Overige fiscale maatregelen 2022.

Bij Kabinetsmissive van 27 augustus 2021, no.2021001641, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Overige fiscale maatregelen 2022), met memorie van toelichting.

Het voorstel vormt een onderdeel van het fiscale pakket voor het jaar 2022, samen met de wetsvoorstellen Belastingplan 2022, Wet implementatie belastingplichtmaatregel uit de tweede EU-richtlijn antibelastingontwijking, Wet hersteloperatie toeslagen, Wijziging van de Algemene douanewet (versterking grondslag cameratoezicht) en Wijziging van de Wet maatregelen woningmarkt 2014 II (verlaging tarief verhuurderheffing en maandelijkse wijziging bedragen heffingsverminderingen).

In het voorstel is een breed scala aan maatregelen opgenomen ten behoeve van het noodzakelijke technische onderhoud van de fiscale wetgeving. De maatregelen hebben geen budgettaire gevolgen en de regering acht het wenselijk dat zij per 1 januari 2022 in werking treden. Het gaat onder meer om maatregelen ter reparatie, verduidelijking en vereenvoudiging van bestaande wetgeving.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de aanpassing van de eigenwoningregeling, de maandelijkse gegevenslevering door kinderopvangorganisaties, de verrekenvolgorde bij de CFC-maatregel en de delegatiebepalingen tegemoetkoming schrijnende gevallen, alsmede de opname van die bepalingen in het voorstel. In verband met dat laatste dient het voorstel nader te worden overwogen.

1. Aanpassing eigenwoningregeling

Het voorstel bevat een aantal aanpassingen van de eigenwoningregeling in geval van huwelijk of wijziging van huwelijkse voorwaarden, bij gezamenlijke aankoop van een eigen woning (als sprake is van een eigenwoningverleden) en bij overlijden van een fiscale partner.

a. Zelfstandige leesbaarheid
De Afdeling merkt op dat de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting op de voorgestelde aanpassingen van de eigenwoningregeling zeer te wensen overlaat. Dat heeft enerzijds te maken met de complexiteit van de eigenwoningregeling. Anderzijds bevat de toelichting zelf niet de  die daarin op grond van het Integraal Afwegingskader beleid en regelgeving horen te zijn opgenomen. In plaats daarvan verwijst de toelichting naar een brief. Naar de Afdeling heeft begrepen gaat het om de 21 pagina’s tellende brief ‘Voorgenomen wetswijzigingen toepassing eigenwoningregeling bij partners’ van 31 augustus 2021. (zie noot 1) Een dergelijke verwijzing kan behulpzaam zijn bij de duiding, maar neemt niet weg dat de relevante afwegingen in de toelichting zelf moeten worden opgenomen.

De Afdeling adviseert om de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting te verbeteren.

b. Complexiteit en doenvermogen
De Afdeling heeft er eerder op gewezen dat de eigenwoningregeling dermate gecompliceerd is geworden dat in veel voorkomende, niet uitzonderlijke situaties (bijvoorbeeld verhuizing, verblijf in het buitenland of verbreking van relaties) de hulp van een deskundige niet kan worden gemist om de juiste gevolgen voor de eigenwoningregeling vast te stellen. Dit is een ongewenste situatie met betrekking tot deze voor veel belastingplichtigen zeer belangrijke regeling. (zie noot 2) De complexiteit blijkt ook uit het onderhavige voorstel en wordt erkend in de onder a genoemde brief. (zie noot 3) In de uitvoeringstoets is hierover onder meer opgemerkt:

"De eigenwoningregeling is complex, en met de beoogde wijzigingen wordt de regeling niet minder complex."

De vraag rijst in hoeverre dit voor de burger nog doenlijk is. De Afdeling heeft in de toelichting een analyse dienaangaande gemist.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen. Daarbij dient onder meer specifiek aandacht te worden besteed aan de keuzemogelijkheid die is opgenomen in de in artikel I, onderdeel G, voorgestelde aanvulling op artikel 10bis.1, derde lid, van de Wet inkomstenbelasting 2001.

2.  Maandelijkse gegevenslevering kinderopvangorganisaties

De Afdeling heeft eerder geadviseerd over het voorstel om kinderopvangorganisaties te verplichten om maandelijks gegevens te leveren aan de Belastingdienst/Toeslagen, dat deel uitmaakte van het zogenoemde fiscale eindejaarsbesluit 2020. (zie noot 4) Op verzoek van de Tweede Kamer wordt nu voorgesteld om deze verplichting bij wet te regelen. De huidige, voorliggende wettekst en toelichting roepen drie vragen op.

a. Volgens het voorgestelde artikel 38, vierde lid, onderdeel c, van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen moeten kinderopvangorganisaties maandelijks inlichtingen over het aantal afgenomen en betaalde uren gaan verstrekken. In het eerder aan de Afdeling voorgelegde voorstel ging het alleen nog om het aantal afgenomen uren. De uitvoeringstoets gaat bij de beschrijving van het voorstel ook uit van (alleen) het aantal afgenomen uren. Volgens de toelichting zijn in 2020 aanvullende eisen gesteld aan de administratie van kinderopvangorganisaties en ziet het onderliggende voorstel op de wijze en frequentie waarmee deze gegevens aan de Belastingdienst/Toeslagen moeten worden geleverd. Daartoe wijst de toelichting op artikel 11, tweede lid, onderdelen e, f, h en i, en derde lid, onderdelen b, e, f en h, van de Regeling Wet kinderopvang. Daar lijkt geen verplichting uit te volgen om het aantal betaalde uren te administreren. De vraag rijst daarom waaruit een dergelijke verplichting volgt.

b. De Belastingdienst/Toeslagen ontving in december 2020 al van ongeveer 85% van alle kinderopvangorganisaties maandelijks gegevens. (zie noot 5) De uitvoeringstoets vermeldt dat het daarbij gaat om vrijwillige gegevenslevering. De vraag rijst in hoeverre ouders op de hoogte zijn van wat wordt doorgegeven en op welke wijze zij de juistheid hiervan kunnen controleren.

De toelichting maakt melding van een pilot van juli 2020. (zie noot 6) Uit een kamerbrief van 8 juli 2021 volgt dat er meer of uitgebreidere pilots hebben plaatsgevonden. (zie noot 7) De vraag is wat de betekenis is van de uitkomsten van deze pilots voor het onderhavige voorstel.

De Afdeling adviseert in de toelichting op deze vragen in te gaan en zo nodig het voorstel aan te passen.

3. Verrekenvolgorde CFC-maatregel

In artikel 23e van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969 is met ingang van 1 januari 2019 de zogenoemde aanvullende Controlled Foreign Companies maatregel opgenomen. Onder toepassing van deze maatregel kan de buitenlandse winst onder voorwaarden worden verrekend in de vennootschapsbelasting. Volgens de toelichting wordt "omwille van de uitvoerbaarheid" voorgesteld een verplichte verrekenvolgorde op te nemen. (zie noot 8) Uit de toelichting volgt niet wat nu precies de aanleiding van het voorstel is. De vraag rijst dan ook wat het probleem is en waarom dat met wetgeving moet worden opgelost. Hoewel wordt opgemerkt dat het omwille van de uitvoerbaarheid is, volgt in ieder geval uit de uitvoeringstoets niet dat hier aan de zijde van de Belastingdienst een probleem zou bestaan.

De Afdeling adviseert de toelichting op deze punten aan te vullen.

4. Delegatiebepalingen tegemoetkoming schrijnende gevallen

Het voorstel voorziet in delegatiebepalingen in de Algemene wet inzake rijksbelastingen (AWR) en in de Invorderingswet 1990. Die bepalingen maken het mogelijk om in bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen gevallen een tegemoetkoming toe te kennen aan belanghebbenden. Het gaat dan om de situatie dat een onterecht handelen of nalaten van de inspecteur of de ontvanger heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard en de onbillijkheden van zodanige aard zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende te laten. (zie noot 9)

Hoewel erkend kan worden dat het nodig kan zijn om burgers die onheus zijn behandeld op adequate wijze tegemoet te komen, merkt de Afdeling over doel en strekking van de voorgestelde bepalingen het volgende op.

De Afdeling constateert dat het bij de voorgestelde bepalingen niet om hardheidsclausules gaat, maar om tegemoetkomingsregelingen ingeval de gevolgen van (onterecht) handelen of nalaten van de inspecteur of ontvanger niet voor rekening van de belanghebbende moeten blijven. Voor de gevallen waarin de toepassing van de belastingwetgeving leidt tot onbillijkheden van overwegende aard, voorziet artikel 63 AWR al in een hardheidsclausule. Het gaat bij de voorgestelde bepalingen in feite om een bestuursrechtelijke regeling voor de afwikkeling van schade; een schaderegeling buiten het kader van de heffing van belastingen (met inachtneming van de hardheidsclausule). Daarvoor is thans voorzien in schadevergoeding wegens onrechtmatige daad en in nadeelcompensatie. Met het voorliggende voorstel lijkt hier een derde categorie bij te komen: een vergoeding of tegemoetkoming wegens onbehoorlijk handelen. Dit is een vergaande stap, die een grondige onderbouwing vergt, en die niet in dit beperkte kader moet worden doorgevoerd. Als daar al een regeling voor zou moeten komen, dan zou dat een algemene regeling moeten zijn.

Voorts roept de plaatsing van de voorgestelde schaderegeling in de AWR en de Invorderingswet 1990 vragen op. In de AWR zijn bepalingen opgenomen die in Nederland gelden bij de heffing van rijksbelastingen, belastingrente, revisierente en bestuurlijke boeten welke ingevolge de belastingwet kunnen worden vastgesteld of opgelegd, alsmede bij de uitvoering van de basisregistratie inkomen. (zie noot 10) De Invorderingswet 1990 geldt bij de invordering van rijksbelastingen. (zie noot 11) De voorgestelde schaderegeling betreft niet de heffing of invordering van rijksbelastingen, maar schade als gevolg van het handelen of nalaten van de inspecteur of ontvanger als zodanig. Deze bepalingen horen dan ook niet zonder meer thuis in de AWR en de Invorderingswet 1990.

De voorgestelde delegatiebepalingen zijn onvoldoende bepaald en er ontbreekt een dragende motivering. Zo is onvoldoende duidelijk waar het op dit moment aan schort als het gaat om deze belanghebbenden tegemoet te komen of schadeloos te stellen en waarom de voorgestelde delegatiebepalingen daarvoor de beste oplossing zouden zijn.

De Afdeling merkt verder nog op dat als de afwegingen die in het kader van het Integraal afwegingskader voor beleid en regelgeving zijn gemaakt, zouden leiden tot de conclusie dat opname van een dergelijke wettelijke bepaling aangewezen is, dit uit de toelichting zou moeten volgen. Daarnaast wordt in het algemeen deel van de toelichting geen aandacht besteed aan hoe de voorgestelde maatregelen zich verhouden tot andere, bestaande regelingen. Zo zou bijvoorbeeld in gevallen waarin toepassing van de voorgestelde regelingen aan de orde is, sprake kunnen zijn van een onrechtmatige daad die aanspraak geeft op schadevergoeding. (zie noot 12) Dan moet voldoende duidelijk zijn hoe de voorgestelde procedure zich daartoe verhoudt, alsook hoe de gehanteerde maatstaven zich tot elkaar verhouden.

Het voorstel verbindt aan het aanwijzen van gevallen de voorwaarde dat een handelen of nalaten heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard en de onbillijkheden zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende te laten.

De Afdeling merkt hierover op dat meer inkadering noodzakelijk is om te kunnen bepalen wanneer sprake kan zijn van onbillijkheden van overwegende aard en wat precies de relatie is tot "schrijnende gevallen", zoals omschreven in de toelichting. Daarnaast zal (meer expliciet) aandacht dienen te worden besteed aan de verhouding tussen de onbillijkheden van overwegende aard voor deze delegatiebepalingen en die voor de hardheidsclausule van artikel 63 AWR. Dat geldt ook voor de relevante lessen die kunnen worden getrokken uit de hersteloperatie toeslagen waarbij ‘onbillijkheden van overwegende aard’ ook een prominente rol spelen.

Ook de opzet van het voorgestelde artikel roept vragen op. Zo lijkt de opzet van dit artikel enerzijds te veronderstellen dat het gaat om individuele gevallen, (zie noot 13) terwijl anderzijds verondersteld wordt dat het om een groepsgewijze benadering gaat. (zie noot 14)

Tot slot merkt de Afdeling op dat in het onderhavige wetsvoorstel maatregelen opgenomen ten behoeve van het noodzakelijke technische onderhoud en andere maatregelen die meer technisch van aard zijn en waarvan mag worden verwacht dat één van de onderdelen niet tot een inhoudelijke politieke discussie zal leiden. Dat geldt niet voor de voorgestelde delegatiebepalingen.

De Afdeling concludeert dat met het voorstel een derde categorie wordt toegevoegd aan de bestaande regelingen inzake schadevergoeding wegens onrechtmatige daad en nadeelcompensatie: een soort vergoeding wegens onbehoorlijk handelen. Dit is een vergaande stap, die een grondige onderbouwing vergt, en die niet in dit beperkte kader moet worden doorgevoerd. Als daar al een regeling voor zou moeten komen dan zou dat een algemene regeling moeten zijn. Uit het voorgaande volgt dat de voorgestelde bepalingen zowel wat betreft de opzet, de plaatsing in de AWR en de Invorderingswet 1990, als wat betreft doel en strekking ervan een veelheid aan vragen oproepen. Een voorstel als dit dient bovendien te worden opgenomen in een zelfstandig wetsvoorstel dat geen onderdeel uitmaakt van het pakket Belastingplan. (zie noot 15)

De Afdeling adviseert de artikelen VIII en IX uit het wetsvoorstel te halen en met inachtneming van het bovenstaande aspecten een separaat traject - los van het pakket Belastingplan - te laten volgen.

5. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W06.21.0265/III

- In artikel I, onderdeel F, tweede lid, "5. Het zesde lid komt te luiden:" laten vervallen.
- Bij de maatregel maandelijkse gegevenslevering kinderopvangorganisaties de uitvoeringskosten zoals die zijn opgenomen in de tabel in onderdeel 16 van de Memorie van toelichting en in de uitvoeringstoets met elkaar in overeenstemming brengen.
- Bij artikel VI, onderdeel E, toelichten waarom het wenselijk is om te voorzien in een uitbreiding voor de situatie dat wordt voorzien in een teruggaaf van belasting van personenauto’s en motorrijwielen omdat geen gebruik is gemaakt en wordt gemaakt van de weg.


Nader rapport (reactie op het advies) van 17 september 2021

1a. Zelfstandige leesbaarheid
Om de zelfstandige leesbaarheid van de toelichting te verbeteren zoals de Afdeling adviseert, is het algemeen deel van de memorie uitgebreid met de aanleiding en achtergrond van de voorgenomen wijzigingen alsmede met een beschrijving van de gevolgen van de wijzigingen.

b. Complexiteit en doenvermogen
Zoals de Afdeling terecht opmerkt is de eigenwoningregeling een complexe regeling. Dat is ook gebleken uit de evaluaties van de eigenwoningregeling en dan met name uit het onderzoek van Panteia over de complexiteit van de eigenwoningregeling. (zie noot 16) Het kabinet heeft dit ook erkend in de kabinetsreactie hierop. (zie noot 17) De in dit wetsvoorstel opgenomen maatregelen zien op wijziging van specifieke onderdelen van de eigenwoningregeling die als zodanig slechts een beperkte invloed hebben op de complexiteit van de regeling. Met de maatregelen wordt toepassing van de bijleenregeling en de aflossingsstand in partnerschapssituaties rechtvaardiger en worden onbedoelde renteaftrekbeperkingen voorkomen. Verder wordt de eigenwoningregeling in situaties van overlijden eenvoudiger gemaakt en wordt een achterblijvende partner niet onnodig geconfronteerd met het eigenwoningverleden van de overleden fiscale partner. De maatregelen dragen in positieve zin bij aan het doenvermogen van belastingplichtigen met een eigen woning, omdat toepassing van de genoemde regelingen in meer gevallen dan voorheen zal aansluiten op de in de praktijk gekozen wijze van financiering. Dat bij oversluiten van een bestaande eigenwoningschuld de toepassing van het overgangsrecht niet steeds meer verplicht wordt voorgeschreven (artikel 10bis.1, derde en zevende lid, Wet IB 2001), maar naar keuze kan worden toegepast, maakt ook die regeling als zodanig voor de belastingplichtige niet minder doenlijk. Bij oversluiten zal doorgaans een hypotheekadviseur betrokken zijn die samen met de belastingplichtige afhankelijk van de individuele feiten en omstandigheden zal beoordelen of toepassing van het overgangsrecht wel of niet gewenst is. De maatregel biedt die ruimte waar dat voorheen niet het geval was. Doorgaans zal de keuze om aflossingsvrij te financieren al voldoende kenbaar maken dat men het overgangsrecht wil toepassen.

Het algemeen deel van de memorie is aangevuld met een tekst over doenvermogen.

2a. De Afdeling merkt op dat in het wetsvoorstel gevraagd wordt naar de betaalde uren, terwijl dit eerder niet was opgenomen. Naar aanleiding van deze opmerking is besloten om de betaalde uren te schrappen. De toevoeging van betaalde uren ten opzichte van het eerdere voorstel was abusievelijk. De organisaties verstrekken de afgenomen uren. De wettekst is hierop aangepast.

b. De Afdeling merkt op in december 2020 al ongeveer 85% van alle kinderopvangorganisaties maandelijks gegevens leveren. De Afdeling vraagt zich af in hoeverre ouders op de hoogte zijn van wat wordt doorgegeven en op welke wijze zij de juistheid hiervan kunnen controleren. In de memorie van toelichting is een beschrijving toegevoegd van de wijze waarop ouders worden geïnformeerd over de gegevenslevering en op welke wijze zij de juistheid van de gegevens kunnen controleren.

De Afdeling merkt op dat uit een kamerbrief van 8 juli 2021 volgt dat er meer of uitgebreidere pilots hebben plaatsgevonden en vraagt naar de betekenis van deze pilots voor het onderhavige voorstel. In de memorie van toelichting is een beschrijving toegevoegd van de toepassing van vroegsignalering in de praktijk in 2021 en de ervaringen daarmee. De effectmeting hiervan laat - in lijn met de pilot in 2020 - zien dat vroegsignalering effectief kan zijn en dat hiermee potentiële hoge terugvorderingen vroegtijdig kunnen worden voorkomen.

3. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is het algemeen deel van de toelichting aangevuld. De aanvulling bestaat eruit dat in meer detail wordt aangegeven wat de aanleiding van de voorgestelde maatregel is.

Vanaf 1 januari 2019 is de aanvullende Controlled Foreign Companies (CFC)-maatregel opgenomen in Wet op de vennootschapsbelasting 1969 als gevolg van de implementatie van eerste EU-richtlijn antibelastingontwijking (ATAD1). (zie noot 18) Als de CFC-maatregel aangrijpt, worden de zogenoemde besmette voordelen in Nederland in de heffing betrokken. Buitenlandse belasting die is betaald door gecontroleerde lichamen (CFC) in het land van vestiging kan in dat geval in Nederland onder voorwaarden worden verrekend. In specifieke gevallen komt de vraag op hoe moet worden omgegaan met de verrekening van buitenlandse belasting die is betaald door een CFC indien de belastingplichtige meerdere CFC's heeft. De huidige wettelijke bepaling geeft hier geen antwoord op. Dat betekent dat de belastingplichtige hierin een keuze kan maken (vrijelijke toerekening). Door in dit wetsvoorstel aan te sluiten bij de systematiek in artikel 44a van het Besluit voorkoming dubbele belasting 2001, is het mogelijk om geheel geautomatiseerd de voort te wentelen door de CFC in het buitenland betaalde te verrekenen belasting te berekenen. Zowel de Belastingdienst als het bedrijfsleven is bekend met deze methodiek van verrekening en een eenduidige wijze van voorkoming draagt bij aan de uniformiteit van wet- en regelgeving.

Zou belastingplichtige de keuze krijgen om buitenlandse belasting over de door hem gecontroleerde lichamen te verdelen, dan heeft dit als nadeel dat zijn keuze in de aangifte moet worden uitgevraagd en dat het risico ontstaat dat hij zijn keuze herziet. Dit leidt tot complicaties en zwaardere uitvoeringslasten. Bovendien leidt een vrije keuze tot aanpassingen in de systemen, waarbij een relevante overweging is dat de capaciteit binnen de systemen van de vennootschapsbelasting en dividendbelasting schaars is. De voorgestelde bepaling voorkomt willekeur en zorgt voor eenheid van beleid en uitvoering in de Belastingdienst. Tevens leidt deze wijziging tot minder door de Belastingdienst af te geven beschikkingen.

Mede gelet op het geringe aantal belastingplichtigen dat met deze rekenregel te maken zal krijgen, is het voor de Belastingdienst te prefereren om aan te sluiten bij de huidige systematiek en de programmatuur en de aangifte niet met een keuzemogelijkheid te belasten. Dit past ook binnen de opzet van de CFC-regelgeving waarbij de keuze voor een robuuste maatregel is gemaakt.

In beginsel gaat door de introductie van de verrekenvolgorde geen aanspraak op verrekening verloren. Het voorstel wijzigt immers enkel het moment waarop voordelen kunnen worden verrekend. Onder bijzondere omstandigheden (indien bijvoorbeeld een CFC wordt geliquideerd) zou theoretisch een situaties kunnen ontstaan waarin het voor de belastingplichtige gunstig zou kunnen zijn om vrijelijk de verrekening te kunnen toerekenen.

4. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling heeft het kabinet besloten om de artikelen VIII en IX uit het wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2022 te halen en onder te brengen in het afzonderlijke wetsvoorstel Wet delegatiebepalingen tegemoetkoming schrijnende gevallen. In dit wetsvoorstel wordt met het advies van de Afdeling rekening gehouden. De wijze waarop wordt hierna toegelicht.

De Afdeling ziet in het voorliggende voorstel een derde categorie naast schadevergoeding wegens onrechtmatige daad en nadeelcompensatie en vindt dit een vergaande stap die thans onvoldoende is gemotiveerd. De Afdeling is ook van mening dat niet duidelijk is waarom de voorgestelde maatregel aangewezen is en hoe deze zich verhoudt tot bestaande maatregelen. Het is juist dat met de voorgestelde maatregelen in een nieuw instrument wordt voorzien. Dat is ook een bewuste keuze van het kabinet. Dit heeft in de kern twee redenen. Ten eerste zijn er verschillen tussen de voorgestelde maatregelen en bestaande mogelijkheden voor de afwikkeling van schade die is ontstaan door toedoen van de overheid. Daardoor voorzien die bestaande mogelijkheden niet in alle gevallen in een adequate oplossing. Zo kan een gang naar de (burgerlijke) rechter wegens onrechtmatige daad tijdrovend en kostbaar zijn, is de uitkomst daarvan niet altijd zeker en is het aan de burger om schade of nadeel te stellen en bij betwisting te bewijzen dan wel aannemelijk te maken. De mogelijkheid van nadeelcompensatie ziet op een rechtmatig besluit. De voorgestelde maatregelen nemen dat niet als uitgangspunt. Daar komt bij dat nadeelcompensatie als wettelijke maatregel - titel 4.5 Awb - nog niet in werking is getreden en die maatregel bovendien pas twee jaar na inwerkingtreding van titel 4.5 Awb voor dan nog enkel de vennootschapsbelasting komt te gelden en pas vijf jaar na inwerkingtreding van titel 4.5 Awb voor de overige belastingmiddelen. (zie noot 19) Wettelijke nadeelcompensatie is vooralsnog dus geen volwaardig alternatief. Ten tweede bieden de voorgestelde maatregelen de burger een derde optie die gebruikmaking van de bestaande mogelijkheden onverlet laat. De verhouding met bestaande mogelijkheden en de afweging die ertoe heeft geleid een nieuw instrument voor te stellen zijn in meer detail toegelicht in onderdeel 4 van het algemeen deel van de memorie van toelichting.

De Afdeling is van mening dat als de voorgestelde regeling er al zou moeten komen, zij dan een algemene regeling zou moeten zijn. Het kabinet deelt die mening niet. De problematiek waarvoor de voorgestelde maatregelen zijn bedoeld doet zich namelijk specifiek voor in de relatie tussen de burger en de inspecteur of ontvanger. Het kabinet meent dat de voorgestelde maatregelen niet verder moeten gaan dan die relatie.

Verder is de Afdeling van oordeel dat de voorgestelde bepalingen niet zonder meer thuishoren in de AWR en de Invorderingswet 1990 (IW 1990). Het kabinet heeft begrip voor de argumenten van de Afdeling. Echter, de AWR is de belangrijkste wet waaraan de inspecteur van de Belastingdienst zijn bevoegdheden ontleent en waarop hij zijn handelen baseert. Dit geldt voor de ontvanger van de Belastingdienst ten aanzien van de IW 1990. Voorts is de Minister van Financiën verantwoordelijk voor de uitvoering van de AWR en de IW 1990. Het kabinet is derhalve van mening dat de voorgestelde bepalingen passen in de AWR en de IW 1990. De toelichting op het wetsvoorstel is naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling op dit punt aangevuld.

Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling dat meer inkadering noodzakelijk is om te kunnen bepalen wanneer sprake kan zijn van  onbillijkheden van overwegende aard is in de artikelsgewijze toelichting opgenomen dat die onbillijkheden gelijkstaan aan schrijnende gevallen waarmee groepen van belanghebbenden kunnen worden geconfronteerd als gevolg van een onterecht handelen of nalaten van de inspecteur. Hierbij is overeenkomstig de voorgestelde wettelijke bepalingen ook aangegeven dat de onbillijkheden zodanig dienen te zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van die groepen van belanghebbenden te laten. Voorts is op aanwijzing van de Afdeling in de toelichting de verhouding tussen de onbillijkheden van overwegende aard bij de voorgestelde delegatiebepalingen en die bij de hardheidsclausule van artikel 63 AWR verduidelijkt. In de artikelsgewijze toelichting is opgenomen dat de hardheidsclausule van artikel 63 AWR ook bij schrijnende situaties een oplossing kan bieden, maar die mogelijkheid ziet op het anders of niet toepassen van de belastingwet in situaties waarin die wet juist is toegepast. De voorgestelde maatregel biedt een grondslag om na een onterecht handelen of nalaten door de inspecteur of de ontvanger, wat heeft geleid tot een onbillijkheid van overwegende aard voor groepen van belanghebbenden, een tegemoetkoming te kunnen bieden. Verder kan de hardheidsclausule ook in een individueel geval worden toegepast terwijl de voorgestelde regeling enkel op groepen van gevallen ziet. De voorgestelde wetsartikelen zijn op aanwijzing van de Afdeling aangepast om dit laatste verschil te benadrukken. Tenslotte is in de artikelsgewijze toelichting ook een koppeling gemaakt met de herstelregelingen van toeslagen omdat ook in de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen de term onbillijkheden van overwegende aard wordt gebruikt en gelijk wordt gesteld aan schrijnende gevallen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de voorgestelde delegatiebepalingen voor een tegemoetkoming bij schrijnende situaties uit het wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2022 gehaald en omgezet in een afzonderlijk wetsvoorstel. Het kabinet geeft er de voorkeur aan om dit wetsvoorstel tegelijkertijd met het pakket Belastingplan 2022 in te dienen zodat de maatregel in werking kan treden met ingang van 1 januari 2022. In dat licht past het om het wetsvoorstel ook deel te laten uitmaken van het pakket Belastingplan 2022.

5. Redactionele wijzigingen

De Afdeling merkt in de redactionele bijlage op dat de uitvoeringskosten die zijn opgenomen in de tabel in de paragraaf uitvoeringsgevolgen Belastingdienst en Toeslagen van de memorie van toelichting en in de uitvoeringstoets niet met elkaar in overeenstemming zijn. In de memorie van toelichting is de tabel aangepast en in lijn gebracht met de uitvoeringskosten zoals opgenomen in de uitvoeringstoets. Ook aan de overige redactionele opmerkingen van de Afdeling is gevolg gegeven.

Daarnaast is van de gelegenheid gebruik gemaakt om enkele redactionele wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aan te brengen.

Tevens is in de Wet BPM 1992 is een technische verbetering doorgevoerd in de delegatiegrondslagen om bij ministeriële regeling de forfaitaire afschrijving vast te stellen.

6. Concluderend

Ik moge U, mede namens de staatssecretaris van Financiën - Toeslagen en Douane, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Financiën


Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2020/21, 35572, nr. 98.
(2) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 1 november 2017, W06.17.0358/III (Kamerstukken II 2017/18, 34819, nr. 4, p. 4).
(3) Deze brief bevat onder meer de beantwoording van Kamervragen van 15 maart 2018: "Allereerst wil ik uw Kamer mijn excuses aanbieden dat de beantwoording van deze vragen lange tijd heeft geduurd. Dit heeft ermee te maken dat het complexe materie betreft die om een zorgvuldige benadering vraagt."
(4) Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van 2 december 2020, W06.20.0424/III.
(5) Memorie van toelichting, onderdeel 5. Maandelijkse gegevenslevering kinderopvangorganisaties, zesde tekstblok.
(6) Memorie van toelichting, onderdeel 5. Maandelijkse gegevenslevering kinderopvangorganisaties, zesde tekstblok.
(7) Kamerstukken II 2020/21, 31066 en 31322, nr. 871.
(8) Memorie van toelichting, onderdeel 8. Verrekenvolgorde bij CFC-maatregel.
(9) Het in artikel VIII voorgestelde artikel 63a van de AWR en het in artikel IX voorgestelde artikel 69a van de Invorderingswet 1990.
(10) Artikel 1, eerste lid, van de AWR.
(11) Artikel 1, eerste lid, van de Invorderingswet 1990.
(12) Artikel 162 van Boek 6 van het Burgerlijk Wetboek.
(13) "Een onterecht handelen of nalaten door de inspecteur heeft geleid tot onbillijkheden van overwegende aard en de onbillijkheden zodanig zijn dat het overduidelijk onredelijk is deze voor rekening van de belanghebbende te laten."
(14) "In bij algemene maatregel van bestuur aan te wijzen gevallen."
(15) De Afdeling advisering van de Raad van State wijst in dat verband naar onderdeel 1 van haar eveneens vandaag uitgebrachte advies bij het wetsvoorstel Belastingplan 2022 (W06.21.0273/III).
(16) Kamerstukken II 2019/20, 32847, nr. 583, blg-916177.
(17) Kamerstukken II 2019/20, 32847, nr. 583.
(18) Rectificatie van Richtlijn (EU) 2016/1164 van de Raad van 12 juli 2016, PbEU 2017, L 234/26 en PbEU 2017, L 167/58.
(19) Zie artikel 3.4, onderdeel A, van de Wet van 3 maart 2021 tot wijziging van de Algemene wet bestuursrecht en enkele andere wetten in verband met het nieuwe omgevingsrecht en nadeelcompensatierecht (Stb. 2021, 135). De tekst van titel 4.5 Awb is opgenomen in de Wet nadeelcompensatie en schadevergoeding bij onrechtmatige besluiten (Stb. 2013, 50).