Wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering in verband met het verbeteren van de bestrijding van heling, witwassen en de daaraan ten grondslag liggende vermogensdelicten.

Bij Kabinetsmissive van 24 augustus 2021, no.2021001597, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van het Wetboek van Strafrecht en het Wetboek van Strafvordering in verband met het verbeteren van de bestrijding van heling, witwassen en de daaraan ten grondslag liggende vermogensdelicten, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel beoogt een bijdrage te leveren aan een betere aanpak van heling, witwassen en de daaraan ten grondslag liggende vermogensdelicten. Het wetsvoorstel voorziet voornamelijk in een grondslag voor landelijke uniformering en digitalisering van drie reeds bestaande verplichtingen voor opkopers en handelaren van onder meer tweedehands goederen. Het betreft een registratieplicht voor bepaalde categorieën goederen, een meldplicht en een plicht tot het hanteren van een verplichte bewaartermijn van goederen.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft het belang van onderhavig wetsvoorstel in het licht van een betere aanpak van heling en aanverwante delicten. De Afdeling maakt opmerkingen over de motivering van de voorgestelde bewaartermijn van vier jaar van de geadministreerde gegevens in het Digitaal opkopersregister en over de verhouding van het wetsvoorstel tot het Unierecht. In verband daarmee adviseert de Afdeling de toelichting aan te passen.

1. Achtergrond en inhoud wetsvoorstel

Volgens de toelichting bij het wetsvoorstel houdt heling een omvangrijke markt van gestolen goederen in stand. (zie noot 1) Om deze reden is de afgelopen jaren veel geïnvesteerd in het verkleinen van de afzetmarkt van wederrechtelijk verkregen goederen. Een belangrijk onderdeel hiervan is de ontwikkeling van Stop Heling en het Digitale opkopersregister (DOR). Stop Heling is een database waarin gestolen goederen worden geregistreerd. Het DOR is de digitale variant van het wettelijk verplichte inkoopregister voor opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen. Door de koppeling van het DOR aan Stop Heling ontvangt de politie een melding zodra een gestolen goed in het DOR wordt geregistreerd.

De toelichting vermeldt dat het DOR in ruim 85% van de gemeenten gebruikt wordt. (zie noot 2) Omdat het DOR niet in alle gemeenten (exclusief) is aangewezen als verplicht inkoopregister, ontstaat volgens de toelichting een ongelijk speelveld voor de opkopers en handelaren in gebruikte en ongeregelde goederen. Dieven en helers kunnen uitwijken naar gemeenten waar het DOR niet verplicht is gesteld om hun pakkans te verkleinen. Dergelijke effecten doen zich ook voor bij de bewaartermijn van opgekochte goederen, die nu op gemeentelijk niveau wordt vastgesteld. (zie noot 3)

Het wetsvoorstel beoogt heling, witwassen en de daaraan ten grondslag liggende vermogensdelicten beter te kunnen aanpakken door de strafbepalingen die zien op de verplichtingen die op opkopers en handelaren rusten, aan te scherpen. (zie noot 4) Met deze aanscherping beoogt het voorstel niet alleen de afzetmarkt voor gestolen goederen te verkleinen, maar ook bij te dragen aan de strijd tegen de georganiseerde criminaliteit en ondermijning. (zie noot 5)

De voorgestelde wijzigingen betreffen de registratieplicht (zie noot 6) en de meldplicht (zie noot 7) die op opkopers en handelaren rusten. De registratieplicht is op dit moment nader ingevuld bij algemene maatregel van bestuur (amvb). Die amvb bepaalt welke gegevens van welke goederen geregistreerd moeten worden. (zie noot 8) Gemeenten kiezen zelf de vorm van het inkoopregister. Ten aanzien van de meldplicht kunnen gemeenten momenteel zelf aanvullende regels stellen. Volgens de toelichting maakt ruim 40% van de gemeenten gebruik van het Digitaal opkopersloket (DOL), waarmee een opkoper of handelaar automatisch wordt aangesloten op het DOR. (zie noot 9)

Het wetvoorstel maakt het mogelijk om het DOR bij amvb aan te wijzen als het wettelijk verplichte inkoopregister voor de opkopers en handelaren van gebruikte en ongeregelde goederen. (zie noot 10) Ook maakt het voorstel het mogelijk om het DOL bij amvb aan te wijzen als het wettelijke meldpunt. Daarnaast voegt het voorstel aan artikel 437 van het Wetboek van Strafrecht (Sr) de plicht toe om verworven of voorhanden goederen te bewaren gedurende een bij amvb te bepalen termijn. Uit de toelichting blijkt dat dit een termijn van vijf werkdagen wordt. (zie noot 11)

2. Bewaartermijn gegevens DOR

De Afdeling constateert dat het wetsvoorstel voorziet in een verplicht digitaal register waarin opkopers en handelaren gegevens van aangeboden goederen en enkele persoonsgegevens van aanbieders van deze goederen moeten registreren. De Afdeling onderschrijft het belang van het DOR voor een betere aanpak van heling en aanverwante delicten. Uit de toelichting blijkt dat het overgrote deel van zowel de opkopers en handelaren als de aanbieders bona fide handel drijft. (zie noot 12) De insteek van het voorstel is dat deze gegevens digitaal worden vastgelegd, terwijl geen sprake is van - een vermoeden van - strafbaar handelen. Waar de toelichting duidelijk is over de noodzaak en het belang van het registreren van de gegevens als zodanig, geldt dat niet voor de duur van het bewaren van deze gegevens.

Het wetsvoorstel zelf regelt geen bewaartermijn voor de gegevens die in het DOR worden geregistreerd. Daarin zal de amvb voorzien waarnaar in het voorstel wordt verwezen. Uit de toelichting bij het voorstel blijkt dat deze termijn vier jaar zal bedragen. De toelichting motiveert de lengte van deze bewaartermijn door een verband te leggen met de verjaringstermijn van drie jaar die geldt in het geval van schending van de in de voorgestelde bepaling artikel vervatte administratieverplichting plus een jaar extra in het geval van stuiting. Een langere bewaartermijn wijst de toelichting om privacyredenen van de hand. (zie noot 13)

De Afdeling wijst erop dat de bewaartermijn van de gegevens in het DOR moet worden vastgesteld met het oog op zowel de doelen die worden gediend met de inkoopregistratie als het belang van de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Dit betekent dat enerzijds de bewaartermijn zodanig moet worden gesteld dat de herkomst van gestolen of geheelde goederen kan worden achterhaald, maar dat anderzijds de geregistreerde persoonsgegevens niet langer worden bewaard dan redelijkerwijs nodig is.

De aansluiting bij de verjaringstermijn voor de overtreding van artikel 437 Sr roept in verband hiermee vragen op. De Afdeling ontgaat de ratio van de koppeling van de bewaartermijn van de gegevens aan de verjaringstermijn voor het delict waarbij gegevens juist niet, of niet correct, worden geregistreerd. Het is daarom onduidelijk of de voorgestelde bewaartermijn van vier jaar in het licht van artikel 5, eerste lid, onder e, van de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) noodzakelijk is voor een adequate bestrijding van heling en aanverwante delicten. (zie noot 14) Dat een bewaartermijn langer dan vier jaar om privacyredenen van de hand wordt gewezen, vormt nog geen inhoudelijke motivering van de voorgestelde bewaartermijn.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande de lengte van de bewaartermijn van de gegevens in het DOR dragend te motiveren en in dat verband de toelichting aan te passen.

3. Verhouding tot het Unierecht

De Afdeling merkt op dat de toelichting niet ingaat op de verhouding tussen het voorstel en de bepalingen in het Unierecht met betrekking tot het vrij verkeer, in het bijzonder de Dienstenrichtlijn. De verplichting tot registratie van bepaalde goederen, de meldplicht en de verplichte bewaartermijn voor de betreffende goederen kwalificeren als eisen waarvan de uitoefening van de bedrijfsactiviteit door de opkoper of handelaar afhankelijk wordt gesteld. (zie noot 15) Volgens de Dienstenrichtlijn moeten deze eisen worden gerechtvaardigd, zowel wanneer zij intern werken als wanneer zij grensoverschrijdende effecten hebben. (zie noot 16)

Waar bij recente wijzigingen van artikel 437 en 437ter Sr geen aanleiding bestond voor toetsing aan de bepalingen van vrij verkeer of de Dienstenrichtlijn, ligt aandacht voor Unierechtelijke aspecten nu wel in de rede vanwege de voorziene landelijke uniformering van de registratie- en meldplicht en van de bewaartermijn van goederen. Reden hiervoor is onder meer dat de proportionaliteit van de genomen maatregelen nu door de wetgever op centraal niveau moet worden gewogen. (zie noot 17) In de toelichting dienen deze plichten daarom te worden gerechtvaardigd en moeten zij worden gemotiveerd als noodzakelijk en evenredig. Het ligt daarbij voor de hand om aan te sluiten bij redenen van algemeen belang en/of openbare orde.

De Afdeling adviseert om de toelichting in het licht van het voorgaande aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 11 februari 2022

2. Bewaartermijn gegevens DOR

Het is de bedoeling dat op grond van artikel 437, eerste lid, onder f, van het Wetboek van Strafrecht bij algemene maatregel van bestuur erin zal worden voorzien dat voor het bewaren van de identificerende persoonsgegevens van een aanbieder van een gebruikt of ongeregeld goed en de gegevens die over dat goed in het Digitaal opkopersregister moeten worden geregistreerd, een bewaartermijn van vier jaar geldt. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is in paragraaf 1.4.2 van de memorie van toelichting die termijn beter onderbouwd.

3. Verhouding tot het Unierecht

Overeenkomstig het advies van de Afdeling is in de memorie van toelichting ─ in de nieuwe paragraaf 1.5 ─ ingegaan op de verhouding tussen de in dit wetsvoorstel voorgestelde maatregelen en de bepalingen in het Unierecht met betrekking tot het vrij verkeer, in het bijzonder de Dienstenrichtlijn.

4. Overige wijzigingen in de memorie van toelichting

Van de gelegenheid is tot slot gebruikgemaakt om in de memorie van toelichting, waar nodig, het verband met het inmiddels op grond van het wetsvoorstel tot stand gekomen ontwerp-Besluit Digitaal opkopersregister en Digitaal opkopersloket aan te geven en de stand van zaken van dat ontwerp te geven. Ook is deze gelegenheid aangegrepen om een beperkt aantal technische onvolkomenheden in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting te herstellen.

Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid

Voetnoten

(1) Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.
(2) Memorie van toelichting, paragraaf 1.2.1.
(3) Memorie van toelichting, paragraaf 1.2.2.
(4) Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.
(5) Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.
(6) Artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht.
(7) Artikel 437ter, tweede lid, van het Wetboek van Strafrecht.
(8) Zie Uitvoeringsbesluit ex artikel 437, eerste lid, van het Wetboek van Strafrecht.
(9) Het "bij algemene maatregel van bestuur aangewezen bestand" wordt geïntroduceerd in artikel 437, eerste lid, onder a, Sr. Zie ook Memorie van toelichting, paragraaf 1.2.3.
(10) De "bij algemene maatregel van bestuur aangewezen voorziening" wordt geïntroduceerd in artikel 437ter, tweede lid, Sr. Zie ook Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.
(11) Memorie van toelichting, paragraaf 1.2.2.
(12) Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.
(13) Voorgesteld artikel 437, eerste lid, onder b, Sr; Memorie van toelichting, paragraaf 1.4.2.
(14) Zie ook het advies van de Autoriteit Persoonsgegevens, 15 april 2021, paragraaf 5.
(15) Artikel 1, vijfde lid, van de Richtlijn 2006/123/EG van het Europees Parlement en de Raad van 12 december 2006 betreffende diensten op de interne markt (Pb EU L 376/76).
(16) Artikel 15, derde lid, en artikel 16, eerste lid, van Richtlijn 2006/123/EG.
(17) Memorie van toelichting, paragraaf 1.2.1, 1.2.2, 1.2.3.