Wijziging van het Besluit bekostiging WPO in verband met het mogelijk maken van een generieke uitzondering voor de beoordeling van de leerresultaten wegens COVID-19.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 7 juni 2021, no.2021001118, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit bekostiging WPO in verband met het mogelijk maken van een generieke uitzondering voor de beoordeling van de leerresultaten wegens COVID-19, met nota van toelichting.

De eindtoetsresultaten van het schooljaar 2020-2021 zijn als gevolg van de COVID-19-pandemie geen betrouwbare indicator voor de beoordeling van de leerresultaten van basisscholen, omdat deze resultaten veel meer dan in normale omstandigheden beïnvloed zijn door de thuisomgeving. Om te voorkomen dat de inspectie vanwege dit gebrek aan betrouwbare leerresultaten op alle scholen aanvullend onderzoek zou moeten doen wordt in het ontwerpbesluit geregeld dat dit onderzoek generiek achterwege kan blijven volgens bij ministeriële regeling te geven voorschriften.

De Afdeling advisering van de Raad van State constateert dat het ontwerpbesluit zich niet verdraagt met artikel 10a, vierde lid, van de Wet op het primair onderwijs (WPO) en met artikel 1.2, tweede lid, van de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19. In verband hiermee kan over het ontwerpbesluit niet positief worden geadviseerd.

1. Wettelijk kader

Op grond van artikel 10a van de WPO worden de leerresultaten van een basisschool met het oog op de bewaking van de minimumkwaliteit jaarlijks beoordeeld aan de hand van de resultaten van de afgelegde centrale eindtoetsen. Indien de resultaten op de school wat betreft de Nederlandse taal en rekenen en wiskunde drie jaren achter elkaar beduidend minder zijn dan die van scholen met een vergelijkbaar leerlingenbestand, is sprake van zeer zwak onderwijs wanneer die resultaten samenhangen met overtreding van een deugdelijkheidseis. In dat geval zal een verbeteringstraject ingezet worden en kan de minister in het geval van onvoldoende medewerking besluiten dat de openbare school wordt opgeheven respectievelijk de bekostiging van een bijzondere school wordt beëindigd. (zie noot 1) Indien niet op basis van de eindtoetsresultaten de minimumkwaliteit van het onderwijs op een school kan worden beoordeeld, dient te worden beoordeeld of de school tekortschiet op bepaalde basis-indicatoren (veiligheid, ononderbroken ontwikkelingsproces, afstemming op de ontwikkeling van de leerlingen). (zie noot 2)

Vanwege de coronapandemie kon in mei 2020 geen eindtoets worden afgenomen. Dit zou betekenen dat tot 2023 - behoudens door middel van aanvullend onderzoek bij alle scholen - geen oordeel over de minimumkwaliteit van scholen gegeven zou kunnen worden en geen bijbehorende maatregelen ten aanzien van zeer zwakke scholen ingezet zouden kunnen worden. (zie noot 3) Daarom is in de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19 een afwijking van de normale procedure getroffen door in plaats van drie opeenvolgende schooljaren uit te gaan van de drie meest recente schooljaren waarin er eindtoetsresultaten beschikbaar zijn. Aldus wordt 2019-2020 als het ware ‘weggeknipt’. (zie noot 4) Daarbij is er van uitgegaan dat er in mei 2021 wel (voldoende betrouwbare) eindtoetsresultaten zouden zijn die bij de beoordeling meegenomen worden. (zie noot 5) Gebleken is echter dat de eindtoetsresultaten van 2021 niet betrouwbaar genoeg zijn om de leerresultaten van scholen te beoordelen. De inspectie zou derhalve aanvullend onderzoek moeten doen op alle scholen. (zie noot 6) Om dat te voorkomen wordt in het ontwerpbesluit geregeld dat dit onderzoek generiek achterwege kan blijven, volgens bij ministeriële regeling te geven voorschriften. (zie noot 7)

Uit de voorhangprocedure in de Tweede Kamer blijkt dat de minister ervan uit gaat dat de eindtoets 2022 wel betrouwbare resultaten oplevert en dat er volgend jaar bovendien een correctie op de resultaten van 2021 uitgevoerd kan worden "zodanig dat rekening wordt gehouden met de gevolgen van de COVID-19-pandemie op de eindtoetsresultaten 2021. Met deze correctie wordt het mogelijk om de leerresultaten op een faire wijze te beoordelen op basis van de eindtoetsresultaten van 2019, 2021 en 2022", aldus de minister. (zie noot 8) Derhalve kunnen de eindtoetsresultaten van 2021 in latere jaren dan alsnog meegeteld worden.

2. Beoordeling

Met dit ontwerpbesluit wordt het mogelijk gemaakt dat het aanvullend inspectie-onderzoek in het schooljaar 2021/2022 achterwege blijft. (zie noot 9) Het achterwege blijven verdraagt zich echter niet met artikel 10a, vierde lid, van de WPO, dat vereist dat zulk onderzoek wordt verricht indien niet op basis van de eindtoetsresultaten een oordeel gegeven kan worden. Evenmin is dat verenigbaar met artikel 1.2, tweede lid, van de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19, dat uitgaat van een beoordeling aan de hand van de drie meest recente centrale eindtoetsen, waaronder 2021. (zie noot 10)

In het onderhavige besluit is geen termijn bepaald waarin het aanvullend onderzoek achterwege blijft. Volgens de toelichting is hiervoor gekozen vanwege de grote onzekerheid over het verloop van de COVID-19-pandemie en de gevolgen daarvan. Derhalve wordt het toegelaten om bij ministeriële regeling de uitzondering op de verplichting tot het doen van aanvullend inspectie-onderzoek voor volgende schooljaren te verlengen. Deze verlengingsbevoegdheid verdraagt zich echter evenmin met de WPO en de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19.

Uit de voorhangprocedure in de Tweede Kamer blijkt dat de minister ervan uit gaat dat de eindtoets van 2022 wel betrouwbare resultaten zal opleveren en dat aan de hand daarvan een correctie uitgevoerd zal worden op de resultaten van 2021. (zie noot 11) Op deze wijze zouden de eindtoetsresultaten van 2021 derhalve alsnog meegeteld worden in volgende jaren. De toelichting geeft echter geen inzicht in de wijze waarop deze correctie plaats zou vinden, noch in de validiteit hiervan en de wettelijke basis hiervoor. Bovendien is het de vraag of 2022 valide eindtoetsresultaten zal opleveren. De verlengingsbevoegdheid van de minister die in de voorgestelde bepaling geboden wordt houdt rekening met de mogelijkheid dat dat niet het geval is.

De Afdeling heeft er begrip voor dat niet kan worden gevergd dat de inspectie thans alle basisscholen individueel onderzoekt. Een generieke uitzondering zoals hier voorgesteld, waarbij afgeweken wordt van artikel 10a van de WPO en van de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19, dient evenwel bij wet plaats te vinden. Dat klemt te meer, nu de jaarlijkse beoordeling van de minimumkwaliteit van de basisscholen mogelijk gedurende meerdere jaren niet plaatsvindt. Bij de vereiste wettelijke regeling zal dan ook mede bezien moeten worden of en op welke wijze tijdelijk in een andere wijze van controle op de minimumkwaliteit van het basisonderwijs voorzien zou kunnen worden.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling af te zien van het ontwerpbesluit en in plaats daarvan te voorzien in een adequate wettelijke regeling.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft bezwaar tegen de vorm en inhoud van het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 30 augustus 2021

1. Wettelijk kader

De leerresultaten zijn belangrijk voor het beoordelen van de onderwijskwaliteit van scholen. Helaas is dit door COVID-19 dit jaar niet mogelijk, omdat met de huidige beoordelingswijze geen betrouwbaar oordeel over de leerresultaten kan worden gegeven. Anders dan de Afdeling lijkt te veronderstellen gaat het ontwerpbesluit er niet vanuit dat de eindtoetsresultaten als zodanig onbetrouwbaar zijn. Het probleem schuilt in de beoordeling van de leerresultaten. In het huidige beoordelingsproces is onduidelijk op welke wijze in de normering rekening moet worden gehouden met de omstandigheden veroorzaakt door de uitbraak van COVID-19 (zoals het sluiten van de scholen en de invloed van de thuissituatie). Dit kan pas gecorrigeerd worden als de eindtoetsresultaten bekend zijn in het najaar en ook duidelijk is wat de samenhang is tussen de eindtoetsresultaten 2021 en de schoolpopulatie. Zonder deze correctie zou de uitkomst van de beoordeling met name iets zeggen over omstandigheden die zich buiten de invloedssfeer van de scholen bevinden. Daarmee is geen betrouwbaar oordeel over de meting van de leerresultaten mogelijk. Om scholen tijdig duidelijkheid te bieden en hen op eenzelfde wijze te behandelen, is besloten om een generieke uitzondering te maken op het beoordelen van de leerresultaten. De nota van toelichting is aangepast om te verduidelijken dat het probleem schuilt in de beoordelingswijze van de eindtoetsresultaten en de daaruit voortvloeiende onbetrouwbaarheid van het oordeel over die resultaten.

2. Beoordeling

Artikel 34.6 Besluit bekostiging WPO, aan welke bepaling het ontwerpbesluit een artikellid toevoegt, vormt het sluitstuk van de beoordeling die artikel 10a, derde lid, van de WPO voorschrijft. De leerresultaten worden jaarlijks beoordeeld. Ook dan is het mogelijk dat er geen of onvoldoende gegevens zijn voor een betrouwbaar oordeel over de meting van de leerresultaten. Bijvoorbeeld bij scholen die net zijn gestart en nog niet van drie jaar eindtoetsresultaten hebben. In zo’n situatie verricht de inspectie, op grond van artikel 34.6 Besluit Bekostiging en de Regeling leerresultaten PO 2020, aanvullend onderzoek. Indien na dit onderzoek blijkt dat de leerresultaten niet te beoordelen zijn, krijgt een school geen oordeel. Uit de WPO noch uit enige andere formeel wettelijke bepaling vloeit voort dat onder alle omstandigheden, ook als dit feitelijk onmogelijk is, of geen resultaat kan sorteren, een aanvullend onderzoek moet worden uitgevoerd. De amvb past naar opvatting van de regering derhalve binnen de wettelijke kaders, mede gezien artikel 10a, vijfde lid, WPO, dat de bevoegdheid delegeert om regels te stellen over de wijze van meten, normeren en beoordelen van de leerresultaten. Ook raakt het ontwerpbesluit, anders dan de Afdeling veronderstelt, artikel 10a, vierde lid, WPO niet. Hoewel de inspectie geen nader onderzoek naar de leerresultaten uit zal voeren, behoudt de inspectie de bevoegdheid om op grond van artikel 10a, vierde lid, WPO het oordeel ‘zeer zwak’ te geven.

Volgens de Afdeling is de ontwerp-amvb onverenigbaar met de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19. Deze wet regelt echter alleen over welke jaren, namelijk de drie meest recente jaren, de leerresultaten gemeten worden. De Tweede Verzamelspoedwet COVID-19 regelt dus slechts ‘wat’ er beoordeeld moet worden en niet, zoals de Afdeling lijkt te vooronderstellen, hoe die beoordeling eruit ziet of dát er beoordeeld moet worden. Het achterwege blijven van het aanvullend onderzoek is als zodanig dan ook verenigbaar met de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19. De regering vindt het van belang te benadrukken dat deze wet het juist mogelijk maakt dat vanaf 2022 de leerresultaten weer beoordeeld kunnen worden aan de hand van de resultaten van 2019, 2021 en 2022. Dit zijn dan immers de drie meest recente jaren waarin de eindtoets is afgenomen. In paragraaf 4 van de nota van toelichting is de verhouding tussen de amvb en de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19 nader toegelicht.

Het is noodzakelijk om gebruik te maken van de ruimte die de formele wet laat om de regering te laten bepalen of een aanvullend onderzoek verplicht is. In het schooljaar 2021-2022 is het, vanwege de bijzondere omstandigheden van COVID-19, generiek onmogelijk om een betrouwbaar oordeel te geven over de leerresultaten. Aanvullend onderzoek doen op de scholen verandert dit niet. Het probleem is immers dat onduidelijk is op welke wijze in het beoordelingsproces rekening moet worden gehouden met de omstandigheden veroorzaakt door de maatregelen als gevolg van de uitbraak van COVID-19 (zoals het sluiten van de scholen en de invloed van de thuissituatie). Dit kan pas gecorrigeerd worden als de eindtoetsresultaten bekend en geanalyseerd zijn; naar verwachting is die analyse in het najaar van 2021 gereed.

De Afdeling benadrukt dat een verlengingsbevoegdheid voor de minister van de in het ontwerpbesluit geregelde uitzondering zich niet verdraagt met de WPO en de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19. Bij nader inzien is het volgens de regering niet nodig om de genoemde verlengingsbevoegdheid in de amvb op te nemen, aangezien deze zou zorgen voor een grotere overdracht van regelgevende bevoegdheid dan op dit moment strikt noodzakelijk is. Het ontwerp is derhalve aangepast, om de tijdelijkheid van de maatregel te benadrukken. De ontwerp-amvb is zodanig aangepast dat de uitzondering slechts voor het schooljaar 2021-2022 zal gelden. In de tekst van het tweede lid van artikel 34.6 wordt nu expliciet verwezen naar het schooljaar 2021-2022. Omdat ten aanzien van dat schooljaar reeds is besloten om het aanvullend onderzoek achterwege te laten, is besloten die regel in de amvb zelf op te nemen en dus om die regel niet door de minister te laten vaststellen. De tijdelijkheid wordt verder gewaarborgd door middel van een dubbelwijziging, die tevens waarborgt dat de wijziging van de amvb komt te vervallen na het schooljaar 2021-2022. Daartoe wordt een nieuw artikel toegevoegd aan het Besluit bekostiging WPO (artikel 38) waarin wordt bepaald dat per 1 augustus 2022, artikel 34.6 weer zal luiden als vóór 1 augustus 2021. Naar aanleiding hiervan is ook de nota van toelichting aangepast.

Zoals reeds is opgemerkt, heeft het advies van de Afdeling advisering aanleiding gegeven om de nota van toelichting verder te verduidelijken, om daarmee te benadrukken dat het probleem dit jaar niet schuilt in de betrouwbaarheid van de leerresultaten als zodanig, maar in de onbetrouwbaarheid van het oordeel. Hiermee is ook bedoeld meer duidelijkheid te creëren over de doorwerking van deze uitzondering in de komende jaren. Door een correctie toe te passen in de beoordeling van de gegevens van 2021 kan er vanaf schooljaar 2022-2023 weer een betrouwbaar oordeel over de leerresultaten worden gegeven, waarbij dus ook de resultaten van 2021 betrokken zullen worden. Deze correctie wordt op grond van artikel 34.4, onderdeel d, van het Besluit bekostiging WPO, op voordracht van de inspecteur-generaal van het onderwijs vastgelegd in de Regeling leerresultaten PO 2020. In paragraaf 4 van de nota van toelichting is een alinea ingevoegd waarin uitgebreider wordt ingegaan op de achtergrond en methodiek van de correctie.

Leerresultaten zijn belangrijk voor het beoordelen van de onderwijskwaliteit van scholen. Het is dan ook van belang om deze zo spoedig mogelijk weer te beoordelen. Het is niet de bedoeling om deze gedurende meerdere jaren niet te beoordelen. Helaas is beoordeling van de leerresultaten dit jaar niet mogelijk. De verwachting is dat vanaf het schooljaar 2022-2023 de leerresultaten weer beoordeeld kunnen worden, door de correctie uit te voeren op de gegevens van 2021. Een en ander betekent niet dat er komend schooljaar geen controle meer is op de minimumkwaliteit van het onderwijs: de inspectie zal scholen blijven onderzoeken en beoordelen op de naleving van de overige wettelijke deugdelijkheidseisen.

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling wordt het tijdelijke karakter van de uitzondering in de amvb geborgd. In de amvb is opgenomen dat (vanwege de maatregelen die zijn genomen in verband met de bestrijding van de COVID-19 pandemie) de inspectie het aanvullend onderzoek in het schooljaar 2021-2022 achterwege laat. Daarmee is uitwerking in een ministeriële regeling niet meer nodig. De uitzondering is hiermee in de amvb geconcentreerd. Dit komt de duidelijkheid ten goede.

Tot slot is voorzien in terugwerkende kracht tot en met 1 augustus 2021, omdat het van belang is dat de inspectie vanaf het begin van het schooljaar een grondslag heeft om de leerresultaten niet te beoordelen. Hiermee wordt aangesloten bij de vaste verandermomenten in het primair onderwijs. De regeling is niet benadelend voor scholen.

Ik bied U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media

Voetnoten

(1) Artikel 164b, eerste lid, van de Wpo.
(2) Artikel 10a, vierde lid, van de Wpo, in samenhang met artikel 34.6 Bekostigingsbesluit WPO.
(3) Kamerstukken II 2019/20, 35497, nr. 3, p. 2, 6-8.
(4) Artikel 1.2, tweede lid, van de Tweede Verzamelspoedwet COVID-19, luidt: "Indien de periode van drie schooljaren, bedoeld in artikel 10a, tweede lid, van de Wet op het primair onderwijs, de schooljaren 2018-2019 tot en met 2020-2021 of 2019-2020 tot en met 2021-2022 betreft, worden, in afwijking van artikel 10a, tweede lid, van die wet, de leerresultaten gemeten over de drie meest recente schooljaren waarin centrale eindtoetsen of andere eindtoetsen als bedoeld in artikel 9b van die wet zijn afgenomen."
(5) Kamerstukken II 2019/20, 35497, nr. 3, p. 2, 6-8.
(6) Artikel 34.6 van het Besluit bekostiging Wpo.
(7) Voorgesteld artikel 34.6, tweede lid van het Besluit bekostiging Wpo.
(8) Kamerstukken II 2020/21, 31293, nr. 578.
(9)  Er wordt een tweede lid aan artikel 34.6 Besluit bekostiging WPO toegevoegd: "Indien er in verband met de uitbraak van COVID-19 geen of onvoldoende gegevens zijn voor een betrouwbaar oordeel over de meting van de leerresultaten, kan de inspectie, in afwijking van het eerste lid, het aanvullend onderzoek achterwegen laten volgens bij ministeriële regeling te geven voorschriften."
(10) Kamerstukken II 2019/20, 35497, nr. 3, p. 7: "zodra de resultaten van de eindtoetsen in mei 2021 beschikbaar worden, wordt de beoordeling gebaseerd op de resultaten uit de schooljaren 2017-2018, 2018-2019 en 2020-2021. Daarmee kan een actueel en betrouwbaar oordeel omtrent de leerresultaten van de school worden gegeven."
(11) Kamerstukken II 2020/21, 31293, nr. 578.