Wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het opnemen van een verruiming van de 1-februariregeling voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo.

Bij Kabinetsmissive van 16 november 2021, no.2021002244, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het opnemen van een verruiming van de 1-februariregeling voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt te regelen dat met ingang van studiejaar 2022-2023 studenten die doorstromen van het mbo naar het hbo in plaats van maximaal vijf maanden gedurende maximaal twaalf maanden een opleiding in het hoger onderwijs kunnen volgen zonder dat zij bij het staken van deze opleiding de ontvangen prestatiebeurs dienen terug te betalen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft begrip voor het voorstel tegen de achtergrond van de dalende trend van de doorstroom van het mbo naar het hbo. Zij maakt een opmerking over de voorgestelde maatregel in de bredere context van het studiefinancieringsstelsel. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inhoud en aanleiding voor het voorstel

De Wet Studiefinanciering 2000 (WSF 2000) kent een prestatiebeurs in het hoger onderwijs. Deze bestaat uit het studentenreisproduct en eventueel een aanvullende beurs en een toeslag eenoudergezin. (zie noot 1) Daarnaast kunnen studenten bij de overheid een lening afsluiten om de studie te bekostigen. De prestatiebeurs dient te worden terugbetaald bij het staken van de opleiding na vijf maanden.

Het wetsvoorstel beoogt de doorstroom van het mbo naar het hbo te bevorderen. Hiertoe regelt het dat met ingang van studiejaar 2022-2023 voor deze groep studenten de ‘1-februariregeling’ wordt verruimd naar een ‘1-septemberregeling’. (zie noot 2) Op grond van deze wijziging kunnen deze studenten met een mbo-diploma in plaats van maximaal vijf maanden, (zie noot 3) maximaal twaalf maanden een opleiding in het hoger onderwijs volgen zonder dat zij bij het staken van deze opleiding de ontvangen prestatiebeurs dienen terug te betalen.

Dit wetsvoorstel dient ter uitvoering van de motie Van der Molen c.s. (zie noot 4) Aanleiding voor deze motie vormde de reeds enkele jaren dalende trend van de doorstroom van mbo-studenten naar het hbo. (zie noot 5) De Minister van OCW noemde het aanpassen van de 1-februariregeling als mogelijkheid om de doorstroom te bevorderen. (zie noot 6)

Uit onderzoek blijkt dat de dalende trend in de doorstroom van het mbo naar het hbo zowel wordt veroorzaakt door een aantrekkende arbeidsmarkt als door de invoering van het leenstelsel in het hoger onderwijs. (zie noot 7) Daarbij speelt mee dat in het mbo aan studenten een basisbeurs wordt verschaft, maar in het hoger onderwijs slechts wordt voorzien in een lening. (zie noot 8)

De toelichting vermeldt daarnaast de angst van studenten dat wanneer een hbo-opleiding toch niet bij hen blijkt te passen, zij met een (hogere) studieschuld achterblijven. De keuze om wel of niet door te stromen naar het hbo heeft overigens niet alleen een financiële reden. De oorzaak wordt gevormd door een combinatie met andere factoren zoals advies, verwachtingen, begeleiding, capaciteiten en persoonlijke motieven. (zie noot 9)

Desondanks acht de regering het van belang dat, daar waar mogelijk, eventuele drempels zoveel mogelijk worden weggenomen, zodat studenten zo min mogelijk belemmering ervaren bij het maken van de keuze om verder te gaan studeren en zich verder te ontwikkelen. Het doel van dit wetsvoorstel is daarom om deze specifieke financiële drempel te verlagen. (zie noot 10)

2. Samenhang en uitvoerbaarheid

De Afdeling heeft begrip voor het voorstel. Zij wijst daarbij op het belang van een nadere toelichting op de samenhang en uitvoerbaarheid van de maatregel. Ten aanzien van het studieleenstelsel bestaat het voornemen in het coalitieakkoord om dit te herzien en opnieuw een basisbeurs in te voeren. (zie noot 11) Onderhavig wetsvoorstel heeft slechts betrekking op de prestatiebeurs in het hoger onderwijs en niet op het studievoorschot/leenstelsel. (zie noot 12) De lening die is aangegaan zal namelijk wel moeten worden terugbetaald, ook bij het staken van de studie na bijna een jaar.

Aangezien de hoogte van de lening na bijna een jaar studie al tot een aanzienlijk bedrag kan zijn opgelopen, zal een student waarschijnlijk toch in een eerder stadium voor de keuze komen te staan of het rendabel is om de studie voort te zetten. Uit het onderzoek naar de oorzaken van dalende doorstroom blijkt ook dat na de invoering van het leenstelsel de doorstroom substantieel is gedaald. Bovendien blijken specifieke studentgroepen minder door te stromen: studenten met een niet-westerse migratie achtergrond en mannelijke studenten. (zie noot 13) De toelichting gaat niet in op de mogelijke consequenties hiervan op de effecten van het voorstel.

Verder wordt onderhavig wetsvoorstel in de uitvoeringstoets van DUO uitvoerbaar geacht. Maar wel wordt gewezen op de mogelijke gevolgen van een nieuw regeerakkoord: "Grootschalige wijzigingen in het studiefinancieringsstelsel kunnen impact hebben op de uitvoering van voorliggend wetsvoorstel in combinatie met de nieuw gevraagde werkzaamheden door DUO". (zie noot 14) De Afdeling begrijpt hieruit dat de in het coalitieakkoord voorgenomen aanpassing van het studiefinancieringsstelsel de uitvoering van het onderhavige voorstel kan compliceren.

Gezien deze kanttekening van DUO zou de toelichting nader in moeten gaan op de samenhang van het voorstel met de aangekondigde wijzigingen in het stelsel. Daarbij zijn zowel de systematiek en begrijpelijkheid van het stelsel als de praktische uitvoerbaarheid voor alle betrokken partijen van belang. In dat licht verdient ook een heldere communicatie naar verschillende groepen studenten de aandacht.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een opmerking bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 12 juli 2022

Gezien de samenhang van onderhavig wetsvoorstel met het wetsvoorstel herinvoering basisbeurs hoger onderwijs, is het voornemen om de wijzigingen opgenomen in onderhavig wetsvoorstel op te nemen in het wetsvoorstel herinvoering basisbeurs hoger onderwijs. Het wetsvoorstel tot wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het opnemen van een verruiming van de 1-februariregeling voor ho-studenten die zijn doorgestroomd vanuit het mbo zal dan niet als zelfstandig wetsvoorstel ingediend worden bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal (zie noot 15).

Daartoe gemachtigd door de ministerraad geef ik U in overweging het hierbij gevoegde voorstel van wet niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Voetnoten

(1) Artikel 5.1 van de WSF 2000.
(2) Voorgesteld artikel 5.11a van de WSF 2000.
(3) Artikel 5.10 en artikel 5.11 van de WSF 2000.
(4) Kamerstukken II 2020/21, 35570 VIII, nr. 55.
(5) Beleidsdoorlichting artikel 11 Studiefinanciering; Kamerstukken II 2019/20, 31511, nr. 39.
(6) Kamerstukken II 2019/20, 31511, nr. 39.
(7) ResearchNed, ‘Dalende doorstroom mbo-hbo’, 2020, p. 77-82.
(8) Artikel 3,1, eerste en tweede lid, van de WSF 2000.
(9) Memorie van toelichting, paragraaf 1 ‘Inleiding’.
(10) Memorie van toelichting, paragraaf 1 ‘Inleiding’.
(11) Coalitieakkoord 'Omzien naar elkaar, vooruitkijken naar de toekomst' | Publicatie | Kabinetsformatie (kabinetsformatie2021.nl).
(12) Memorie van toelichting, paragraaf 2.2 ‘Verruiming van de regeling voor mbo-gediplomeerden’.
(13) ResearchNed, ‘Dalende doorstroom mbo-hbo’, 2020, p. 44.
(14) Memorie van toelichting, paragraaf 4.2 ‘Uitvoeringsgevolgen’.
(15) Kamerstukken II 2021/22, 24 724, nr. 176, p. 17.