Wijziging van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 in verband met het verlengen van de tijdelijke regels voor bijstandverlening aan zelfstandigen als gevolg van de verhoogde instroom door de crisis in verband met COVID-19 tot en met maart 2022

Bij Kabinetsmissive van 17 januari 2022, no.2022000063, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 in verband met het verlengen van de tijdelijke regels voor bijstandverlening aan zelfstandigen als gevolg van de verhoogde instroom door de crisis in verband met COVID-19 tot en met maart 2022, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in een verlenging van de tijdelijke vereenvoudigingen in het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 (Bbz 2004).

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over het perspectief voor de langere termijn van de ondersteuning van zelfstandigen in het bijstand. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting.

1. Inleiding

Met het vervallen van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers (Tozo) per 1 oktober 2021, zijn voor het vierde kwartaal van 2021 enkele tijdelijke vereenvoudigingen in het Bbz 2004 ingevoerd om de uitvoerbaarheid van bijstandverlening aan zelfstandigen voor gemeenten te verbeteren. (zie noot 1) Ook kunnen gemeenten hierdoor aandacht blijven besteden aan een zachte landing voor ondernemers door het aanbieden van heroriëntatie op ondernemerschap, het ondersteunen bij schulden en de toeleiding naar ander werk. De verwachting was destijds dat na deze overgangsperiode vanaf 1 januari 2022 de overstap naar het reguliere Bbz 2004 zou kunnen worden gemaakt.

Met de in december 2021 aangescherpte coronamaatregelen ontstaat door grote aantallen nieuwe aanvragen voor bijstand door zelfstandigen opnieuw druk op gemeenten. Om ervoor te zorgen dat dit per 1 januari 2022 niet leidt tot een onuitvoerbare regeling voor gemeenten is ervoor gekozen om de tijdelijke vereenvoudigingen in het Bbz 2004 uit het vierde kwartaal van 2021 te verlengen tot 1 april 2022. Het voorliggende ontwerpbesluit voorziet daarin.

Bij dit ontwerpbesluit is overwogen om gebruik te maken van de bestaande mogelijkheid om bij ministeriële regeling de Tozo te laten herleven. (zie noot 2) Hiervan is afgezien omdat het niet wenselijk wordt geacht om in korte tijd verschillende keren van systematiek te wisselen. (zie noot 3) Verder ontbreekt bij de Tozo een toets op de levensvatbaarheid van de onderneming. Het kabinet vindt het in deze fase van de pandemie van belang dat inkomensondersteuning alleen bij zelfstandigen terecht komt die na het wegvallen van de contactbeperkende maatregelen in staat zijn hun onderneming succesvol voort te zetten. Zelfstandigen waarvan de onderneming niet levensvatbaar is, kunnen naast de bestaande inkomensondersteuning met voorwaarde van bedrijfsbeëindiging (zie noot 4) gebruik maken van mogelijkheden tot heroriëntatie richting andere (bedrijfs)activiteiten.

De Afdeling begrijpt de voorgestelde aanpak vanuit het oogpunt van de uitvoerbaarheid van de regeling. (zie noot 5) Zij onderschrijft het belang van het hanteren van een levensvatbaarheidstoets. Zeker nu steeds duidelijker wordt dat de gevolgen van covid-19 over een langere periode merkbaar zullen blijven, ligt het in de rede dat de levensvatbaarheid van ondernemingen in dit kader onder ogen wordt gezien en dat waar nodig heroriëntatie op andere activiteiten plaatsvindt. Dit geldt volgens de Afdeling niet alleen voor deze regeling, maar ook voor andere vormen van steunverlening die in het kader van covid-19 plaatsvinden.

2. Langere termijn

Het voorliggende ontwerpbesluit betreft, na de verschillende verlengingen van de Tozo, een (eerste) verlenging van de tijdelijke vereenvoudiging van het BBZ 2004. Dit illustreert volgens de Afdeling niet alleen de behoefte aan een perspectief voor de langere termijn, (zie noot 6) maar ook dat het Bbz 2004 zonder de voorgestelde vereenvoudigingen voor gemeenten bij (te) grote aantallen aanvragen al snel tot uitvoeringsproblemen leidt.

Daarbij moet ook worden bedacht dat door veranderingen op de arbeidsmarkt grote aantallen personen als zelfstandige actief zijn, waardoor gemeenten ook in meer normale tijden te maken kunnen krijgen met grotere aantallen aanvragen. (zie noot 7) Daarom acht de Afdeling het van belang dat nader onderzoek wordt gedaan naar het functioneren van het (reguliere) Bbz 2004, mede in het licht van de Tozo en de onderhavige regeling. (zie noot 8)

De Afdeling adviseert in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 15 februari 2022

De Afdeling onderschrijft het belang van het hanteren van een levensvatbaarheidstoets en dat waar nodig heroriëntatie op andere activiteiten plaatsvindt. Het kabinet is het met de Afdeling eens dat waar mogelijk de steunmaatregelen zoveel mogelijk gericht moeten zijn op die ondernemingen die levensvatbaar zijn. Het verschilt echter per steunmaatregel in hoeverre het maken van onderscheid tussen levensvatbare en niet-levensvatbare ondernemingen op een verantwoorde wijze mogelijk is. Per steunmaatregel worden dan ook steeds de verschillende belangen (zoals doel van de regeling en uitvoerbaarheid) tegen elkaar afgewogen.

De Afdeling acht het van belang dat nader onderzoek wordt gedaan naar het functioneren van het (reguliere) Bbz 2004, mede in het licht van de uitvoering van de Tozo en de onderhavige regeling. De toelichting is in dit verband aangepast. In het licht van de ervaringen met de Tozo en onderhavige regeling zal samen met gemeenten en ondernemers bezien worden hoe verder invulling kan worden gegeven aan het functioneren van het (reguliere) Bbz 2004. Dat staat ook, zoals de Afdeling opmerkt (zie voetnoot 8), in de brief van het voormalige kabinet naar aanleiding van de motie van de leden Maatoug en Grinwis over de lessen die te trekken zijn uit de Tozo voor mogelijke verbeteringen in het vangnet voor zelfstandigen. Het reguliere Bbz 2004 is naar de ervaring van gemeenten als vangnet voor zelfstandigen zeer arbeidsintensief, terwijl vanwege veranderingen op de arbeidsmarkt grote aantallen personen als zelfstandige actief zijn. Samen met gemeenten en ondernemers zal in het kader van perspectief voor de lange termijn worden bezien of bovengenoemde dient te leiden tot vereenvoudiging van het aanvraag- en toekenningsproces. Daarbij moet echter wel voorkomen worden dat het doel van de regeling daarmee wordt ondergraven; het Bbz 2004 is bedoeld om zelfstandig ondernemers met een in de kern levensvatbaar bedrijf tijdelijk te ondersteunen.

Van de gelegenheid is gebruik gemaakt om het ontwerpbesluit en de nota van toelichting op enkele punten aan te passen.

In het aan de Afdeling aangeboden ontwerpbesluit was in artikel I, onderdeel C (artikel 60ab, onderdeel b) een regeling opgenomen voor de overgang van de bijstandsverlening op grond van de tijdelijke regels van Hoofdstuk VIIa en een voortgezet of later beroep (in 2022) op grond van de reguliere regels van het Bbz 2004. Kortgezegd werd vastgelegd dat indien een dergelijke voortzetting plaatsvindt, de eerste drie maanden van 2022 voor de definitieve vaststelling van de algemene bijstand op grond van de artikelen 11 en 12 Bbz 2004 niet tot het boekjaar worden gerekend. Nadere gesprekken met gemeenten leert dat deze regeling de definitieve vaststelling naar verwachting complex en lastig uitvoerbaar maakt. Dit heeft met name te maken met de toerekening van het inkomen aan een bepaalde periode (de eerste drie maanden, of de rest van het boekjaar) die een dergelijke regeling verlangt. Het kabinet hecht aan een uitvoerbare regeling, die voldoende helderheid voor betrokkenen biedt en voorkomt dat bijstand op grond van de tijdelijke regels nadien teruggevorderd moet worden. Daarom is, in overeenstemming met gemeenten, de genoemde samenloop op alternatieve wijze geregeld. Het inkomen in het gehele boekjaar wordt in aanmerking genomen. De verleende algemene bijstand op grond van de tijdelijke regels wordt bij dit inkomen betrokken, dit wordt geëxpliciteerd in het aangepaste artikel 60ab, onderdeel b, Bbz 2004. Hiermee wordt tevens boven twijfel verheven dat de definitieve vaststelling van de bijstand op grond van de artikelen 11 en 12 Bbz 2004 niet kan leiden tot een terugvordering van bijstand die op grond van de tijdelijke regels in Q1 2022 is verleend.

De tijdelijke regels zijn van toepassing tot en met 31 maart 2022. Daarom was in het aan de Afdeling aangeboden ontwerpbesluit neergelegd dat Hoofdstuk VIIa met ingang van 1 april 2022 zou vervallen (artikel I, onderdeel D, in samenhang gelezen met artikel II, tweede lid). Om praktische en wetstechnische redenen is artikel II, tweede lid, aangepast zodat Hoofdstuk VIIa met ingang van 1 juli 2022 vervalt. De ervaring met de coronacrisis leert namelijk dat eventuele wijzigingen met terugwerkende kracht niet uitgesloten kunnen worden. Zo blijkt ook uit onderhavig besluit. Het wijzigen van reeds vervallen regelgeving is niet mogelijk. Daarom wordt een marge van drie maanden tussen het materieel eindigen van de regeling en het formele verval ervan opgenomen. Het kabinet loopt hiermee uitdrukkelijk niet vooruit op enige toekomstige wijzigingen en bovengenoemde aanpassing sorteert geen materieel effect. Artikel 60ab, aanhef, is in overeenstemming met bovenstaande gebracht.

Daarnaast zijn er enkele redactionele wijzingen doorgevoerd in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting.

Ik doe U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting toekomen en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister voor Armoedebeleid, Participatie en Pensioenen


Voetnoten

(1) Besluit van 22 september 2021 tot wijziging van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 in verband met het stellen van tijdelijke regels voor bijstandsverlening aan zelfstandigen als gevolg van de tijdelijk verhoogde instroom en tot wijziging van de Tijdelijke overbruggingsregeling zelfstandig ondernemers in verband met het creëren van een grondslag om de periode waarover bijstand op grond van dat besluit kan worden verleend bij ministeriële regeling uit te breiden indien de crisis in verband met COVID-19 daartoe noodzaakt (Stb. 2021, 438).
(2) Zie artikel 18a Tozo; toelichting, paragraaf 2.
(3) Toelichting, paragraaf 2.
(4) Zie artikel 27 in samenhang met artikel 2, eerste lid, onderdeel d, Bbz 2004; toelichting paragraaf 2.
(5) Zie ook het eerdere advies van 8 september 2021 (Stcrt. 2021, nr. 43191).
(6) Zie ook de uitvoeringstoets van Divosa en VNG bij het ontwerpbesluit.
(7) Zie ook Kamerstukken II 2018/19, 30545, nr. 215, waarin de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid op dit aspect wees als reden voor een voorgenomen aanpassing van het Bbz 2004. Een en ander heeft geleid tot het Besluit van 18 september 2019 tot wijziging van het Besluit bijstandverlening zelfstandigen 2004 in verband met vernieuwing van de financieringssystematiek, afsluiting van de instroom bij centrumgemeenten voor ondernemers in de binnenvaart, beperking van de instroom van oudere zelfstandigen met een niet-levensvatbaar bedrijf of beroep en verdere uniformering met de Participatiewet en het Besluit Participatiewet in verband met vernieuwing van de financieringssystematiek en enkele andere wijzigingen (Stb 2019, 306).
(8) Zie ook de brief van de Staatssecretaris van SZW naar aanleiding van de motie van de leden Maatoug en Grinwis over de lessen die te trekken zijn uit de Tozo voor mogelijke verbeteringen in het vangnet voor zelfstandigen (Kamerstukken II 2021/22, 31311/ 30545, nr. 242).