Wijziging van het Besluit basisregistratie ondergrond en het Invoeringsbesluit Omgevingswet met betrekking tot het aanwijzen van registratieobjecten en een technische wijziging (vierde tranche).

Bij Kabinetsmissive van 14 juli 2021, no.2021001417, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit basisregistratie ondergrond en het Invoeringsbesluit Omgevingswet met betrekking tot het aanwijzen van registratieobjecten en een technische wijziging (vierde tranche), met nota van toelichting.

De basisregistratie ondergrond is een databank van de overheid, die openbare gegevens bevat over de geologische en bodemkundige opbouw van de ondergrond, over ondergrondse constructies en over gebruiksrechten in de ondergrond. Het Besluit basisregistratie ondergrond werkt uit om welke gegevens het gaat. In drie eerdere tranches is een aantal categorieën gegevens omschreven, die vooral betrekking hadden op grond- en bodemonderzoek en het monitoren van grondwater. Met deze vierde tranche, die vooral gaat over grondwatergebruik en mijnbouwconstructies, is de omschrijving van de soorten gegevens voorlopig voltooid.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de openbaarheid van oude mijnbouwkaarten en van de begrenzing van oude mijnstelsels. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichting.

1. Gegevens over mijnbouwconstructies

a. Openbaarheid van historische mijnbouwkaarten
Het ontwerpbesluit bepaalt dat in de basisregistratie ondergrond mijnbouwconstructies worden opgenomen. Het gaat om boorgaten, mijnstelsels, groeven en zoutcavernes. Het bestuursorgaan dat het brondocument met de gegevens aanlevert kan een verwijzing toevoegen naar gedetailleerdere gegevens, zo wordt nu bepaald. (zie noot 1)

Volgens de toelichting wordt met deze gedetailleerdere gegevens gedoeld op gegevens op oude mijnbouwkaarten uit Limburg. Deze gegevens zijn niet altijd betrouwbaar of volledig; bovendien vereist het kennis van zaken om zulke historische gegevens te interpreteren. Wanneer deze kaarten zonder meer aan derden beschikbaar zouden worden gesteld, is er grote kans op ondeskundige interpretatie en gebruik. Daarom worden alleen de geometrische begrenzingen van zulke mijnstelsels vastgelegd in de basisregistratie ondergrond. Voor meer gedetailleerde gegevens wordt de gebruiker doorverwezen naar de beheerder van die gegevens, die deskundige informatie en advies kan geven. De toelichting verwijst in dit verband naar de consultatiereactie van TNO Geologische Dienst Nederland. (zie noot 2)

Het advies van TNO heeft echter een andere strekking. Volgens TNO gaat het om ongeveer 5000 kaarten. Bij een aantal van die kaarten zijn er grote twijfels over de kwaliteit en accuraatheid van de gegevens. (zie noot 3) Daarom stelt TNO voor die niet op te nemen in de basisregistratie, maar digitaal te ontsluiten via het Regionaal Historisch Centrum Limburg of het Nationaal Archief. Ontsluiting vanuit een historisch archief biedt ook een zekere context bij de data: gebruikers van gegevens in een archiefomgeving zullen andere verwachtingen hebben bij de kwaliteit en vertaling van historische informatie naar de hedendaagse situatie, dan gebruikers die dezelfde informatie tegenkomen in een Basisregistratie, zo stelt TNO. (zie noot 4)

De Afdeling begrijpt dat het niet verstandig is gegevens van historische mijnbouwkaarten op te nemen in de basisregistratie zelf. Zij begrijpt echter niet wat er op tegen is deze kaarten digitaal openbaar te maken via een historisch archief, zoals TNO heeft voorgesteld. Bij de openbaarmaking kan worden benadrukt dat niet alle gegevens betrouwbaar zijn; daarbij kan vermeld worden hoe de gebruiker advies en duiding kan krijgen van de beheerder. Het is dan aan de gebruiker om de historische gegevens naar eigen inzicht te gebruiken, al dan niet na raadpleging van de beheerder.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit zo aan te passen dat historische mijnbouwkaarten die gedigitaliseerd zijn openbaar dienen te worden gemaakt.

b. Openbaarheid van de begrenzingen van kalkzandsteengroeven en zoutcavernes
Volgens de toelichting dienen kalkzandsteengroeven en zoutcavernes evenmin in de basisregistratie te worden opgenomen. Wel dient de basisregistratie de buitenbelijning van deze objecten te bevatten, als signaal richting gebruiker dat er mogelijk relevante objecten onder de grond liggen. Daaraan wordt echter toegevoegd dat, als de betrokken bronhouders eraan hechten, de buitenbelijningen als niet-openbaar kunnen worden aangemerkt, zodat zij alleen voor bestuursorganen raadpleegbaar zijn, aldus de toelichting. (zie noot 5)

Deze passage roept vragen op. Het valt goed in te zien dat gebruikers moeten weten binnen welke contouren er relevante objecten (of holtes) onder de grond kunnen liggen. Het is dan echter niet duidelijk op welke gronden de betrokken bronhouders zouden kunnen besluiten die gegevens niet openbaar te maken.

De Afdeling adviseert de toelichting en zo nodig het ontwerpbesluit aan te passen.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W04.21.0206/I

- Uit oogpunt van eenheid van terminologie in artikel 2.5.2, eerste lid, onderdeel a, "exploratie" wijzigen in: opsporing (artikel 1, onderdeel g, van de Mijnbouwwet.


Nader rapport (reactie op het advies) van 30 november 2021

1. Gegevens over mijnbouwconstructies

a. Openbaarheid van historische mijnbouwkaarten
Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is het advies van TNO opnieuw bezien en vervolgens is de nota van toelichting bij het ontwerpbesluit op twee punten aangevuld.

De redenering die reeds in de nota van toelichting was opgenomen geldt nog steeds. Gegevens, zeker die over buiten gebruik gestelde mijnbouwwerken, kennen vaak een beperkte betrouwbaarheid en zijn veelal niet volledig. Het vereist kennis van zaken om dergelijke historische en veelal analoge data te interpreteren en toe te passen, reden om deze gegevens niet als open data in de BRO beschikbaar te stellen. Wanneer die kaarten zonder meer aan derden beschikbaar zouden worden gesteld, bestaat er reële kans op ondeskundige interpretatie en gebruik. Dat kan bijvoorbeeld een onterechte conclusie zijn over al dan niet potentiële verzakkingen, hetgeen onnodige onrust zou kunnen veroorzaken.

Daarom is gekozen voor de in het ontwerpbesluit opgenomen variant: de BRO-registratie geeft een signaal af over de mogelijke aanwezigheid van mijnbouwconstructies waar bestuursorganen bij hun activiteiten mee te maken kunnen krijgen, en verwijst dóór naar de beheerder van gedetailleerdere informatie. Bijvoorbeeld door een verwijzing naar het systeem van het Nederlandse Olie- en Gasportaal (NLOG), naar de relevante gemeente, of naar het Gegevenshuis in Limburg.

Door verwijzing naar een systeem of een beheerder waar diepgaander kennis beschikbaar is over de gegevens, kan een aanvrager aldaar deskundig worden geadviseerd en geassisteerd. Er wordt benadrukt dat dit geen toegangsbeperking impliceert; de desbetreffende gegevens zijn zonder voorwaarden openbaar toegankelijk. Dat is nu expliciet opgenomen in paragraaf 2.2.5 van de nota van toelichting. Daarnaast is ‘Hoofdstuk 5. Advies en consultatie’ van de nota van toelichting aangevuld met een tekst die specifiek ingaat op het pleidooi van TNO om de kaarten te ontsluiten via het Nationaal Archief of het Historisch Centrum Limburg.

De systematiek die in de BRO-registratie wordt beschreven, komt uitdrukkelijk niet in de plaats van de bepalingen in de Archiefwet. Deze wet schrijft voor dat alle blijvend te bewaren overheidsinformatie in beginsel na twintig jaar naar een archiefdienst moet worden overgebracht. Bij de overbrenging van historische mijnkaarten kunnen met de archivaris afspraken worden gemaakt om ondeskundige interpretatie en gebruik te voorkomen.

In de praktijk zal een belangstellende voor mijnkaarten zich zowel kunnen vervoegen bij de in de BRO genoemde beheerder, als bij de archiefdienst waar kaarten zijn gedeponeerd.

b. Openbaarheid van de begrenzingen van kalkzandsteengroeven en zoutcavernes
Naar aanleiding van deze opmerking van de Afdeling is dit onderwerp opnieuw bezien en is het onderdeel van de toelichting waarin was opgenomen dat het mogelijk is voor betrokken bronhouders om de betreffende buitenbelijningen als niet openbaar aan te merken, geschrapt.

Voor een raadpleger, niet zijnde bestuursorgaan, levert de contour geen direct bruikbare informatie op. Die raadpleger zal altijd via het in de BRO vermelde contactpunt nadere informatie moeten betrekken. Dat contactpunt kan dan met alle beschikbare deskundigheid de vraag beantwoorden.

Er is in dit geval daarom geen grote kans op ondeskundige interpretatie en gebruik en daarom dient het uitgangspunt van openbaarheid te prevaleren.

De Afdeling heeft ten slotte nog een opmerking van redactionele aard: uit oogpunt van eenheid van terminologie in artikel 2.5.2, eerste lid, onderdeel a, van het Besluit Bro "exploratie" wijzigen in: opsporing (zoals in artikel 1, onderdeel g, van de Mijnbouwwet). Dit is overgenomen en verwerkt in het ontwerpbesluit.

Ten slotte is van de gelegenheid gebruik gemaakt om nog een aanscherping op te nemen in de artikelsgewijze toelichting bij onderdeel C, om te verduidelijken welke gegevens het brondocument in de zin van artikel 2.4.1 van het Besluit Bro dient te bevatten.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties


Voetnoten

(1) Artikel 2.5.2, tweede lid.
(2) Toelichting, paragrafen 2.2.5 (Mijnbouwconstructie) en 5 (Advies en consultatie).
(3) TNO spreekt over een "gebruiksverplichting vanuit de BRO-wet, wat betekent dat overheden en bestuursorganen bij besluitvorming verplicht zijn tot het raadplegen van deze historische archiefkaarten." Dat is echter te absoluut gesteld: die gebruiksverplichting betreft alleen gegevens die als authentiek zijn aangemerkt (artikelen 27 tot en met 29 van de Wet basisregistratie ondergrond). De gegevens op historische kaarten vallen daar niet onder.
(4) De reactie is te vinden op https://www.internetconsultatie.nl/basisregistratieondergrondtranche4.
(5) Toelichting, paragraaf 5 (Advies en consultatie).