Ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit tijdelijke verlaging kredietvergoeding en het Besluit kredietvergoeding.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 14 juni 2021, no.2021001152, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Financiën, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit houdende wijziging van het Besluit tijdelijke verlaging kredietvergoeding en het Besluit kredietvergoeding ten behoeve van het voortzetten van de tijdelijke verlaging van de ten hoogste toegelaten kredietvergoeding in verband met de gevolgen van covid-19, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt ertoe de tijdelijke verlaging van de maximale kredietvergoeding in verband met de gevolgen van covid-19 te verlengen. Het doel is om consumenten langer tegen lagere maandlasten geld te laten lenen voor consumptieve uitgaven met bescherming tegen de hoge kosten van krediet. De tijdelijke verlaging per 10 augustus 2020 tot 1 september 2021 wordt met dit besluit verlengd tot 1 juli 2022.

De Afdeling advisering van de Raad van State is vooralsnog niet overtuigd van de opportuniteit van de voorgestelde verlenging van de tijdelijke verlaging van de maximale kredietvergoeding en de duur van deze verlening. In verband daarmee dient het ontwerpbesluit nader te worden overwogen.

1. Inleiding

Sinds 1 maart 2000 is het in Nederland niet meer toegestaan een hoger tarief voor consumptief krediet in rekening te brengen dan de wettelijk maximale kredietvergoeding. (zie noot 1) De maximale kredietvergoeding bestaat uit twee componenten: de wettelijke rente (die is gekoppeld aan de beleidsrente van de centrale bank) en een opslag, waarvan de hoogte bij algemene maatregel van bestuur (amvb) wordt vastgesteld. De aldus bepaalde maximale kredietvergoeding is gelijk voor alle verschillende typen kredieten en aanbieders op de Nederlandse markt.

De maximale kredietvergoeding is in 2020 bij amvb tijdelijk verlaagd. Deze verlaging loopt tot 1 september 2021. Het doel ervan is om consumenten tegen lagere maandlasten geld te kunnen laten lenen voor consumptieve uitgaven zolang Nederland wordt getroffen door de gevolgen van de coronacrisis. Er is daarbij naar een balans gezocht tussen een snelle maatregel voor betere consumentenbescherming om de gevolgen van de coronacrisis te verzachten, en het beperken van de kans op het intreden van ongewenste neveneffecten. (zie noot 2)

De toelichting bij de amvb bevatte geen nadere motivering voor de (omvang van de) tijdelijke verlaging. (zie noot 3) De Afdeling vroeg hier aandacht voor. In het nader rapport werd dit gebrek erkend en is onderzoek aangekondigd om tot een nieuwe structurele maximum kredietvergoeding te komen. (zie noot 4) Vanwege de wens om de maximale kredietvergoeding snel te verlagen in verband met de gevolgen van de coronacrisis is er toen voor gekozen om vooruitlopend op een verder onderzoek deze tijdelijke maatregel te treffen.

De Minister van Financiën heeft op 11 februari 2021 bericht dat indien de gevolgen van de coronacrisis hiertoe aanleiding geven de verlaging na 1 september 2021 willen te verlengen. (zie noot 5) Volgens de toelichting bij het voorliggende ontwerpbesluit is het gezien verwachtingen over het doorwerken van de gevolgen van de crisis voor de consument gerechtvaardigd om de tijdelijke verlaging van de maximale kredietvergoeding te verlengen. (zie noot 6)

De besluitvorming over een eventuele structurele verlaging van de maximale kredietvergoeding wordt echter overgelaten aan het nieuwe kabinet. In het besluitvormingsproces daarover zal een weging worden gemaakt van de mogelijke effecten en neveneffecten van een structurele verlaging voor consumenten en kredietaanbieders. Daarbij wordt in de toelichting gewezen op het eerder aangekondigde onderzoek, dat inmiddels is afgerond. (zie noot 7)

2. Opportuniteit

a. Opportuniteit hoogte maximale kredietvergoeding
In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt verwezen naar het hiervoor vermelde onderzoek over de effecten van een structurele regeling. (zie noot 8) De toelichting concludeert uit het onderzoeksrapport dat niet onomstotelijk vaststaat bij welke maximale kredietvergoeding de juiste balans tussen gewenste en ongewenste effecten wordt gevonden. Daaruit wordt de conclusie getrokken dat verlenging van de tijdelijke verlaging opportuun is.

De Afdeling merkt het volgende op. De omstandigheid dat niet onomstotelijk vaststaat bij welke maximale kredietvergoeding de juiste balans tussen gewenste en ongewenste effecten wordt gevonden, betekent nog niet dat het opportuun is tot verlenging van de tijdelijke verlaging over te gaan. Daarbij ligt het in de rede om bij de voorbereiding van de voorgestelde verlenging van de tijdelijke verlaging de ervaringen die sinds 10 augustus 2020 zijn opgedaan met de huidige tijdelijke verlaging te onderzoeken.

Uit de toelichting noch uit de Kamerbrief van de Minister van Financiën betreffende de voorzetting van deze maatregel blijkt dat een dergelijk onderzoek is gedaan. (zie noot 9) Daarvoor was wel aanleiding gezien de discussies over de opportuniteit van het oorspronkelijke tijdelijke besluit en de voortzetting, zoals die uit de consultatiereacties naar voren zijn gekomen. Ook het eerder genoemde onderzoeksrapport zelf geeft volgens de Afdeling daartoe aanleiding. Zij wijst op het volgende.

Het onderzoeksrapport geeft een omschrijving van de markt, gaat in op de impact bij de aanbod- en vraagzijde bij een verlaging en geeft een beeld van mogelijke neveneffecten bij veranderingen van de maximale kredietvergoeding. Het aanbod van consumptief krediet komt voornamelijk van banken, financieringsmaatschappijen, gemeentelijke kredietbanken en aanbieders van (online) goederenkrediet. De gemeentelijke kredietbanken bieden sociale kredieten en saneringskredieten aan voor speciale doelgroepen. (zie noot 10) Afhankelijk van het bedrijfsmodel en de aard van de kredieten, zullen sommige aanbieders, bijvoorbeeld banken, gemakkelijker onder het maximum kunnen blijven dan andere.

De onderzoekers concluderen dat de tijdelijke eis tot een verlaging van de maximale kredietvergoeding maakt dat een deel van het aanbod van consumptief krediet, met name de risicovolle kredieten, verliesgevend is geworden. (zie noot 11) De verwachte gevolgen voor de langere termijn zijn dat daardoor een beperkter of kleiner aanbod voor de consument beschikbaar zal zijn. Gelet op het bedrijfsmodel en de aard, zal dit risico groter zijn bij kleine aanbieders van (online) goederenkrediet en bij gemeentelijke kredietbanken als bijvoorbeeld gemeenten het verschil niet financieren. De groep consumenten die bij een kleiner aanbod het meest kan worden getroffen is de kwetsbare groep, omdat deze groep reeds minder keuzes heeft in de aanbodzijde van de markt. (zie noot 12)

Een beperkte verlaging van de maximale kredietvergoeding, die met name kleinere kredieten raakt, (zie noot 13) heeft waarschijnlijk niet of nauwelijks effect op het volume van de vraagzijde door de consument. Wel kan het tot een verschuiving leiden: het is aannemelijk dat consumenten die niet meer bij een reguliere aanbieder terecht kunnen een alternatief zoeken. (zie noot 14) Als voorbeeld van een alternatief wordt door de onderzoekers de sociale kredietverlening genoemd. (zie noot 15) De vraag kan ook verschuiven naar andere productgroepen. Voorbeelden die de onderzoekers noemen zijn toename van de ‘uitgesteld betalen’ mogelijkheden, het huren (in plaats van kopen) van bijvoorbeeld witgoed en verschuiving naar het informele circuit.

Uit het rapport komt al met al het beeld naar voren dat de kwetsbare groepen op de langere termijn het meest geconfronteerd zullen worden met ongewenste neveneffecten van de verlaging van de maximale kredietvergoeding. Als door het wegvallen van aanbod alternatieven gezocht worden die in de praktijk veelal duurder uitpakken, zoals huur of leningen in het informele circuit, komen deze kwetsbare groepen er uiteindelijk slechter voor te staan.

Deze groepen zouden mogelijk nog wel bij de gemeentelijke kredietbanken terecht kunnen, maar gemeentelijke kredietbanken komen, zoals uit het rapport blijkt, voor dezelfde dilemma’s te staan als reguliere partijen. Indien gemeenten niet financieel bijspringen, zullen gemeentelijke kredietbanken te risicovolle activiteiten moeten staken. Er moet dan ook worden betwijfeld of de meest kwetsbare groepen door met de verlaging op de langere termijn worden geholpen. Daarbij geldt dat hoe langer de verlaging duurt, hoe meer rekening moet worden gehouden met de geschetste ongewenste neveneffecten.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling vooralsnog niet overtuigd van de opportuniteit van de voorgestelde (verlenging van de) verlaging van de maximale kredietvergoeding, in het bijzonder naarmate deze verlaging langer duurt.

b. Tijdelijke afwijking door covid-19
De Afdeling merkt op, dat de verlaging van de maximale kredietvergoeding een tijdelijke afwijking vormt van de bestaande regeling. In het tijdelijke besluit is deze afwijking gemotiveerd met een beroep op de gevolgen van de coronacrisis. In de toelichting bij de voorgestelde verlenging van de tijdelijke afwijking wordt, onder verwijzing naar het Centraal Economisch Plan 2021 (CEP 2021) van het Centraal Planbureau, vermeld dat verlenging tot 1 juli 2022 wenselijk is omdat de gevolgen van de coronacrisis nog doorwerken. Dit ondanks dat voor consumenten economisch herstel inmiddels in zicht is. (zie noot 16)

De Afdeling merkt op dat uit het CEP 2021 blijkt dat naar verwachting de Nederlandse economie eind 2021 weer op het niveau van voor de crisis is en dat in 2022 deze verder herstelt. (zie noot 17) Tevens wordt verwacht dat de werkloosheid in 2022 afneemt en dat de koopkrachtontwikkeling niet ongunstig is, mede nu de overheid in belangrijke mate de klappen van de crisis heeft opgevangen. Tegen deze achtergrond staat de noodzaak van verlenging van de tijdelijke verlaging tot 1 juli 2022 onvoldoende vast.

c. Voorkomen jojobeleid
Uit de toelichting kan worden opgemaakt dat de (duur van de) verlenging van de tijdelijke verlaging van de maximale kredietvergoeding mede is ingegeven door de wens jojobeleid te voorkomen, mede in het licht van een door een nieuw kabinet te nemen beslissing over de structurele regeling.

De Afdeling begrijpt de wens om jojobeleid te voorkomen. Mede gelet op het genoemde onderzoeksrapport is echter vooralsnog niet duidelijk met welk percentage voor de maximale kredietvergoeding een goede balans zal worden gevonden tussen de gewenste effecten en de ongewenste neveneffecten. De tijdelijke maatregel verlengen met het oog op het voorkomen van jojo-effecten werkt niet indien in de toekomst anders wordt besloten. Zolang er geen duidelijke koers is, heeft het ook geen zin om op die koers vooruit te lopen.

d. Conclusie
Gelet op het voorgaande is de Afdeling vooralsnog niet overtuigd van de opportuniteit van de voorgestelde (verlenging van de) verlaging van de maximale kredietvergoeding. Dat niet onomstotelijk vaststaat bij welk maximale kredietvergoeding de juiste balans tussen gewenste en ongewenste effecten wordt gevonden, zoals de toelichting vermeldt, is volgens de Afdeling te meer reden om signalen over ongewenste neveneffecten nader te onderzoeken. In het bijzonder dienen de ervaringen die sinds 10 augustus 2020 met de verlaging zijn opgedaan te worden onderzocht.

Voorts is onvoldoende duidelijk dat de omstandigheden door covid-19 nog tot 1 juli 2022 nopen tot de voorgestelde verlenging. Dat is meegewogen om voor deze datum te kiezen om hiermee vooruit te lopen op de besluitvorming op een definitieve regeling, doet hieraan niet af. De Afdeling begrijpt de wens om jojobeleid te voorkomen, maar het is niet duidelijk met welk percentage voor de maximale kredietvergoeding een goede balans zal worden gevonden. Zonder die duidelijkheid heeft vooruitlopen op een structurele regeling geen zin.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling vooralsnog niet overtuigd van de opportuniteit van het voorliggende ontwerpbesluit. Zij adviseert het ontwerpbesluit nader te overwegen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Voetnoten
(1) Besluit van 22 maart 2000, Stb. 2000, 156.
(2) Besluit van 15 juli 2020, Stb. 2020, 272. In de consultatiereacties bij dat besluit werd voor zulke effecten gewaarschuwd (zie ook het advies van de
Afdeling hierover (Stcrt. 2020, nr. 40282)).
(3) Stcrt. 2020, 40282.
(4) Stcrt. 2020, 40282.
(5) Kamerbrief van de Minister van Financiën, 11 februari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 24515, nr. 579.
(6) Voor de onderbouwing wordt verwezen naar het Centraal Economisch Plan 2021, CPB raming maart 2021, zie https://www.cpb.nl/centraal-economisch-plan-cep-2021. Deze raming vermeldt niets over consumptieve krediet noch over geld lenen.
(7) Bijlage ‘Effecten verlaging maximale kredietvergoeding’ bij Kamerstukken II 2020/21, 24515, nr. 579.
(8) Bijlage ‘Effecten verlaging maximale kredietvergoeding’ bij Kamerstukken II 2020/21, 24515, nr. 579.
(9) Kamerbrief van de minister van Financiën, 11 februari 2021, Kamerstukken II 2020/21, 24515, 579.
(10) https://www.sbn.nl/l/library/download/urn:uuid:c8811c10-e7cc-4bd7-b439-d5837b4e2347/nvvk-factsheet-saneringskrediet-sbn-20201012.pdf?format=save_to_disk&ext=.pdf
(11) SEO Economisch Onderzoek, Effecten verlaging maximale kredietvergoeding, 2021, paragraaf 6.3.1.
(12) Doordat de voorwaarden van een consumptief krediet kunnen verschillen in restricties kan een consument uit de kwetsbare groep veelvuldiger niet aan de gestelde voorwaarden voldoen dan andere consumenten.
(13) De kredietvergoeding op de kleinere kredieten en (online) goederenkredieten ligt gemiddeld rond de 10-14 procent, naarmate de kredieten groter worden (>€ 2.500) is de kredietvergoeding lager, beneden de 10 procent.
(14) SEO Economisch Onderzoek, Effecten verlaging maximale kredietvergoeding, 2021, paragraaf 6.3.2.
(15) Gemeentelijke kredietbanken bieden sociale kredieten aan consumenten aan die niet bij andere financiers terechtkunnen voor een noodzakelijk krediet. Een sociaal krediet is niet voor iedereen beschikbaar, er moet aan een aantal voorwaarden worden voldaan.
(16) Centraal Economisch Plan 2021, CPB raming maart 2021, zie https://www.cpb.nl/centraal-economisch-plan-cep-2021.
(17)Zie in dit verband ook De Nederlandsche Bank, Economische Ontwikkelingen en Vooruitzichten, juni 2021.