Wijziging van Bijlage I bij het Besluit huurprijzen woonruimte (maximering aandeel punten WOZ-waarde in woningwaardering.

Bij Kabinetsmissive van 19 oktober 2021, no.2021002062, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van Bijlage I bij het Besluit huurprijzen woonruimte (maximering aandeel punten WOZ-waarde in woningwaardering), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit regelt dat het aandeel van de punten voor de WOZ-waarde in de waardering van de woning ten hoogste 33% is. Met deze maximering beoogt de regering huurwoningen te behouden voor de sociale sector.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent dat zich reële problemen voordoen op de woningmarkt. Huishoudens met een middeninkomen en starters komen niet of nauwelijks aan betaalbare huisvesting.

Hoge prijzen voor koopwoningen vertalen zich ook in hogere huren. Nu de huurprijs mede wordt gebaseerd op de WOZ-waarde, is een deel van de huren boven de grens van de sociale sector uitgekomen. Het ontwerpbesluit beoogt huurhuizen te behouden voor de sociale sector door de WOZ-waarde beperkt te betrekken bij de berekening van de huur.

De voorgestelde prijsregulering kan de gevolgen van de woningnood voor sommige huurders verzachten. De structurele problemen op de woningmarkt worden met dit ontwerpbesluit echter niet aangepakt. Het kan een negatieve impact hebben op de omvang van de middenhuur, een marktsegment dat cruciaal is voor de doorstroming en dat door andere overheidsmaatregelen juist wordt gestimuleerd. Indien het ontwerpbesluit leidt tot een inkrimping van de toch al kleine vrijehuursector, zal dit de prijzen van het overblijvende huuraanbod nog verder opdrijven. De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de gevolgen voor het segment van de middenhuur.

De toelichting verwoordt nog onvoldoende dat met dit ontwerpbesluit per saldo een maatschappelijk belang wordt gediend dat als rechtvaardiging kan gelden voor de inbreuk op het eigendomsrecht. De Afdeling adviseert nader te motiveren waarom deze inbreuk gerechtvaardigd is.

Tot slot vraagt de Afdeling in de toelichting aandacht te besteden aan de begrijpelijkheid van het stelsel voor huurders en verhuurders.

In verband met het voorgaande is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Achtergrond en inhoud ontwerpbesluit

a. Problematiek woningmarkt
Dit ontwerpbesluit moet worden bezien tegen de achtergrond van de bredere problematiek op de woningmarkt. Zonder pretentie van volledigheid kunnen daarbij de volgende hoofdlijnen worden geschetst.

Woningvoorraad
Nederlandse huishoudens wonen voor 57% in koopwoningen, 33% in sociale huurwoningen en 9% in vrije huurwoningen. (zie noot 1) Wonen in de eerste twee segmenten wordt op diverse wijzen gesubsidieerd. Dat gebeurt voor de koopmarkt via de hypotheekrenteaftrek en andere fiscale voordelen. Voor de sociale huur gebeurt dit door de maximale huurprijs in combinatie met huurtoeslag. Hierdoor zijn deze twee segmenten groot (samen 90%) ten opzichte van de vrijehuursector. Ook in internationaal opzicht is de vrije sector klein; daarentegen is het aandeel van de sociale huursector vrijwel nergens zo groot als in Nederland.

Koopwoningen steeds duurder
Deze vraagstimulering van overheidswege heeft, samen met de lage rente en ruime leennormen, een prijsopdrijvend effect gehad. (zie noot 2) Dit werd nog eens versterkt doordat het aanbod geen gelijke tred hield. De woningbouw blijft namelijk al jaren achter op de demografische ontwikkelingen (bevolkingsgroei, kleinere huishoudens en vergrijzing) waardoor er een substantieel woningtekort is van 331.000 woningen (4,2% van de woningvoorraad). (zie noot 3) Dit tekort ontstond onder andere door de crisis van 2008-2013, achterblijvende planvorming door gemeenten en door andere maatschappelijke belangen ten behoeve van natuur, landschap en bescherming van het milieu. (zie noot 4) Een gevolg van de prijsstijgingen is ook dat nieuwbouw voor de lage en middeninkomens voor ontwikkelaars minder rendabel of zelfs verlieslatend is.

Gevolgen
De geringe omvang van de vrijehuursector is een gevolg van onder andere de subsidiëring in de andere twee segmenten en de achterblijvende woningbouw. In delen van Nederland staan de huren extra onder druk door concurrentie van beleggers (onder invloed van de lage rente is vastgoed een interessante belegging) en expats.

Deze problematiek heeft voor veel mensen ingrijpende gevolgen. Vooral starters en huishoudens met een middeninkomen kunnen maar zeer moeilijk een betaalbare woning kopen of huren. (zie noot 5) Dit werkt ook door in de sociale huursector. Een deel van diezelfde middeninkomensgroep blijft hier langer wonen omdat zij elders geen betaalbaar alternatief kunnen kopen of huren. Zij houden zo sociale woningen ‘bezet’ waarvoor zij gezien hun inkomen eigenlijk niet in aanmerking komen, de zogeheten ‘goedkope scheefwoners’. (zie noot 6) Daarmee stokt ook de instroom in de sociale huursector, met lange wachttijden tot gevolg. (zie noot 7)

b. Woningwaarderingsstelsel
Het Besluit huurprijzen woonruimte is een op de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte gebaseerd besluit dat beoogt de kwaliteit van woonruimte in punten uit te drukken. De kwaliteit van woonruimte die onder het bereik van deze wet valt, wordt vastgesteld aan de hand van het woningwaarderingsstelsel (WWS). Indicatoren daarin zijn onder andere de woonoppervlakte, het aantal verwarmde ruimtes, energiezuinigheid en kwaliteit van de voorzieningen. Als het aantal punten is berekend, kan op basis van een tabel de maximale huurprijsgrens worden bepaald. Bij ministeriële regeling worden de huurprijsgrenzen aangepast aan de ontwikkeling van de consumentenprijzen. (zie noot 8)

WOZ-waarde in het WWS
Met ingang van 1 oktober 2015 is het WWS gewijzigd. Sindsdien zijn de woonvorm, de woonomgeving en zogenoemde ‘schaarstegebieden’ vervallen. In de plaats daarvan is de WOZ-waarde van een woning mede van invloed op de maximale huurprijs. Voor elke € 11.041 van de WOZ-waarde van een woning wordt één punt toegekend. Bovendien wordt de WOZ-waarde van de woning gedeeld door de oppervlakte van de woning, waarbij vervolgens voor iedere €  die hieruit volgt ook één punt wordt toegekend.

Met de introductie van de WOZ-waarde wilde de regering een betere werking van de stagnerende woningmarkt en werd beoogd het stelsel te vereenvoudigen. (zie noot 9) Nadien zijn diverse specifieke regelingen ingevoerd voor bepaalde categorieën woningen en in bepaalde gebieden. (zie noot 10) De regering beoogde bij de introductie van de WOZ-waarde dat deze ongeveer 25% van de huren zou uitmaken.

Liberalisatiegrens
Van belang is de grens tussen sociale huur en vrije sector. Deze ligt bij een maandhuur van € 752,33. (zie noot 11) Boven deze grens kan het WWS niet dwingend worden toegepast. Daaronder is dat wel het geval en mag bij 142 punten een maandhuur van ten hoogste € 749,62 worden gevraagd. (zie noot 12) Dit is zo nodig afdwingbaar bij de Huurcommissie. Opvallend is dat iets meer dan de helft van de woningen weliswaar in de gereguleerde sector zijn ondergebracht maar meer dan 142 punten hebben (zie tabel), bijvoorbeeld door een hoge WOZ-waarde of door de grote oppervlakte. Deze kunnen in potentie worden ‘geliberaliseerd’ en worden verhuurd in de vrije sector.

TABEL – SAMENSTELLING HUURVOORRAAD (zie noot 13)

c. Ontwerpbesluit
Met het ontwerpbesluit wordt het aandeel van de punten voor de WOZ-waarde in de waardering van de woning gemaximeerd op 33%. (zie noot 14) Op deze wijze kan voor een deel van de huurwoningen voorkomen worden dat zij van de sociale naar de vrije huursector gaan. Daarmee beoogt de regering dus de gereguleerde woningvoorraad te beschermen. De maximering geldt niet voor woningen waarvan de waardering zonder die beperking lager is dan 142 punten. Dit laatste betekent immers dat de woning behouden blijft voor de sociale huursector. Omdat de maximering van de WOZ-waarde doorgaans pas effect heeft bij een nieuwe verhuring (‘mutatie’) is er voor gekozen geen overgangsregeling op te nemen.

De gevolgen van het ontwerpbesluit zijn in opdracht van het ministerie van BZK doorgerekend. (zie noot 15) Daaruit volgt dat in het bijzonder in Amsterdam de gevolgen voelbaar zullen zijn, en in mindere mate enkele andere steden zoals Utrecht en Den Haag. De inschatting is dat in Amsterdam 28% van de huurwoningen in de vrije sector bij nieuwe verhuring terugvallen naar de sociale sector. (zie noot 16) Een ander gevolg is dat minder sociale huurwoningen boven de 142 punten uitkomen. Dit betekent dat zij niet geliberaliseerd kunnen worden en alleen tegen een vaste maximale huurprijs mogen worden verhuurd. Dit zogeheten ‘liberalisatiepotentieel’ neemt vooral af bij private verhuurders en in mindere mate bij corporaties. Ook hier is het effect het grootst in Amsterdam: nu is 54% van de gereguleerde woningen te liberaliseren (meer dan 142 punten). Na de maximering van de WOZ zal dit dalen tot 29%.

Overigens is de inschatting van de gevolgen gebaseerd op cijfers uit 2018. Sindsdien hebben zich forse prijsstijgingen voorgedaan die ook weer doorwerken in de WOZ-waarde en daarmee in de huren. Het is dus aannemelijk dat de inschatting van de gevolgen een ondergrens is en niet beperkt blijft tot enkele steden in de Randstad.

2. Gevolgen maximering WOZ-waarde

Het ontwerpbesluit richt zich blijkens de toelichting op het beperken van de ‘gevolgen van disbalansen’ op de woningmarkt. (zie noot 17) Het voorstel bestrijdt zo een symptoom zonder de complexe onderliggende problematiek (zie punt 1 onder a) aan te pakken. Deze problemen zijn structureel van aard en alleen - en op termijn - op te lossen door structurele maatregelen. (zie noot 18)

De constatering dat het voorstel de gevolgen bestrijdt en niet de oorzaken, leidt niet automatisch tot de conclusie dat het niet opportuun is de WOZ-waarde te maximeren. Totdat het aanbod substantieel wordt uitgebreid door middel van nieuwbouw, betekent het wel dat rekening moet worden gehouden met het gegeven dat verruiming van de mogelijkheden voor het ene segment, ten koste zal gaan van een ander segment. (zie noot 19) In dit verband vraagt de Afdeling aandacht voor de gevolgen van het voorstel voor de vrijehuursector en in bijzonder het middensegment daarin.

Middenhuur is een cruciaal segment van de woningmarkt en vergroting ervan is ook een sleutel tot verlichting van de problemen. (zie noot 20) Het vergemakkelijkt de doorstroming vanuit de sociale sector, waardoor woningen van scheefwoners vrij kunnen komen voor mensen met minder middelen. Bovendien zou het voor starters de kans geven een zelfstandige woonruimte te bewonen. Verder zou een grotere vrije sector ook voor een uitstroom van ouderen uit de koopsector kunnen zorgen, waarmee ook weer het aanbod in de koopmarkt wordt vergroot. Zo kan een kettingreactie (‘verhuisketen’) op gang komen en daarmee de doorstroming op de woningmarkt. (zie noot 21)

Een dergelijke meer evenwichtige woningmarkt levert ook bredere maatschappelijke voordelen op, bijvoorbeeld voor de arbeidsmobiliteit en daarmee voor de werking van de arbeidsmarkt. (zie noot 22) Ook diverse internationale instanties zoals het IMF en de OESO hebben gewezen op het belang van een grotere vrijehuursector ten opzichte van de (internationaal gezien) grote sociale sector in Nederland. (zie noot 23)

Het voorstel leidt tot een vermindering van het aantal huurwoningen in de vrije sector doordat deze ‘terugvallen’ in de sociale sector. Landelijk gaat het volgens de toelichting om ongeveer 14.800 woningen. (zie noot 24) Of dit daadwerkelijk zal gebeuren is echter onzeker. Zo is te verwachten dat, vanwege dalende huuropbrengsten, huurwoningen worden verkocht of worden verhuurd per kamer dan wel via ‘short stay’-constructies. (zie noot 25) Dit betekent dat deze woningen niet beschikbaar komen voor verhuur in de sociale sector. In die gevallen wordt het beoogde doel (woningen behouden voor sociale sector) niet bereikt. Voor zover woningen worden onttrokken aan de markt, is het resultaat een verminderd aanbod in een marktsituatie waar reeds sprake is van grote schaarste.

De afnemende rendementen vormen tevens een rem op nieuwbouw voor het middensegment van de huursector. Investeringsbeslissingen zullen in het nieuwe regime eerder negatief uitvallen voor nieuwbouw ten behoeve van het middensegment, zeker gezien de oplopende bouw- en grondkosten. Dit staat op gespannen voet met overheidsbeleid. Zo stelt BZK geld beschikbaar om bouw voor de middenhuur te bevorderen door middel van de Woningbouwimpuls en door verlaging van de verhuurderheffing. (zie noot 26) Het is niet ondenkbaar dat woningbouw die mede door subsidie uit de Woningbouwimpuls tot stand is gekomen, door het aangepaste WWS alsnog terugvalt in de sociale huur.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de gevolgen van het ontwerpbesluit voor de middenhuur en op de wijze waarop deze gevolgen kunnen worden beperkt.

3. Eigendomsrecht

De hiervoor gemaakte kanttekeningen zijn ook relevant uit oogpunt van de uit het hoger recht voortvloeiende eigendomsbescherming van verhuurders. Zoals onderkend in de toelichting is de maximering van het aandeel WOZ-punten in het WWS een vorm van regulering van eigendom, omdat de maatregel het rendement op een investering kan doen afnemen. De maatregel maakt daarmee inbreuk op het recht op eigendom van verhuurders en vastgoedontwikkelaars.

Het recht op eigendom is onder meer verankerd in artikel 1 van het Eerste Protocol bij het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens. Op grond daarvan mag eigendom wettelijk gereguleerd worden, mits die regulering geschiedt in een duidelijk omschreven algemeen belang. Zoals ook vermeld in de toelichting geldt voldoende betaalbare woongelegenheid als zo’n algemeen belang. (zie noot 27) Daarbij dient echter wel een redelijk evenwicht (‘fair balance’) te worden gevonden tussen eerbiediging van recht op eigendom enerzijds, en het bevorderen van voldoende betaalbare woongelegenheid anderzijds.

Een factor die bij de afweging of sprake is van een redelijk evenwicht onder meer relevant is, is de verwachte effectiviteit van de maatregel. Nu het voorstel is gericht op een gevolg van de problematiek in plaats van op de oorzaken (zie punt 2), is de Afdeling er niet op voorhand van overtuigd dat de voorgestelde maatregel noodzakelijk en effectief is en de inbreuk gerechtvaardigd is. De toelichting verdient in dit licht aanvulling.

De toelichting besteedt ook aandacht aan te verwachten afnames van rendementen voor verhuurders. Een vraag die niet aan de orde komt, is of de maatregel er toe leidt dat verhuurders niet meer aan hun wettelijke verplichtingen (zoals behoorlijk onderhoud of investeringen in duurzaamheid) kunnen voldoen omdat rendabele exploitatie niet langer mogelijk is. (zie noot 28)

Tot slot moet in dit verband worden toegelicht in hoeverre andere, minder ingrijpende, maatregelen zijn overwogen. Indien de gevolgen zich volgens de toelichting concentreren in enkele grote steden, is de vraag gerechtvaardigd of lokale regulering niet meer voor de hand ligt. (zie noot 29)

De Afdeling adviseert op grond van voorgaande de toelichting aan te vullen en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

4. Begrijpelijkheid regeling

De opname van de WOZ-waarde in het stelsel van woningwaardering was onder meer ingegeven door de wens het stelsel te vereenvoudigen. (zie noot 30) Door de WOZ-waarde als maatstaf te nemen in plaats van de onderdelen woonomgeving, woonvorm en schaarste, is hier destijds een vereenvoudiging bewerkstelligd. Tegelijk is de introductie van de WOZ-waarde in het WWS gepaard gegaan met diverse uitzonderingen. Verder geldt sinds 1 oktober 2016 een specifieke regeling voor kleine woningen ter stimulering van het middenhuur-segment in de regio’s Amsterdam en Utrecht. Het onderhavige ontwerpbesluit brengt een aanvullend onderscheid aan daar de maximering tot 33% alleen van toepassing is op woningen die (zonder maximering) boven de 142 punten uitkomen.

Met dit ontwerpbesluit komt daar een complicatie bij. De hierin vastgelegde grens van 142 punten correspondeert ultimo 2021 met een maandhuur van 749,62 euro, terwijl de liberalisatiegrens is bepaald op een maandhuur van 752,33 euro. Het met de liberalisatiegrens corresponderende WWS-puntenaantal kan per half jaar verschillen want de liberalisatiegrens wordt jaarlijks per 1 januari geïndexeerd. (zie noot 31) De maximale huurprijsgrenzen op basis van het WWS worden jaarlijks per 1 juli geïndexeerd. (zie noot 32) Afhankelijk daarvan kan het aantal punten dat (bij benadering) correspondeert met de liberalisatiegrens ook 143 of 144 punten zijn. (zie noot 33)

Het voorgaande roept de vraag op of het ontwerpbesluit in zijn uitwerking in de praktijk voldoende begrijpelijk en uitvoerbaar is voor betrokken partijen en, meer algemeen, nog strookt met de aanvankelijk beoogde vereenvoudiging van het stelsel. (zie noot 34)

De Afdeling adviseert in de toelichting op het voorgaande in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) van 14 maart 2021

1. Achtergrond en inhoud ontwerpbesluit

a. Problematiek woningmarkt
Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving en vergt geen reactie.

b. Woningwaarderingsstelsel

Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving en vergt geen reactie.

c. Ontwerpbesluit
Dit onderdeel betreft een feitelijke beschrijving en vergt geen reactie.

2. Gevolgen maximering WOZ-waarde

Anders dan beoogd, leest de Afdeling in paragraaf 3.1 van de nota van toelichting dat het ontwerpbesluit zich richt op het beperken van de ‘gevolgen van disbalansen’ op de woningmarkt. Deze maatregel heeft namelijk tot doel te borgen dat het WWS zijn functie behoudt, ook in die gevallen dat disbalansen zorgen voor hogere WOZ-waarden en een beduidend hoger WOZ-puntenaandeel dan het beoogde gemiddelde van 25%. Gelet op die interpretatie is de nota van toelichting op dit onderdeel aangepast ter verduidelijking van het doel van de maatregel.

Uitgaande van die interpretatie merkt de Afdeling op dat de constatering niet betekent dat het niet opportuun zou zijn het WOZ-puntenaandeel te maximeren, maar vraagt daarvoor aandacht te besteden aan de gevolgen van het voorstel voor de vrijehuursector en in bijzonder het middensegment daarin. De Afdeling stelt terecht dat de middenhuur een cruciale sector is. Een toegankelijk middenhuursegment met voldoende woningen bevordert doorstroming uit het gereguleerde segment. Tevens kan een middenhuurwoning een mooie opstap zijn naar een koopwoning. Er wordt daarom vol ingezet op het stimuleren van middenhuur. Het voorliggend ontwerpbesluit richt zich daarop echter niet.

Om te zorgen voor een toegankelijk middenhuursegment is een reeks andere maatregelen aan de orde. In 2019 is de Wet maatregelen middenhuur aangenomen, waarmee de mogelijkheden zijn verduidelijkt om schaarse middenhuurwoningen met voorrang toe te wijzen aan mensen met een middeninkomen. Verder wordt de bouw van middenhuurwoningen met de woningbouwimpuls en in de Woondeals gestimuleerd. Voor de komende jaren zal een verdere inzet op het stimuleren van woningbouw aan de orde zijn. Dat wordt onder andere geborgd door de inzet bij de ontwikkeling van de veertien grootschalige woningbouwgebieden. Ook wordt er gestuurd op versterking van de regie in de samenwerking met de mede-overheden, corporaties en marktpartijen. Tevens krijgen middenhuurwoningen een vorm van huurprijsbescherming. Deze vorm van huurprijsbescherming wordt de komende tijd verder uitgewerkt. Zo wordt in zogenaamde "botsproeven" in enkele gemeenten middels een simulatie onderzocht hoe deze maatregel het beste kan worden vormgegeven. Het uitgangspunt van de huurprijsbescherming is dat wonen voor middeninkomens betaalbaar wordt én het rendabel blijft voor institutionele beleggers om in deze woningen te investeren.

Inzake de invoering van de maximering van het WOZ-puntenaandeel is van belang dat dit naar verwachting maar zeer beperkt effect heeft op mensen met een middeninkomen. In de nota van toelichting is in dit verband aangegeven dat door dit ontwerpbesluit woningen met een geliberaliseerde huurprijs terugvallen naar het segment met een gereguleerde huurprijs. Erkend wordt dat een deel daarvan thans in het middensegment wordt verhuurd. De nota van toelichting is aangevuld om aan te geven dat deze woningen niet direct terugvallen naar het segment met een gereguleerde huurprijs, maar pas op het moment dat de woning opnieuw wordt verhuurd. Daarbij geldt dat dit niet betekent dat een dergelijke woning niet bereikbaar is voor mensen met een middeninkomen. Zo geldt dat corporaties 7,5% vrij kunnen toewijzen aan huurders niet behorend tot de doelgroep, zoals huurders met een middeninkomen. Dit percentage van 7,5% mag voorts lokaal worden verhoogd naar maximaal 15% in het geval de corporatie hierover afspraken heeft gemaakt in de prestatieafspraken met de gemeente en huurdersorganisatie. Anders dan voor corporaties gelden voor institutionele vastgoedbeleggers en particuliere verhuurders geen beperkingen om woningen te verhuren aan huurders met een middeninkomen. Daarnaast beschikken gemeenten over instrumenten om de belangen van middeninkomens te kunnen borgen. De nota van toelichting is ook op dit onderdeel aangevuld.

3. Eigendomsrecht

De Afdeling merkt terecht op dat het eigendomsrecht gereguleerd mag worden, mits die regulering geschiedt in een duidelijk omschreven algemeen belang. In de nota van toelichting worden dan ook de bescherming van de gereguleerde woningvoorraad en het tegengaan van te hoge huurprijzen, en daarmee de bescherming van huurders tegen excessieve huurprijzen, als een algemeen belang ter rechtvaardiging van de regulering genoemd. Zowel de betaalbaarheid van huurwoningen als de beschikbaarheid van de juiste huurwoningen zijn belangen die aansluiten bij door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) erkende doelstellingen. (zie noot 35) De Afdeling gaat in haar advies enkel in op één van de twee genoemde algemene belangen, namelijk het bieden van voldoende beschikbare woongelegenheid en dus het beschermen van de gereguleerde woningvoorraad. Bij dit algemene belang stelt de Afdeling vraagtekens bij de noodzaak en de effectiviteit van de maatregel en of er daarom wel sprake is van een redelijk evenwicht (‘fair balance’).

Vooropgesteld dienen alle doelstellingen die als algemeen belang voor de maatregel worden aangevoerd in samenhang te worden gezien. Niet alleen wordt de gereguleerde woningvoorraad door de maatregel beschermd, ook worden te hoge huurprijzen tegengegaan - en daarmee huurders beschermd tegen excessieve huurprijzen - door de kwaliteit en de betaalbaarheid van een woning in balans te brengen, hetgeen in lijn is met de algemene functie van het WWS. Het WWS is een systeem om een redelijke huurprijs voor een woning vast te stellen op basis van objectieve maatstaven ter bescherming van huurders tegen excessieve huurprijzen die niet in verhouding staan tot de kwaliteit van de woning. Met andere woorden worden via het WWS de belangen van de verhuurder en de huurder gewogen. Met de introductie van de WOZ-waarde in 2015 werd beoogd het systeem te vereenvoudigen en de marktwaarde van de woning, waaruit onder meer de consumentenvoorkeuren voor de locatie blijkt, mee te laten wegen in de bepaling van de maximale huurprijs van een woning. (zie noot 36) In de relatief korte periode dat de WOZ-waarde een rol speelt in het WWS is gebleken dat de aanhoudende stijging van de huizenprijzen in gebieden met een gespannen woningmarkt in een aantal situaties heeft geleid tot een onevenredig groot aandeel WOZ-punten en daarmee een schokeffect is voor de omvang van de gereguleerde woningvoorraad. In de gebieden met een gespannen woningmarkt, hetgeen nu zichtbaar wordt in de grote steden, komt de functie van het WWS onder druk te staan. Tegelijkertijd is juist in die gebieden deze functie van belang voor een goede balans tussen de betaalbaarheid en de kwaliteit van de woning.

Om het risico van dergelijke schokeffecten voor de omvang van de gereguleerde woningvoorraad en de regionale verdeling daarvan als gevolg van buitengewone stijgingen van de WOZ-waarde in de komende jaren en een onbeperkt aandeel WOZ-punten in het WWS te beperken, is een bijstelling van het WWS noodzakelijk. Zonder maximering van het aandeel WOZ-punten in het WWS bestaat immers het risico dat deze schokeffecten de komende jaren eveneens zullen optreden buiten de grote steden. Daarom is het noodzakelijk om het aandeel WOZ-punten te maximeren.

Onder verwijzing naar punt 2 van het advies heeft de Afdeling twijfels bij de noodzaak en de effectiviteit van de maatregel, omdat is te verwachten dat, vanwege dalende huuropbrengsten, huurwoningen worden verkocht of worden verhuurd per kamer dan wel via ‘short stay’-constructies. Voor huurwoningen van particuliere verhuurders in de geliberaliseerde huursector die bij een nieuwe verhuring terugvallen in het gereguleerde segment, valt niet uit te sluiten dat zij hun huurwoning zullen verkopen. Het verkameren en tijdelijk verhuren van die huurwoningen ligt minder in de rede, omdat dit via de huisvestingsverordening kan worden gereguleerd. Voor huurwoningen met een liberalisatiepotentieel die door voorliggende maatregel niet meer kunnen worden geliberaliseerd, valt echter niet zonder meer te verwachten dat verhuurders hun woningen zullen verkopen. In die gevallen is er immers geen sprake van een substantiële daling van de huuropbrengsten.

Waar de Afdeling voor de beoordeling van de noodzaak en de effectiviteit van de maatregel hoofdzakelijk kijkt naar de gevolgen van de maatregel voor geliberaliseerde huurwoningen die bij een nieuwe verhuring van de maatregel terugvallen in het gereguleerde segment, zijn de gevolgen van de maatregel breder. Zo zal de maatregel de bestaande gereguleerde woningvoorraad beschermen door gereguleerde huurwoningen met een liberalisatiepotentieel te behouden voor de gereguleerde woningvoorraad. In dat opzicht sluiten de te verwachten effecten van de maatregel goed aan bij de door de Afdeling aangehaalde doelstelling: het beschermen van de gereguleerde woningvoorraad. De bescherming van de gereguleerde woningvoorraad is bij de introductie van de WOZ-waarde in het WWS ook als randvoorwaarde benoemd, in die zin dat schokeffecten voor de omvang van de gereguleerde woningvoorraad zouden worden meegenomen tijdens de evaluatie. (zie noot 37) De nota van toelichting is op dit punt verduidelijkt.

Voor een gerechtvaardigde beperking dient er verder, zoals ook in de nota van toelichting is toegelicht, sprake te zijn van een ‘fair balance’ tussen enerzijds het algemeen belang en anderzijds de bescherming van individuele rechten. In het geval van voorliggende maatregel is er een fair balance tussen de nagestreefde doelen, namelijk het beschermen van de gereguleerde woningvoorraad en het tegengaan van te hoge huren - en daarmee het beschermen van huurders tegen excessieve huurprijzen - enerzijds, en de belangen en rechten van woningeigenaren anderzijds. Zonder maximering van het aandeel WOZ-punten bestaat het risico dat de omvang van de gereguleerde woningvoorraad in gebieden met een gespannen woningmarkt zal afnemen. De ontwikkelingen in de grote steden maken zichtbaar dat dit in algemene zin een risico vormt voor het belang van huurders om excessieve huurprijzen te voorkomen die niet in verhouding staan tot de kwaliteit van de woning. Voor sommige verhuurders van wie hun geliberaliseerde woning door de maximering zal terugvallen in het reguleerde segment, zullen de huurinkomsten dalen en zal daardoor het rendement op hun investering afnemen.

Wat betreft de mogelijke daling van huurinkomsten maakt de Afdeling een opmerking over de vraag of de maatregel ertoe leidt dat verhuurders niet meer aan hun wettelijke verplichtingen kunnen voldoen. Vooropgesteld zij dat het huursegment in algemene zin wordt gereguleerd en verhuurders gelet daarop rekening dienen te houden met wijzigingen in de regelgeving die van belang zijn voor de huursector. Verhuurders kunnen er om die reden niet van uitgaan dat de huurregelgeving gelijkblijvende huurinkomsten garandeert. In het geval verhuurders toch in de situatie verkeren dat zij niet aan hun wettelijke verplichtingen kunnen voldoen of anderszins de exploitatie van hun woningen onrendabel wordt, bijvoorbeeld omdat zij bij de aankoop onvoldoende rekening hebben gehouden met mogelijke wijzigingen van de huurinkomsten, dan zal dit voornamelijk het geval zijn bij verhuurders van een geliberaliseerde huurwoning die bij een nieuwe verhuring terugvalt in het gereguleerde segment. In die gevallen zal immers sprake zijn van dalende huurinkomsten die het rendement op een investering doen afnemen.

Bij die verhuurders moet een onderscheid worden gemaakt tussen verhuurders met een woning met een puntenaantal waarbij huurprijsliberalisatie niet mogelijk was, aangekocht voor en na invoering van de WOZ-waarde in het WWS. Voor woningen die zijn aangeschaft voor invoering van de WOZ-waarde in het WWS konden verhuurders voor het verwachte rendement niet uitgaan van een geliberaliseerde huurprijs als gevolg van de WOZ-waardering in het WWS. De woning had op dat moment op basis van het WWS immers een te laag puntenaantal om te liberaliseren. Voor die verhuurders geldt dus dat zij door de invoering van de WOZ-waarde in het WWS enige tijd hebben kunnen profiteren van een onverwacht hoog rendement, omdat zij hun woning in die periode hebben kunnen liberaliseren. De maximering zal voor deze groep verhuurders dan ook niet tot een onverwachte daling van inkomsten leiden en om die reden wordt ook niet verwacht dat zij niet meer aan hun wettelijke verplichtingen kunnen voldoen als gevolg van de maximering van het WOZ-puntenaandeel.

Bij woningen die zijn aangekocht na invoering van de WOZ-waarde in het WWS zullen er verhuurders zijn geweest die voor het verwachte rendement zijn uitgegaan van een geliberaliseerde huurprijs. Voor deze groep verhuurders kan de maatregel een nadelig effect hebben op het door hen verwachte rendement. Gelet op de mogelijkheid dat huurregelgeving kan worden aangepast, de bij de introductie van de WOZ-waarde in het WWS aangekondigde evaluatie en de al eerder aangehaalde algemene functie van het WWS, konden zij er echter niet van uitgaan dat de woning altijd geliberaliseerd zou kunnen worden verhuurd. Ook hoeft een daling van de huurinkomsten niet per definitie te leiden tot een onrendabele exploitatie. Bovendien kan een verhuurder de woning zodanig aanpassen, bijvoorbeeld door de woning te verduurzamen waardoor het puntenaantal voor het energielabel toeneemt, dat daarvoor op basis van het WWS een hogere huurprijs kan worden gevraagd en de woning in sommige gevallen zelfs weer kan worden geliberaliseerd.

Bovenal behouden verhuurders een indirect rendement op hun investering, namelijk in de vorm van waardestijging van hun woning. Het gaat welbeschouwd om woningen gelegen in gewilde buurten, blijkend uit de hoge WOZ-waarde en de daarmee samenhangende hoge huizenprijzen. Mocht een verhuurder bij een nieuwe verhuring desondanks niet meer aan zijn wettelijke verplichtingen kunnen voldoen of zijn woning niet meer rendabel kunnen exploiteren, dan rest altijd nog de mogelijkheid om de woning te verkopen zonder zittende huurder. Naar verwachting zal ook deze laatste mogelijkheid niet negatief voor de verhuurder uitpakken, gelet op het indirecte rendement dat de verhuurder dan pakt in de vorm van de waardestijging van de woning. Een verhuurder wordt al met al niet verplicht om zijn huurwoning onrendabel te exploiteren, hetgeen bijvoorbeeld aan de orde zou kunnen zijn als verhuurders de woning niet aan een derde (of alleen aan een specifieke partij als de huurder) zouden mogen verkopen. (zie noot 38)

Gelet op de weging van bovenstaande belangen en de te verwachten effecten van de maatregel, is de maximering van het aandeel WOZ-punten proportioneel, omdat deze noodzakelijk is om de gereguleerde woningvoorraad te beschermen, te hoge huren tegen te gaan en daarmee huurders te beschermen tegen excessieve huurprijzen, en de functie en de werking van het WWS te behouden. De maximering zal voor een specifieke groep verhuurders kunnen leiden tot een daling van het rendement. Gelet op de algemene functie van het WWS hadden verhuurders echter rekening moeten houden met mogelijke wijzigingen van het WWS die het rendement op hun investering kunnen doen afnemen. Bovendien behouden die verhuurders nog voldoende mogelijkheden om een redelijk rendement op hun investering te behalen. De nota van toelichting is op dit punt verduidelijkt.

Tot slot maakt de Afdeling een opmerking over in hoeverre andere, minder ingrijpende, maatregelen zijn overwogen en wijst daarbij op de mogelijkheid van lokale regulering. Om aan de algemene functie van het WWS te voldoen en daarmee de gereguleerde woningvoorraad te beschermen en te hoge huurprijzen tegen te gaan en daarmee huurders te beschermen tegen excessieve huurprijzen, wordt het aandeel WOZ-punten in het WWS begrensd. De weging van de WOZ-waarde in de waardering van een woning wordt geregeld met het WWS. Het WWS is opgenomen in het Besluit huurprijzen woonruimte en betreft landelijke regelgeving. Een aanpassing van het WWS kan dus alleen landelijk worden geregeld met een wijziging van het Besluit huurprijzen woonruimte. Het Adviescollege toetsing regeldruk (ATR) kwam eveneens tot de conclusie dat er geen mogelijkheden voor minder belastende alternatieven zijn. Ook lokale regulering biedt in dit geval geen soelaas. Bovendien wordt lokale regulering niet wenselijk geacht, omdat dit voor investeerders kan leiden tot onduidelijkheid en voortdurende onzekerheid over lokale investeringscondities. Dit zou een ongewenste belemmering kunnen opleveren voor het investeren in nieuwbouw van huurwoningen. De nota van toelichting is op dit onderdeel aangepast.

4. Begrijpelijkheid regeling

Het ontwerpbesluit richt zich op de gevolgen van een hoog WOZ-puntenaandeel  voor die woningen waarbij het puntenaantal kan leiden tot huurprijsliberalisatie. De Afdeling geeft aan dat de liberalisatiegrens jaarlijks wordt geïndexeerd per 1 januari. De maximale huurprijzen worden jaarlijks geïndexeerd per 1 juli. De Afdeling merkt voorts op dat dit kan leiden tot 143 of 144 punten dat (bij benadering) correspondeert met de liberalisatiegrens. Een directe koppeling aan de liberalisatiegrens zou dan ook leiden tot een maximering van het WOZ-puntenaandeel waarbij huurders en verhuurders steeds per 1 januari en per 1 juli moeten toetsen of die nog van toepassing is.

Bovendien zou een directe koppeling een verwijzing vergen van Bijlage I van het Besluit huurprijzen woonruimte naar de Regeling huurtoeslaggrenzen die jaarlijks wordt vastgesteld. Deze directe koppeling zou dan ook kennis vergen van twee wettelijke regelingen en daardoor voor huurders en verhuurders niet direct duidelijk kunnen zijn.

Juist met het oog op de begrijpelijkheid en uitvoerbaarheid voor huurders en verhuurder is er dan ook voor gekozen om de maximering van het WOZ-puntenaandeel toe te passen bij een specifiek en constant puntenaantal: 142 punten. Voor dat puntenaantal is gekozen omdat dit puntenaantal op 1 juli in de jaren 2019 en 2020 correspondeerde met de destijds geldende liberalisatiegrens. De nota van toelichting is aangepast om dit te verduidelijken.

Ambtshalve wijzigingen

Tot slot heb ik van de gelegenheid gebruikgemaakt om een ambtshalve wijziging door te voeren in artikel II waarmee de inwerkingtreding van het besluit wordt geregeld. Met deze wijziging wordt geregeld dat het besluit per 1 mei 2022 in werking treedt en de datum van inwerkingtreding niet meer separaat via een koninklijk besluit wordt geregeld. Aangezien er op het moment van bekendmaking van het besluit duidelijkheid is over de beoogde datum van inwerkingtreding, maakt dit inwerkingtreding bij koninklijk besluit overbodig.

Met de inwerkingtreding per 1 mei 2022 wordt afgeweken van de zogenoemde vaste verandermomenten en de minimum invoeringstermijn van twee maanden. Het eerstvolgende vaste verandermoment van 1 juli 2022 interfereert echter met de jaarlijkse huurverhogingsronde. Om samenloop met die huurverhogingsronde zoveel mogelijk te voorkomen, is gekozen voor de inwerkingtredingsdatum van 1 mei 2022. Hiermee worden voor verhuurders en huurders aanmerkelijke private nadelen voorkomen als gevolg van die samenloop. Een later moment van inwerkingtreding zou leiden tot aanmerkelijke publieke nadelen, daar de situatie voortduurt dat in gebieden met een gespannen woningmarkt de gereguleerde woningvoorraad afneemt omdat woningen kunnen worden geliberaliseerd door de stijgende WOZ-waarde als gevolg van de almaar stijgende huizenprijzen.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerp van een algemene maatregel van bestuur en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening


Voetnoten

(1) Cijfers van DNB, op basis van woononderzoek Centraal Bureau voor de Statistiek. Percentages tellen niet op tot 100% door afronding. Sociale huurwoningen en vrije huurwoningen kunnen zowel door corporaties als marktpartijen worden aangeboden.
(2) Volgens het CBS waren bestaande koopwoningen in oktober 2021 18,3% duurder dan een jaar eerder. De prijsindex lag 73% hoger dan in 2015.
(3) Ministerie van BZK (2020) Staat van de woningmarkt, p. 47. De verwachte daling van de bouwproductie in combinatie met de verdere toename van het aantal huishoudens leidt er volgens dit rapport toe dat het woningtekort verder zal oplopen naar 5,1% (419.000 woningen) in 2025.
(4) CPB (2019) Het bouwproces van nieuwe woningen.
(5) Ook voor studenten is de beschikbaarheid van (betaalbare) studentenhuisvesting problematisch.
(6) Ongeveer 244.000 huishoudens kwalificeren als goedkope scheefwoners. Bron: Brede maatschappelijke heroverweging (2020) rapport 7 ‘Ruimte voor wonen’, p. 16.
(7) Zoek- en wachttijden lopen uiteen van circa twee jaar in Almelo tot bijna negen jaar in de regio Amsterdam. Bron: Brede maatschappelijke heroverweging (2020) rapport 7 ‘Ruimte voor wonen’, p. 17.
(8) Toelichting, paragraaf 1.2.
(9) Kamerstukken II 2012/13, 32847 nr. 86.
(10) Toelichting, paragraaf 1.2.
(11) Per 1 januari 2021.
(12) Per 1 juli 2021.
(13) ABF (2019) Maximering van WOZ-punten in het WWS, p. 11. Rapport in opdracht van het Ministerie van BZK.
(14) Wijziging van Bijlage I, onder A, rubriek 9 van het Besluit huurprijzen woonruimte.
(15) ABF (2019) Maximering van WOZ-punten in het WWS.
(16) ABF (2019) Maximering van WOZ-punten in het WWS, p. 17-18.
(17) Toelichting, paragraaf 3.1.
(18) DNB (2021) Vier ingrediënten voor een evenwichtigere woningmarkt.
(19) Planbureau voor de Leefomgeving (2020) Position Paper - (On)betaalbaar wonen voor middeninkomens, Ronde-tafelbijeenkomst Tweede Kamer, p. 2.
(20) Woningmarkt en samenleving gebaat bij betere balans tussen koop en huur (dnb.nl)
(21) Zie uitgebreider: RIGO (2014) Meer beweging op de woningmarkt.
(22) Brede maatschappelijke heroverweging (2020) rapport 7 ‘Ruimte voor wonen’, p. 28.
(23) Zie bijv. OECD (2021) Economic Surveys: Netherlands 2021, p. 31-37.
(24) Toelichting, paragraaf 3.2.
(25) RIGO (2019) Herwaardering van het WWS, p.14.
(26) Toelichting, paragraaf 1.6.
(27) Toelichting, hoofdstuk 5.
(28) EHRM 19 juni 2006, Hutten-Czapska t. Polen, ECLI:CE:ECHR:2006:0619JUD003501497, paragraaf 224.
(29) RIGO (2019) Herwaardering van het WWS, hoofdstuk 4. Zie bijvoorbeeld Amsterdam en Rotterdam waar een woonplicht gaat gelden voor kopers van een woning tot een bepaalde waarde.
(30) Kamerstukken II 2012/13, 32847 nr. 86. Betere marktwerking was een ander motief.
(31) Artikel 7:247 van het Burgerlijk Wetboek jo. artikel 3, tweede lid, van de Uitvoeringswet huurprijzen woonruimte jo. artikel 2 van het Besluit huurprijzen woonruimte jo. artikel 13, eerste lid, onder a, van de Wet op de huurtoeslag.
(32) Artikel 12 van het Besluit huurprijzen woonruimte jo. artikel 2 van de Uitvoeringsregeling huurprijzen woonruimte.
(33) Zie ook ABF (2019) Evaluatie WWS, p. 3.
(34) Zie in dit verband ook aanwijzing 2.6 ‘duidelijkheid, eenvoud en bestendigheid’ van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(35) Zie EHRM 19 december 1989, ECLI:CE:ECHR:1989:1219JUD001052283, par. 47 (Mellacher e.a./Oostenrijk).
(36) Stb. 2015, 290, p. 5-6.
(37) Stb. 2015, 290, p. 6.
(38) Ze EHRM 28 januari 2014, ECLI:CE:ECHR:2014:0128JUD003025509, par. 13 (Bittó/Slowakije).