Wijziging van het Besluit register onderwijsdeelnemers in verband met de uitbreiding van de gegevensverstrekking uit het register onderwijsdeelnemers ten behoeve van de uitvoering van wettelijke taken door bestuursorganen.

Bij Kabinetsmissive van 26 april 2021, no.2021000841, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, mede namens de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit register onderwijsdeelnemers in verband met de uitbreiding van de gegevensverstrekking uit het register onderwijsdeelnemers ten behoeve van de uitvoering van wettelijke taken door bestuursorganen, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit regelt de grondslag voor een aantal gegevensverstrekkingen uit het register onderwijsdeelnemers van de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO) van het Ministerie van OCW aan bestuursorganen voor de uitvoering van wettelijke taken.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt een opmerking over de levering van het persoonsgegeven westerse/niet-westerse migratieachtergrond van onderwijsdeelnemers aan de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven (SBB). Ook maakt zij een opmerking over het registreren van het pedagogisch-didactisch onderwijsconcept. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichting.

1. Registratie en verstrekking van het persoonsgegeven migratieachtergrond `wvan onderwijsdeelnemers

Het ontwerpbesluit regelt de wijziging van de bijlage bij het Besluit register onderwijsdeelnemers wat betreft de verstrekking van gegevens aan de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven (SBB). (zie noot 1) SBB krijgt niet langer het geboorteland van de onderwijsdeelnemers en diens ouders verstrekt, maar het gegeven of de onderwijsdeelnemer een westerse of niet-westerse migratieachtergrond heeft. Deze gegevens kreeg de SBB tot nu toe vanwege het onderzoek dat zij verricht naar discriminatie bij het vinden van een stage of tijdens het lopen van een stage (stagediscriminatie). De SBB doet (praktisch) onderzoek naar stagediscriminatie en kent een meldpunt stagediscriminatie.

Stagediscriminatie komt nog veel voor, zoals ook blijkt uit recent onderzoek van het Verwey-Jonker Instituut. (zie noot 2) Uit dit onderzoek komt overigens naar voren dat ook rekening dient te worden gehouden met gedragingen op de stagemarkt die leiden tot andere vormen van discriminatie, zoals bijvoorbeeld op basis van gender, religie, opleidingsniveau of handicap. (zie noot 3)

De voorgestelde wijziging komt voort uit de voorhangprocedure van onderhavig besluit bij de Tweede Kamer. (zie noot 4) Daarin is gevraagd naar het nut en de noodzaak van het in het onderwijsregister opnemen van het geboorteland van de onderwijsdeelnemer en van diens ouders. De Minister van OCW heeft in antwoord daarop het nut van deze registratie uiteengezet en vermeld aan welke organisaties dit gegeven wordt verstrekt. De minister heeft daarbij aangegeven dat bij de gegevensverstrekking aan SBB ook volstaan kan worden met geaggregeerde gegevens over de migratieachtergrond van onderwijsdeelnemers (op basis van het geboorteland van de onderwijsdeelnemer en diens ouders). (zie noot 5) Uit de toelichting bij het conceptbesluit blijkt dat wordt aangesloten bij de definities die het CBS gebruikt met betrekking tot personen met een (westerse of niet-westerse) migratieachtergrond. (zie noot 6)

De Afdeling constateert dat het CBS op dit moment de indeling hanteert of personen een westerse of niet-westerse migratieachtergrond hebben. Recent heeft het echter besloten deze indeling te heroverwegen. (zie noot 7) Volgens het CBS is dit "een logische stap gezien de discussie in de samenleving en gebeurt dit juist daarom in nauwe en zorgvuldige samenspraak met de samenleving, het maatschappelijk middenveld, het beleid en de wetenschappelijke wereld."

Voor de nieuwe indeling die het CBS gaat hanteren, blijken in het bijzonder de adviezen van de WRR van belang. De WRR adviseerde in 2016 om het onderscheid westers/niet-westers niet langer te hanteren, maar te vervangen door een variabel onderscheid naar herkomstgroepen. (zie noot 8) Zeer recent adviseerde de WRR nader over deze thematiek waarin de oproep om de tweedeling westers/niet-westers af te schaffen verder wordt uitgewerkt. (zie noot 9)

De WRR onderstreept in deze adviezen dat het onderscheid westers/niet-westers niet langer bruikbaar is, omdat

(i) het onderscheid niet wetenschappelijk is,
(ii) de verschillen binnen de groepen te groot zijn en de tweedeling dus te weinig informatief, en
(iii) het onderscheid rangschikkend is en een uitsluitende werking heeft.

Om te bepalen wanneer moet worden geclassificeerd naar herkomst adviseert de WRR om dit af te laten hangen van het doel van de registratie en de specifieke onderzoeksvraag. Hierbij kan gebruik worden gemaakt van een toetsingskader uitgaande van de beginselen van legitimiteit, functionaliteit, subsidiariteit en proportionaliteit.

Daarnaast geeft de WRR een aantal eisen mee waar deze classificatie aan zal moeten voldoen. (zie noot 10) Met betrekking tot de thematiek van stagediscriminatie zou een alternatief het nu al bestaande onderliggende onderscheid naar herkomstland zijn. (zie noot 11) In een volgend stadium zou een clustering van herkomstlanden, bijvoorbeeld op grond van een combinatie van religie en taalgroepen, volgens de WRR een goede optie kunnen zijn. (zie noot 12) Daarbij zou ook rekening gehouden kunnen worden met de samenhang met andere vormen van stagediscriminatie zoals hiervoor vermeld.

De Afdeling merkt op dat het maken van onderscheid naar geboorteland in het kader van onderzoek naar stagediscriminatie zinvol kan zijn. In dat licht bezien en gelet op de hiervoor weergegeven ontwikkelingen acht zij het voorstel om thans (deels) over te stappen naar de categorisering in westers/niet-westers niet overtuigend. Zoals de WRR heeft opgemerkt is het geen neutrale indeling. Zij bemoeilijkt bovendien het monitoren van stagediscriminatie doordat de voorgestelde indeling niet voldoende informatief is. Alvorens een eventueel meer geschikte classificatie en/of clustering van classificaties is ontwikkeld en doorgevoerd, lijkt een onderscheid naar geboorteland op dit moment derhalve passender dan het voorgestelde onderscheid in westerse/niet-westerse migratieachtergrond.

De Afdeling adviseert in het licht van het voorgaande het ontwerpbesluit aan te passen.

2. Registratie van pedagogisch-didactisch onderwijsconcept

In het ontwerpbesluit wordt, als de onderwijsinstelling dat wenst, het pedagogisch-didactisch concept toegevoegd aan de basisgegevens van de onderwijsdeelnemer die is of was ingeschreven aan een onderwijsinstelling. (zie noot 13) Met betrekking tot het opnemen van dit concept meldt de toelichting slechts dat onderwijsinstellingen dit wenselijk (kunnen) vinden, en dat dit van belang kan zijn voor beleidsvorming van de minister. (zie noot 14) De toelichting gaat niet verder in op het belang van de registratie van dit gegeven voor onderzoek en toezicht en waarom het in dat licht gezien noodzakelijk is tot registratie daarvan over te gaan.

De Afdeling adviseert de toelichting aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 30 augustus 2021

1. Registratie en verstrekking van het persoonsgegeven migratieachtergrond van onderwijsdeelnemers

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de verstrekking van het persoonsgegeven migratieachtergrond, meer specifiek over de verstrekking daarvan aan de Samenwerkingsorganisatie beroepsonderwijs bedrijfsleven (SBB). In het ontwerpbesluit zoals dat was voorgelegd aan de Afdeling was het voornemen opgenomen om aan SBB niet langer het geboorteland van een onderwijsdeelnemer en diens ouders te verstrekken, maar om dit (in het kader van dataminimalisatie) te vervangen door verstrekking van gegevens op een meer geaggregeerd niveau. Daarvoor zou worden aangesloten bij de indeling in migratieachtergronden zoals het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) die tot nu toe hanteert. Zoals de Afdeling constateert, was deze wijziging in het ontwerpbesluit opgenomen naar aanleiding van het schriftelijk overleg met de Tweede Kamer in het kader van de voorhang van het ontwerpbesluit.

Het CBS heeft recent besloten om de indeling van personen met een migratieachtergrond in twee groepen (westers en niet-westers) los te willen laten en op termijn te vervangen door een meer variabel onderscheid naar herkomst en migratieachtergrond van personen. Ik acht het daarmee op dit moment niet opportuun om de verstrekking van het geboorteland aan SBB te vervangen door een verstrekking van gegevens over een westerse of niet-westerse migratieachtergrond.

De Afdeling merkt op dat het maken van onderscheid naar geboorteland in het kader van onderzoek naar stagediscriminatie zinvol kan zijn. Het vraagt echter nader onderzoek om vast te stellen welke indeling in herkomstgroepen het best passend zou zijn ten behoeve van het voorkomen van stagediscriminatie in het middelbaar beroepsonderwijs. Daarom is het beter om aan SBB vooralsnog wel het geboorteland en het geboorteland van de ouders van een onderwijsdeelnemer te blijven verstrekken. SBB kan dan het voor deze situatie meest passende onderscheid naar herkomstgroepen zelf maken. Als eenmaal beter is uitgekristalliseerd welk onderscheid naar herkomstgroepen het beste bruikbaar is ten behoeve van onderzoek naar stagediscriminatie in het middelbaar beroepsonderwijs, dan valt op dat moment te overwegen om de gegevensverstrekking overeenkomstig aan te passen. Het nu voorliggende wijzigingsbesluit komt daarvoor te vroeg. In een volgende wijziging van het Besluit register onderwijsdeelnemers zou alsnog de verstrekking van geboortelandgegevens vervangen kunnen worden door een verstrekking van gegevens naar (nader te bepalen) herkomstgroepen, om zo mogelijk te komen tot een verdere dataminimalisatie wat betreft de gegevensverstrekking uit het register onderwijsdeelnemers.

2. Registratie van pedagogisch-didactisch onderwijsconcept

Naar aanleiding van het advies is in het artikelsgewijze deel van de memorie van toelichting (bij artikel I, onderdeel A) de noodzaak van registratie van het pedagogisch-didactisch onderwijsconcept in het primair en voortgezet onderwijs nader gemotiveerd. Daarbij is het ontwerpbesluit zelf ook aangepast in die zin dat het niet langer geheel aan het bevoegd gezag wordt overgelaten om te kiezen of het pedagogisch-didactisch concept volgens welke de onderwijsdeelnemer onderwijs volgt aan het register onderwijsdeelnemers geleverd wordt. Voor zover er op de school een bij ministeriële regeling aangewezen onderwijsconcept van toepassing is, wordt de levering van gegevens daarover (na een invoeringstermijn) verplicht gesteld.

Aangezien de eerder beoogde inwerkingtredingsdatum (1 juli 2021) niet meer haalbaar is gebleken, is de inwerkingtredingsbepaling in artikel II van het besluit aangepast. Het besluit zal nu gedeeltelijk op de dag na de datum van publicatie in werking treden, waarbij enkele onderdelen zullen terugwerken tot en met 1 april 2021, respectievelijk 1 augustus 2021, omdat deze zien op gegevensleveringen en -verstrekkingen die reeds plaatsvinden. Voor de overige onderdelen van het besluit wordt voorgesteld om deze op 1 januari 2022 in werking te laten treden.

Ik bied U hierbij, mede namens de Minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting aan en verzoek U overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap

Voetnoten

(1) Voorgesteld artikel 38, eerste lid, BRO.
(2) Onderzoek naar stagediscriminatie in het mbo in Utrecht, I. Andriessen e.a., Ongelijke kansen op de stagemarkt: Onderzoek naar objectief vastgestelde en ervaren stagediscriminatie in het mbo in Utrecht, Utrecht: Verwey-Jonker Instituut 2021.
(3) In het onderzoek naar ervaren stagediscriminatie konden studenten meerdere antwoorden geven op de vraag op welke grond zij discriminatie ervoeren.
(4) Kamerstukken II 2020/21, 34878, nr. 16.
(5) Kamerstukken II 2020/21, 34878, nr. 16, p. 4.
(6) Voorgesteld artikel 38, eerste lid, BRO. Artikelsgewijze toelichting, Artikel I, onderdeel E (artikel 38 BRO). Het CBS hanteert daarnaast een onderscheid tussen personen die zelf in het buitenland zijn geboren (de eerste generatie) en personen die in Nederland zijn geboren (de tweede generatie). Een onderwijsdeelnemer met als migratieachtergrond een van de landen in Europa (exclusief Turkije), Noord-Amerika en Oceanië, en Indonesië en Japan wordt gerekend tot de westerse migratieachtergrond. Onderwijsdeelnemers met als migratieachtergrond een van de landen in Afrika, Latijns-Amerika en Azië (exclusief Indonesië en Japan) of Turkije worden gerekend tot de niet-westerse migratieachtergrond. Zoals de WRR aangeeft, lijkt dit een geografisch onderscheid te zijn, maar is het in feite een cultureel onderscheid met een koloniale ondertoon (R. Jennissen, G. Engbersen, M. Bokhorst & M. Bovens, De nieuwe verscheidenheid: Toenemende diversiteit naar herkomst in Nederland, Den Haag: WRR 2018, p. 17).
(7) https://www.cbs.nl/nl-nl/uitgelicht/het-gebruik-van-westers-niet-westers-door-het-cbs.
(8) M. Bovens, M. Bokhorst, R. Jennissen en G. Engbersen, Migratie en classificatie: naar een meervoudig migratie-idioom, Den Haag: WRR 2016.
(9) M. Bovens, R. Jennissen, G. Engbersen en M. Bokhorst, Afscheid van westers en niet-westers: naar meervoudige indelingen van herkomstgroepen, Den Haag: WRR 2021.
(10) De WRR verdeelt deze in informatieve en performatieve eisen. Informatieve eisen zijn dat clusters en termen voldoende empirische verfijning bieden; continuïteit en validiteit van onderliggende indelingen waarborgen; en zo min mogelijk begripsmatige verwarring veroorzaken. Performatieve eisen zijn dat de termen zo min mogelijk uitsluitende werking hebben; geen negatieve associaties oproepen; en zoveel mogelijk nevenschikken en niet onderschikken.
(11) De WRR gebruikt de term herkomstland. Het onderhavige besluit gaat uit van de term geboorteland van de onderwijsdeelnemer en diens ouders.
(12) Een meer verfijnde clustering kan uitkomst bieden, zonder dat deze afbreuk doen aan de hiervoor genoemde informatieve en performatieve eisen. Een clustering is bijvoorbeeld nuttig wanneer de onderwijsdeelnemers (of hun ouders) uit een bepaald geboorteland een te kleine groep vormen, waardoor discriminatie moeilijk meetbaar is of onderwijsdeelnemers herleidbaar zijn. In de policy brief van de WRR wordt een aantal alternatieve clusteringen aangedragen (paragraaf 3). In een eerder rapport van de WRR wordt een verfijnde indeling van in totaal 18 verschillende groepen gehanteerd (R. Jennissen, G. Engbersen, M. Bokhorst & M. Bovens, De nieuwe verscheidenheid: Toenemende diversiteit naar herkomst in Nederland, Den Haag: WRR 2018).
(13) Voorgestelde wijziging van artikel 6, eerste lid, onderdeel d, tweede lid, onderdeel j, en derde lid, onderdeel l, BRO.
(14) Nota van toelichting, artikelsgewijze toelichting, artikel 6, eerste lid, onderdeel d, tweede lid, onderdeel j, en derde lid, onderdeel l BRO, en paragraaf 2.7.