) Het is daarom de vraag of het voor partijen die volgens de gebruikelijke definitie van (ver)huur geen (ver)huurder zijn, altijd evident zal zijn dat zij wel onder het ontwerpbesluit vallen. Mede gelet op het streven van het ontwerpbesluit om de bestaande regelgeving te verduidelijken, acht de Afdeling het daarom onwenselijk om onder (ver)huur ook het (ver)huren ‘om niet’ te verstaan.

De Afdeling adviseert om het gratis ter beschikking stellen van een attractie- of speeltoestel op andere wijze onder de reikwijdte van het ontwerpbesluit te brengen, en het ontwerpbesluit op dit punt aan te passen.

4. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no. W13.22.00034/III.

- In de aanhef specificeren welk onderdeel van artikel 1 Warenwet ten grondslag ligt aan het ontwerpbesluit.
- In de aanhef "artikel 16, eerste lid, Warenwet", schrappen.

Nader rapport (reactie op het advies) van 23 maart 2023

1. Vrij verkeer van goederen en Richtlijn (EG) 2009/48

a. Schrappen clausule wederzijdse erkenning
In de praktijk bezitten de aangewezen instellingen de vereiste deskundigheid om te beoordelen of een certificaat een dergelijk gelijkwaardig beschermingsniveau biedt. Om die reden is ervoor gekozen om de gelijkstellingsbevoegdheid van de minister uit artikel 19d WAS te laten vervallen. Naar aanleiding van bovenvermeld advies van de Afdeling is aan het ontwerpbesluit een bepaling over de procedure wederzijdse erkenning toegevoegd (nieuwe artikel 30) en is de artikelsgewijze toelichting bij dit artikel aangepast. In de toelichting wordt de procedure voor toegang tot de Nederlandse markt beschreven. Elk attractie- of speeltoestel afkomstig uit (en gecertificeerd in) een andere lidstaat van de Europese Unie moet conform artikel 9 van het ontwerpbesluit gekeurd worden en voorzien worden van een certificaat van goedkeuring afgegeven door een aangewezen instelling overeenkomstig artikel 12, eerste lid, van het ontwerpbesluit. De aangewezen instelling die een dergelijk toestel keurt zal in het keuringsproces evenwel het beginsel van wederzijdse erkenning in acht moeten nemen.

Indien de aangewezen instelling voornemens is te beoordelen of een bepaald attractie- of speeltoestel in een andere lidstaat rechtmatig in de handel is gebracht, bijvoorbeeld omdat hier twijfel over bestaat, dan is de procedure in artikel 5, eerste en tweede lid, van Verordening (EU) 2019/515 (zie noot 25) (hierna: verordening wederzijdse erkenning) van toepassing. Op grond hiervan zou de aangewezen instelling onder andere contact moeten opnemen met de aanvrager van het certificaat van goedkeuring en diegene moeten informeren over de mogelijkheid om een verklaring van wederzijdse erkenning en andere informatie te verstrekken, om aan te tonen dat het toestel in een andere lidstaat rechtmatig in de handel is gebracht.

Zodra vaststaat dat een toestel in een andere lidstaat rechtmatig in de handel is gebracht, zal de aangewezen instelling moeten beoordelen of het betreffende toestel voldoet aan eisen die een beschermingsniveau bieden dat ten minste gelijkwaardig is aan het niveau dat met de nationale eisen wordt nagestreefd. Daarbij zal de aangewezen instelling in ieder geval rekening moeten houden met de inhoud van testrapporten of certificaten die door een andere conformiteitsbeoordelingsinstantie zijn afgegeven. Die rapporten en certificaten moeten dan wel zijn afgegeven door instellingen die geaccrediteerd zijn voor de gedane testen en onderzoeken. Als dat niet zo is, dient de aangewezen instelling deze testen en onderzoeken zelf opnieuw uit te voeren. Vervolgens zal de aangewezen instelling besluiten om het certificaat van goedkeuring al dan niet te verlenen. Indien de aangewezen instelling - na voltooiing van een beoordeling van goederen als bedoeld in artikel 5 van Verordening (EU) 2019/515 - besluit tot afwijzing van de aanvraag tot verlening van een certificaat van goedkeuring, dan dient dat besluit overeenkomstig artikel 5, negende tot en met dertiende lid, van Verordening (EU) 2019/515 verleend te worden.

b. Overlap Richtlijn (EG) 2009/48 en het ontwerpbesluit
Naar aanleiding van bovenvermeld advies is de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1 van het ontwerpbesluit aangepast. Voorliggend ontwerpbesluit is in beginsel niet van toepassing op voor huishoudelijk gebruik bestemde speeltoestellen als bedoeld in artikel 3, eenentwintigste lid, van de speelgoedrichtlijn. (zie noot 26) Dergelijke toestellen vallen onder de reikwijdte van de speelgoedrichtlijn. In de praktijk kan het echter voorkomen dat bijvoorbeeld een glijbaan bestemd voor huishoudelijk gebruik, in de openbare ruimte wordt gebruikt of geplaatst om te spelen. De betreffende glijbaan valt in dat geval wél onder de reikwijdte van dit besluit, gezien de glijbaan voldoet aan de definitie van "speeltoestel" uit dit besluit én het niet in de sfeer van de particuliere huishouding wordt gebruikt. De risico’s van exploitatie van dergelijke toestellen zijn bovendien vergelijkbaar met overige speeltoestellen. Met deze toestellen kunnen immers dezelfde gevaren gepaard gaan als met speeltoestellen die mede in de particuliere huishouding gebruikt kunnen worden. Dit betekent onder meer dat dergelijke toestellen overeenkomstig het ontwerpbesluit gekeurd moeten worden en voorzien moeten worden van een certificaat van goedkeuring.

2. Voorlichting

Naar aanleiding van bovenvermeld advies is het algemene deel van de nota van toelichting aangevuld met een paragraaf over voorlichting en communicatie. Uit onderzoek van VeiligheidNL van 2019 naar de risico's en het risicobewustzijn van verhuurders, huurders en ouders met betrekking tot opblaasbare speeltoestellen is gebleken dat verhuurders en huurders (ouders) onvoldoende op de hoogte zijn van de risico’s, hun verantwoordelijkheden en van de eisen voor het veilig gebruik van speeltoestellen. (zie noot 27) Naar aanleiding daarvan heeft VeiligheidNL in het kader van de herziening van het WAS in opdracht van het Ministerie van Volksgezondheid, Welzijn en Sport in de zomer van 2021 een online voorlichtingscampagne gevoerd en deze heeft in de zomer van 2022 opnieuw plaatsgevonden. De materialen voor de voorlichtingscampagne werden tijdens en na het ontwerp voorgelegd aan een klankbordgroep waaraan verschillende stakeholders hebben deelgenomen (Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit, aangewezen instellingen, verhuurders). De voorlichtingscampagne was gericht tot ouders van kinderen t/m 14 jaar en informeerde over de belangrijkste regels met betrekking tot veilig spelen op luchtkussens: toezicht, maximaal aantal kinderen en scheiding van grote en kleine kinderen op het toestel. In het najaar van 2022 heeft VeiligheidNL een bereikmeting van de voorlichting uitgevoerd.

Naast de voorlichtingscampagne voor ouders heeft VeiligheidNL in opdracht van het Ministerie ook een website in het leven geroepen waar men terecht kan voor informatie over veilig spelen op opblaasbare speeltoestellen. Voor verhuurders en beheerders is er een aparte pagina met instructies voor het houden van een veiligheidsgesprek met de huurder.

3. Gehanteerde definities

a. ‘Ernstig ongeval’
Naar aanleiding van bovenvermeld advies is artikel 23 van het ontwerpbesluit en de artikelsgewijze toelichting daarbij aangepast. In artikel 23 is thans opgenomen wat onder een ernstig ongeval als bedoeld in het eerste lid in ieder geval wordt verstaan.

b. ‘Huurder’ en ‘verhuurder’
Naar aanleiding van bovenvermeld advies zijn de definities van "huurder" en verhuurder" in artikel 1 van het ontwerpbesluit en de artikelsgewijze toelichting bij artikel 1 aangepast. De aanpassingen strekken ertoe nadrukkelijker te vermelden dat onder genoemde definities mede wordt verstaan het in bruikleen nemen en geven van een attractie- en speeltoestel door een natuurlijke persoon of rechtspersoon, zodat hierover zo min mogelijk onduidelijkheid kan ontstaan bij partijen. Naar het oordeel van de regering is het aanvaardbaar om onder de begrippen huren en verhuren mede te verstaan het in bruikleen nemen en geven van een attractie- of speeltoestel. Deze begrippen hebben in het normale spraakgebruik weliswaar een andere betekenis, maar deze begrippen verschillen niet sterk van elkaar.

4. Naar aanleiding van deze opmerkingen is het ontwerpbesluit aangepast.

Voorts is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele wijzigingen in het ontwerpbesluit en nota van toelichting door te voeren.

In het opschrift is het jaartal 2022 gewijzigd in 2023 omdat het Warenwetbesluit attractie- en speeltoestellen in 2023 in werking treedt.

Artikel 7, vijfde lid, van het ontwerpbesluit komt te vervallen. Gebleken is dat het vooralsnog niet de bedoeling is om fabrikanten of importeurs bevoegdheid te geven om een attractie- of speeltoestel dat overeenkomstig het goedgekeurde, typekenmerkende monster is vervaardigd, te voorzien van een uniek nummer.

Aan artikel 9, vijfde lid, van het ontwerpbesluit is toegevoegd dat bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat speeltoestellen, behalve periodiek, ook opnieuw gekeurd kunnen worden, bijvoorbeeld na publicatie van nieuwe of gewijzigde normen of indien een wijziging of reparatie van een toestel de veiligheid of gezondheid van personen negatief kan beïnvloeden.

Aan artikel 12, tweede en derde lid, van het ontwerpbesluit is vanwege de handhaafbaarheid toegevoegd dat goedgekeurde toestellen onverwijld van een merk van goedkeuring worden voorzien.

Het besluit treedt in werking met ingang van 1 juli 2023 (nieuwe artikel 37).

De nota van toelichting is op het voorgaande aangepast. Ten slotte is in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting een aantal wijzigingen van redactionele aard doorgevoerd.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Voetnoten

(1) Ontwerpbesluit houdende vaststelling van regels met betrekking tot de veiligheid van attractie- en speeltoestellen, met nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1.
(2) Artikel 19d WAS.
(3) Artikel 34 VWEU.
(4) HvJEG 20 februari 1979, 120/78, Cassis de Dijon, ECLI:EU:C:1979:42.
(5) Verordening (EU) 2019/515 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 betreffende de wederzijdse erkenning van goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 764/2008, PbEU 2019, L91/1.
(6) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting op artikel 30.
(7) Overweging 11 van de considerans bij Verordening (EU) 2019/515.
(8) Zie met name artikel 5 van de verordening.
(9) Zie over de vraag of een dergelijke clausule op basis van het (overige) Unierecht verplicht is, HvJEG 5 februari 2004, C-24/00, Commissie/Frankrijk, ECLI:EU:C:2004:70; M.A. Jarvis, ‘Cases C-24/00, Commission v. France, C-95/01 Greenham and Abel, and C-270/02 Commission v. Italy, judgments of the Court of Justice of 5 February 2004. Sixth and Third Chambers’, Common Market Law Review 2004, p. 1403.
(10) Artikel 5, vierde lid, Verordening (EU) 2019/515 garandeert weliswaar, indien de marktdeelnemer beschikt over een verklaring van wederzijdse erkenning, dat door de bevoegde autoriteit in de lidstaat van bestemming wordt geaccepteerd dat de goederen in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht. Daarmee wordt echter uitsluitend het gedeelte van een nationale beoordeling bestreken waarin wordt onderzocht of goederen in een andere lidstaat überhaupt rechtmatig in de handel zijn gebracht.
(11) Artikel 13d, eerste lid, Warenwet.
(12) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting op artikel 1; artikel 1, tweede lid, Warenwet.
(13) Artikel 3, eenentwintigste lid, Richtlijn 2009/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van 18 juni 2009 betreffende de veiligheid van speelgoed, Pb. EG 2009, L170/1.
(14) Artikel 2, tweede lid, onderdelen a en b, Richtlijn (EG) 2009/48. En tevens in de zin van het Warenwetbesluit speelgoed 2011, waarin wordt verwezen naar de richtlijndefinitie.
(15) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting op artikel 1.
(16) De richtlijn regelt onder welke omstandigheden speelgoed dat binnen de reikwijdte van de richtlijn valt op de markt mag worden gebracht, zie artikel 12 van de richtlijn. Ter illustratie wordt gewezen op de situatie waarin een kinderboerderij schommels wil aanschaffen die door de kinderen worden gebruikt. Indien de schommels (gelet op de voorgestelde artikelen 4, 17, en eventueel artikel 8, vijfde lid, ontwerpbesluit) in dergelijke gevallen door de kinderboerderij slechts kunnen worden gebruikt met inachtneming van het ontwerpbesluit, dreigt overlap te ontstaan met de regels die de richtlijn stelt voor de vrije verhandeling van deze producten.
(17) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 1.
(18) VeiligheidNL, ‘Opblaasbare speeltoestellen. Onderzoek naar risico’s en risicobewustzijn’ (rapport nummer 828), p. 30-31.
(19) Kamerstukken II 2019/20, 33835, nr. 166.
(20) Nota van toelichting, algemeen deel, paragraaf 3.
(21) Voorgesteld artikel 1.
(22) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting op artikel 1.
(23) Zie ook aanwijzing 5.1 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(24) Zie bijvoorbeeld artikel 7:201 BW, eerste lid.
(25) Verordening (EU) 2019/515 van het Europees Parlement en de Raad van 19 maart 2019 betreffende de wederzijdse erkenning van goederen die in een andere lidstaat rechtmatig in de handel zijn gebracht en tot intrekking van Verordening (EG) nr. 764/2008 (PbEU 2019, L 91).
(26) Richtlijn 2009/48/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 18 juni 2009 betreffende de veiligheid van speelgoed (PbEU L 170).
(27) VeiligheidNL, ‘Opblaasbare speeltoestellen. Onderzoek naar risico’s en risicobewustzijn’ (rapport nummer 828).