Wijziging van het Besluit Participatiewet in verband met de financiering van de loonkostensubsidies.

Bij Kabinetsmissive van 8 juli 2021, no.2021001351, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit Participatiewet in verband met de financiering van de loonkostensubsidies, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit is onderdeel van een breed offensief om mensen met een arbeidsbeperking aan het werk te helpen en te houden. (zie noot 1) Het bevat een wijziging in de wijze van verdelen van het rijksbudget naar gemeenten voor de betaling van de loonkostensubsidie (LKS).

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de toelichting van het ontwerpbesluit omtrent de financieringssystematiek, de samenhang van LKS met begeleidingsmiddelen en de herverdeeleffecten voor gemeenten. In verband daarmee is aanpassing van de toelichting wenselijk.

1. Inleiding

Voor de doelgroep van de Participatiewet kunnen gemeenten LKS inzetten om arbeidsparticipatie van mensen met een afstand tot de arbeidsmarkt te stimuleren. Voor personen in deze doelgroep geldt dat zij onder normale omstandigheden waarschijnlijk niet in staat zijn om het wettelijk minimumloon te verdienen. LKS dicht het financiële gat tussen het wettelijk minimumloon en de loonwaarde van de werknemer, zodat een werkgever deze persoon tegen een salaris op minimaal het wettelijk minimumniveau in loondienst kan nemen. (zie noot 2) Indien een persoon wordt geplaatst in een baan met LKS kan deze persoon ook aanspraak maken op begeleiding, zoals werkvoorzieningen en een jobcoach. Budget hiervoor wordt door het Rijk beschikbaar gesteld via het gemeentefonds. (zie noot 3)

Het budget voor de vergoeding van LKS is momenteel gebundeld met de budgetten voor de bijstand en wordt op rijksniveau vastgesteld. Dit gebeurt op basis van de verwachte conjuncturele ontwikkeling, de uitgaven aan bijstand en LKS in het jaar daarvoor, loon- en prijsbijstelling en beleidseffecten. De verdeling van dit rijksbudget onder de gemeenten geschiedt met behulp van een ‘objectief verdeelmodel’. (zie noot 4) Het budget dat een gemeente ontvangt is niet geoormerkt en indien er in een jaar budget overblijft, vindt er geen terugvordering plaats. Een eventueel tekort dient de gemeente met eigen middelen op te vangen of er kan een beroep worden gedaan op de vangnetuitkering. (zie noot 5)

Uit onderzoek van de Inspectie SZW blijkt dat een deel van de gemeenten om financiële redenen terughoudend is met de inzet van LKS. (zie noot 6) De Inspectie veronderstelt dat hier onder andere de financieringssystematiek via de gebundelde budgetten aan ten grondslag kan liggen. In een brief aan de Kamer gaf de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan dit verder te zullen verkennen om zo mogelijk een oplossing hiervoor te vinden. (zie noot 7) Onderdeel van deze verkenning was een onderzoek van het Centraal Plan Bureau (CPB). (zie noot 8)

In het rapport van het CPB wordt geconstateerd dat de huidige financieringswijze ertoe leidt dat gemeenten vooral personen die een bijstandsuitkering ontvangen met een relatief kleine afstand tot de arbeidsmarkt begeleiden naar parttime werk, zodat zij net uit de bijstand stromen. Gemeenten behalen bij deze groep namelijk het grootste financiële voordeel, omdat de besparing op de bijstandsuitkering groter is dan de kosten voor LKS en begeleidingsmiddelen. Dit houdt in dat de financieringswijze gemeenten niet stimuleert om personen die geen recht hebben op een bijstandsuitkering of een grotere afstand tot de arbeidsmarkt hebben te begeleiden naar werk. Evenmin worden gemeenten gestimuleerd om bijstandsgerechtigden te begeleiden naar fulltime werk. Daarmee worden de doelstellingen van het instrument LKS niet behaald. Verder wordt in het rapport de onzekerheid voor gemeenten over de vergoeding aangestipt, wat een rol kan spelen bij de uiteindelijke keuze om LKS al dan niet in te zetten.

Het CPB heeft drie andere financieringswijzen onderzocht met daarbij de financiële en arbeidsmarkteffecten die kunnen worden verwacht. Het gaat hierbij om een wijziging van de financieringssystematiek van LKS, de begeleidingsmiddelen en een combinatie hiervan. Het CPB concludeert dat voor de financiële prikkel van gemeenten zowel LKS als begeleidingsmiddelen van belang zijn. Een andere financieringsmethode op basis van werkelijke kosten kan tot extra arbeidsdeelname leiden. Dit gaat in het bijzonder op voor mensen met een lagere loonwaarde.

In november 2020 heeft de Tweede Kamer de motie Nijkerken-de Haan (zie noot 9) aangenomen om de financiering van LKS anders te organiseren. De motie strekt ertoe over te gaan tot financiering op basis van realisatie en hiervoor middelen beschikbaar te stellen. In reactie hierop is in de Kamerbrief van 10 december 2020 aangekondigd dat met ingang van 1 januari 2022 de budgetten voor LKS gefinancierd worden op basis van realisaties door middel van aanpassing van de lagere regelgeving. (zie noot 10)

Het ontwerpbesluit wijzigt het Besluit Participatiewet en regelt dat de verdeling van het budget LKS wordt losgekoppeld van de budgetten voor de bijstand en daarmee een apart budget wordt. (zie noot 11) Tevens wordt het budget LKS niet langer over gemeenten verdeeld op grond van het ‘objectief verdeelmodel’. Gemeenten ontvangen een deel van het budget dat beschikbaar is gesteld voor LKS gebaseerd op het uitgavenaandeel aan LKS van het jaar, voorafgaand aan het jaar waarover de uitkering wordt vastgesteld.

2. Uitwerking

De Afdeling onderschrijft de doelstelling van het voorstel om het systeem van de financiering van LKS zo in te richten dat gemeenten worden gestimuleerd om dit instrument meer in te zetten. Zij wijst er echter op dat dit voorstel tot gevolg heeft dat wordt ingegrepen in de bij de decentralisatie van de Participatiewet aan gemeenten gegeven beleidsvrijheid. De Afdeling merkt voorts op dat het voorstel onduidelijkheden bevat. Daarvoor wijst de Afdeling op het volgende.

Hoewel het voorstel de relatie tussen de daadwerkelijke inzet van het instrument LKS en de financiering daarvan vergroot, is het niet zo dat volgens dit voorstel de uitgaven aan LKS steeds volledig worden vergoed. Het budget wordt verdeeld naar verhouding tot de realisatie in het voorafgaande jaar, maar de werkelijke kosten in het lopende jaar kunnen hoger zijn indien het instrument dan vaker wordt toegepast. Bovendien wordt het budget nog steeds verdeeld op basis van een aandeel in het budget en niet op basis van werkelijke kosten. "

De uit de bovengenoemde onderzoeken van de Inspectie SZW en het CPB naar voren komende terughoudendheid van gemeenten om LKS in te zetten, zal daardoor mogelijk niet geheel verdwijnen. Daarbij ontbreekt een toelichting op de vraag hoe het voorgestelde systeem zich verhoudt tot de inhoud van de motie Nijkerken-de Haan, waarin de regering werd verzocht om over te gaan tot financiering van LKS op basis van realisatie en middelen hiervoor beschikbaar te stellen.

Voorts constateert de Afdeling dat uit het CPB-onderzoek blijkt dat voor het stimuleren van arbeidsparticipatie naast LKS ook begeleidingsmiddelen van belang zijn. Het één kan niet zonder het ander om personen uit de doelgroep daadwerkelijk aan het werk te krijgen en te houden. De toelichting gaat niet in op de vraag hoe wordt voorzien in voldoende budget voor begeleidingsmiddelen.

Tot slot vermeldt de toelichting dat er sprake zal zijn van herverdeelkosten. Met de wijziging in de systematiek zal het budget anders verdeeld worden over de gemeenten. Aanvullende kosten die hieruit voortvloeien, kunnen door gemeenten echter niet met de vangnetregeling worden opgevangen. Hoewel de toelichting ook vermeldt dat de herverdeelkosten in een aantal gevallen relatief groot zijn, heeft dit geen aanleiding gegeven tot een ingroeipad. Dit roept de vraag op hoe de gevolgen voor de desbetreffende gemeenten beheersbaar blijven.

De Afdeling adviseert in de toelichting de keuze voor de nieuwe financieringssystematiek nader te motiveren, meer inzicht te geven in de bekostiging van begeleidingsmiddelen en in te gaan op de vergoeding van herverdeelkosten.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten

(1) Kamerstukken II 2019/20, 35394, nr. 3, p. 6.
(2) In artikel 10d van de Participatiewet wordt de inzet van loonkostensubsidie geregeld voor mensen die behoren tot de doelgroep loonkostensubsidie als omschreven in artikel 6, eerste lid, onderdeel e, van die wet.
(3) Gemeenten ontvangen geld van de Rijksoverheid uit het gemeentefonds. Hiermee betalen zij een deel van hun uitgaven. Gemeenten mogen zelf bepalen waar ze dit geld aan besteden. Hoeveel geld individuele gemeenten uit het gemeentefonds krijgen, hangt af van de kenmerken (zoals aantal huishoudens en jongeren) en de belastingcapaciteit van de gemeenten.
(4) Het huidige verdeelmodel voorspelt met objectieve factoren de kans dat een huishouden bijstand of loonkostensubsidie ontvangt. Gemeenten ontvangen middelen op basis van deze inschattingen voor elk huishouden in Nederland.
(5) Artikel 74 Participatiewet. Gemeenten kunnen voor tekorten op het budget groter dan de eigenrisicodrempel in aanmerking komen voor een vangnetuitkering.
(6) Inspectie SZW, ‘Aan het werk, maar voor hoe lang?’, 2018.
(7) Kamerstukken II 2018/19, 34352, nr. 138.
(8) CPB, ‘Alternatieve financiering van loonkostensubsidies’, 2019.
(9) Kamerstukken II 2020/21, 35570-XV, nr. 32.
(10) Kamerstukken II 2020/21, 34352, nr. 204.
(11) Nota van toelichting, Algemeen deel, paragraaf 3, Hoofdlijnen van de wijziging, ontwerpbesluit.