Besluit inburgering 20..


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 17 maart 2021, no.2021000492, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot uitvoering van de Wet inburgering 20.. (Besluit inburgering 20..), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit geeft nadere regels ter uitwerking van de Wet inburgering 2021. Deze regels gaan ten eerste over de vraag wie inburgeringsplichtig is en wat de inburgeringsplicht inhoudt. De verschillende onderdelen van het inburgeringstraject worden nader vormgegeven. Tevens regelt het ontwerpbesluit de taken van het college van burgemeester en wethouders in het nieuwe inburgeringsstelsel en worden regels gesteld over de handhaving, de gegevensuitwisseling en de uitkeringen van het Rijk aan de gemeente.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat bij de uitwerking die in het ontwerpbesluit aan de wet wordt gegeven eens te meer duidelijk is dat het inburgeringsstelsel fundamenteel wordt gewijzigd in vergelijking met het huidige stelsel. Hoe een en ander zal uitwerken, zal in de praktijk (met name op het niveau van de gemeente) moeten blijken. De Afdeling wijst daarom op het grote belang van een goede monitoring en evaluatie van het nieuwe inburgeringsstelsel. (zie noot 1)

In dit advies beperkt de Afdeling zich tot de wijze waarop het ontwerpbesluit invulling geeft aan de keuzes die eerder al in de Wet inburgering 2021 zijn gemaakt. Zij adviseert een bepaling op te nemen die het voor het college van burgemeester en wethouders bij het opleggen van gefixeerde boetes mogelijk maakt ambtshalve rekening te houden met de omstandigheden van het geval. Tevens maakt de Afdeling opmerkingen over het toezicht op de aangewezen instantie die keurmerken verstrekt aan cursusinstellingen. Zij adviseert het toezicht van de minister op deze aangewezen instantie duidelijker in het besluit te verankeren. In verband met deze opmerkingen is aanpassing van het ontwerpbesluit en de toelichting wenselijk.

1. Bestuurlijke boete

De Wet inburgering 2021 regelt dat het college van burgemeester en wethouders een bestuurlijke boete oplegt aan een inburgeringsplichtige wanneer hij niet of onvoldoende meewerkt aan de brede intake en tijdens het inburgeringstraject. (zie noot 2) Daarnaast legt de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) een bestuurlijke boete op wanneer de inburgeringsplichtige het participatieverklaringstraject, de module Arbeidsmarkt en Participatie of de leerroute niet afrondt binnen de gestelde termijn. (zie noot 3) De wet bepaalt verder de maximumhoogte van de boetes per niet nageleefde verplichting en geeft een delegatiegrondslag om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de hoogte van de boete en de omstandigheden waaronder deze kan worden opgelegd. (zie noot 4)

Het ontwerpbesluit voorziet in een gedifferentieerd boeteregime wanneer de inburgeringsplichtige de verplichtingen tijdens het inburgeringstraject niet nakomt of de leerroute niet afrondt binnen de gestelde termijn. (zie noot 5) Daarnaast bevat het ontwerpbesluit een gefixeerd boetestelsel indien de inburgeringsplichtige niet of onvoldoende meewerkt aan de brede intake en niet binnen de gestelde termijn het participatieverklaringstraject en de module Arbeidsmarkt en Participatie afrondt. (zie noot 6) In deze gevallen is de boetehoogte gelijk aan de hoogst mogelijke boete die op grond van de wet kan worden opgelegd.

De keuze voor een gefixeerd boetestelsel in de hiervoor genoemde gevallen is volgens de toelichting aanvaardbaar. Bij de grote meerderheid van de gevallen wordt deze vastgestelde hoogte van de boete passend geacht. In die gevallen hoeft het bestuur niet steeds de omstandig¬heden van het geval in aanmerking te nemen. Dit laat volgens de toelichting onverlet dat indien de inburgeringsplichtige aannemelijk maakt dat de vastgestelde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is, de boete door het bestuur lager kan worden vastgesteld. (zie noot 7) Dit volgt ook uit artikel 5:46, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

De Afdeling merkt op dat een gefixeerd boetestelsel op zichzelf niet onevenredig hoeft te zijn en binnen de kaders van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens kan passen. (zie noot 8) Tegelijkertijd erkent de toelichting al op voorhand dat zich situaties voor kunnen doen waarin een dergelijke boete niet passend moet worden geacht. De evenredigheid van de boetehoogte zal in dat geval wel getoetst worden, maar - gelet op artikel 5:46, derde lid, van de Awb - pas op het moment dat de inburgeringsplichtige stelt en aannemelijk maakt dat deze gefixeerde boete wegens bijzondere omstandigheden te hoog is.

De Afdeling merkt op dat het hier om relatief hoge boetes gaat en veelal personen betreft die minder goed in staat zijn om op effectieve wijze matiging van de boete aan de orde te stellen. Om die reden ligt het voor de hand dat het bestuursorgaan reeds bij het opleggen van de bestuurlijke boete ambtshalve rekening houdt met bijzondere omstandigheden, indien en voor zover het daarvan op de hoogte is. Een regeling met deze strekking bestaat al in het sociale zekerheidsrecht. (zie noot 9) De Afdeling adviseert om zo’n regeling in het onderhavige ontwerpbesluit op te nemen. Zij adviseert het ontwerpbesluit in die zin aan te vullen.

2. Toezicht op de aangewezen instantie

De Wet inburgering 2021 verplicht de gemeente om inburgeringsplichtige asielstatushouders een inburgeringsaanbod te doen. (zie noot 10) Zij moet een cursus of opleiding aanbieden die de inburgeringsplichtige in staat stelt de leerroute te volgen die voor hem is vastgesteld. De cursusinstelling die deze cursus of opleiding aanbiedt moet in het bezit zijn van een certificaat of keurmerk. (zie noot 11) Voor gezinsmigranten en overige migranten geldt dat zij alleen in aanmerking kunnen komen voor een sociale lening, indien zij cursussen of alfabetiseringsonderwijs volgen bij instellingen die in het bezit zijn van een certificaat of keurmerk. (zie noot 12)

Certificering van cursusinstellingen kan plaatsvinden door de Minister van SZW zelf, of door een door de minister aan te wijzen instelling. (zie noot 13) Zolang geen regels over certificering worden getroffen, kan de minister of een door hem aan te wijzen instelling een keurmerk verlenen aan de cursusinstelling. Uit de memorie van toelichting bij de wet en de toelichting op het onderhavige besluit blijkt dat het keurmerk zal worden verleend door een aangewezen instantie. (zie noot 14)

Kwalitatief goede cursussen bij betrouwbare instellingen zijn van wezenlijk belang voor het welslagen van het inburgeringsstelsel. Dit betekent dat ook de instelling die het keurmerk verleent, moet voldoen aan eisen van professionaliteit en betrouwbaarheid. Het ontwerpbesluit bepaalt in dit verband dat de instantie rechtspersoonlijkheid heeft, onafhankelijk is, beschikt over voldoende deskundigheid en toerusting om de uitvoering van deze taak naar behoren te vervullen en dat de instantie naar behoren functioneert. (zie noot 15)

De Afdeling merkt op dat de minister verantwoordelijkheid draagt voor de kwaliteit van de in de wet opgenomen keurmerkverlening aan cursusinstellingen. Dat hij een instelling aanwijst om deze wettelijke taak uit te oefenen doet daaraan niet af. Het is daarom van belang dat de minister instrumenten heeft om toezicht te houden op de aangewezen keurmerkverstrekker. De Wet inburgering 2021 laat hiervoor ook ruimte. (zie noot 16) In het besluit, noch in de toelichting, wordt echter ingegaan op dit toezicht. Evenmin stelt het besluit regels over de handelswijze van de minister indien de keurmerkverstrekker niet naar behoren functioneert. Zo wordt niet duidelijk of, en zo ja welke, maatregelen genomen kunnen worden door de minister en of in het uiterste geval een aanwijzing kan worden ingetrokken.

De vraag is, tot slot, hoe invulling zal worden gegeven aan eisen als "onafhankelijkheid" en "deskundigheid en toerusting om de uitvoering van deze taak naar behoren te vervullen." (zie noot 17)

De Afdeling adviseert in het besluit het toezicht van de minister op de keurmerkverstrekker nauwkeuriger te verankeren met inachtneming van het voorgaande.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 19 augustus 2021

1. Bestuurlijke boete

De Afdeling merkt terecht op dat de gefixeerde boetes die in het ontwerpbesluit zijn opgenomen, relatief hoog zijn. Ook wijst de Afdeling er terecht op dat inburgeringsplichtigen vaak personen zijn die minder goed in staat zullen zijn om op effectieve wijze matiging van de boete aan de orde te stellen. Om die redenen is het inderdaad wenselijk dat door de boeteoplegger ambtshalve rekening wordt gehouden met bijzondere omstandigheden indien die bekend zijn bij de boeteoplegger op het moment van het opleggen van de gefixeerde boete. Tegelijkertijd acht de regering het wel van belang dat een ambtshalve toets zoals hier bedoeld ook uitvoerbaar wordt geacht door de partijen die dit in de dagelijkse praktijk zullen moeten uitvoeren: gemeenten in het geval van de boete die wordt opgelegd als de inburgeringsplichtige niet of onvoldoende meewerkt aan de brede intake en DUO in het geval dat de inburgeringsplichtige het PVT of de MAP niet tijdig heeft afgerond. Om die reden heeft hierover overleg met genoemde partijen plaatsgevonden. Uit dit overleg is naar voren gekomen dat zij positief tegenover het advies van de Afdeling staan. Dat betekent dat het advies op dit punt geheel kan worden overgenomen. Met DUO en gemeenten is voorts de afspraak gemaakt om de komende periode dit punt gezamenlijk uit te werken en te bezien wat dit betekent voor de werkwijze in de uitvoeringspraktijk, zodat zorggedragen wordt dat dit voor beide partijen uitvoerbaar is

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de artikelen 7.1 en 7.2 van het ontwerpbesluit aangepast. In artikel 7.1, zesde lid, van het ontwerpbesluit is geregeld dat indien de het college van burgemeester en wethouders op de hoogte is van bijzondere omstandigheden, bij het opleggen van de bestuurlijke boete vanwege het niet verschijnen dan wel het niet meewerken aan de brede intake daarmee rekening wordt gehouden. In artikel 7.2, derde lid, van het ontwerpbesluit is geregeld dat indien de Minister van SZW op de hoogte is van bijzondere omstandigheden, bij het opleggen van de bestuurlijke boete vanwege het niet tijdig afronden van het PVT of de MAP daarmee rekening wordt gehouden.

Ook de nota van toelichting is conform het vorenstaande aangepast (paragrafen 3.1.1 en 3.2.1).

2. Toezicht op de aangewezen instantie

De Afdeling merkt terecht op dat het van belang is dat de minister instrumenten heeft om toezicht te houden op de aangewezen keurmerkverstrekker. Artikel 8.1 van het ontwerpbesluit is daarom aangevuld met enkele verplichtingen die daarin voorzien. Allereerst is opgenomen dat de keurmerkverstrekker Onze Minister uit eigen beweging informeert over omstandigheden die van invloed zijn op de werkingssfeer van of de voorwaarden voor haar aanwijzing, en daarnaast, op verzoek over binnen de werkingssfeer van haar aanwijzing verrichte activiteiten, waaronder ook uitbesteding. Daarnaast is de verplichting opgenomen voor de keurmerkverstrekker om jaarlijks voor 1 mei een verslag op te stellen van de door haar verrichte werkzaamheden, rechtmatigheid en doeltreffendheid van deze werkzaamheden, en de werkwijze in het afgelopen kalenderjaar (deze verplichting gaat in op 1 januari van het eerste kalenderjaar na de inwerkingtreding van het besluit).  Tot slot is in het ontwerpbesluit geconcretiseerd dat, en onder welke omstandigheden, de aanwijzing kan worden geschorst of ingetrokken. Het gaat daarbij om het verstrekken van onjuiste inlichtingen, het niet meer voldoen aan de voorwaarden, op grond waarvan de instelling is aangewezen, of het niet naar behoren uitvoeren van de taken waarvoor de instelling is aangewezen. Daarbij zal rekening worden gehouden met de aard en ernst van de tekortkoming; intrekking zal bovendien pas aan de orde zijn als de instelling op belangrijke onderdelen van haar functioneren aanzienlijk te kort schiet, en niet eerder dan nadat de instelling de ruimte is geboden om het functioneren te verbeteren.

De eisen "onafhankelijkheid" en "deskundigheid en toerusting om de uitvoering van deze taak naar behoren te vervullen", en "naar behoren functioneren", zijn tot slot naar aanleiding van het advies van de Afdeling nader geconcretiseerd.  Zo is in het ontwerpbesluit opgenomen dat de instelling onafhankelijk dient te zijn van door haar te beoordelen personen of instellingen, en de instelling, haar leidinggevenden en haar medewerkers geen activiteiten uitvoeren die hun onafhankelijk oordeel of integriteit kunnen schaden. Verder is opgenomen dat de medewerkers van de instelling dienen te beschikken over een gedegen vakinhoudelijke opleiding, en dat de beloning van het personeel niet afhangt van het aantal uitgevoerde beoordelingen of van de resultaten daarvan.

Overige wijzigingen

Van de gelegenheid is tevens gebruik gemaakt om in het ontwerpbesluit en in de nota van toelichting enkele redactionele en technische verbeteringen aan te brengen. Verder is het ontwerpbesluit op enkele onderdelen gewijzigd.

In artikel 2.2, derde lid, van het ontwerpbesluit is een technische wijziging doorgevoerd. De verwijzing naar de houder van een verblijfsvergunning asiel of regulier voor onbepaalde tijd (artikel 8, onderdeel b en d, van de Vreemdelingenwet 2000) is geschrapt, aangezien diegene niet onder de reikwijdte van de Wet inburgering 2021 valt. Deze technische wijziging is ook doorgevoerd in artikel 2.1, derde lid, van het Besluit inburgering (vgl. artikel 11.1 van het ontwerpbesluit).

In artikel 3.14, achtste lid, van het ontwerpbesluit is geregeld dat bij ministeriële regeling voor inburgeringsplichtigen met een auditieve of visuele beperking onder nader vast te stellen voorwaarden, een lagere urennorm kan worden vastgesteld dan de in totaal 800 cursusuren Nt2 en KNM. Ook kan voor deze groep worden vastgesteld dat voor bepaalde taalvaardigheden geen cursusuren hoeven te worden gevolgd.

In artikel 5.4 van het ontwerpbesluit is een derde lid toegevoegd, waarin is geregeld wat geldt voor de wijziging van het PIP door de gemeente indien een inburgeringsplichtige tijdens het inburgeringstraject van leerroute wijzigt. Dit werkt ook door in de handhaving aan het einde van de inburgeringstermijn door DUO.

In artikel 6.7, vierde lid, van het ontwerpbesluit is een technische wijziging doorgevoerd. De groep waar het vierde lid op ziet, is niet inburgeringsplichtig. Omdat deze groep niet hoeft en kan voldoen aan de inburgeringsplicht, is de term "inburgeringsplicht" vervangen door "inburgeringsexamen". Deze groep kan wel (vrijwillig) het inburgeringsexamen behalen.

In artikel 9.1, vierde lid, is opgenomen dat ook het burgerservicenummer kan worden gebruikt in contact met de instelling die is belast met de voorbereiding op de inburgeringscursus. In artikel 9.2, vierde lid, van het ontwerpbesluit is geregeld dat de gegevensverstrekking door cursusinstellingen over gezins- en overige migranten aan het college enkel op verzoek plaatsvindt. Aanvullend daarop is in een nieuw zesde lid van artikel 9.6 opgenomen dat cursusinstellingen de gegevens over de voortgang van de leerroute rechtstreeks aan de minister van SZW verstrekken. In het vijfde lid van artikel 9.2 zijn enkele termen aangepast, om een duidelijker onderscheid te maken tussen de gegevens over de voortang van de inburgeringsplicht enerzijds (de gegevens die door cursusinstellingen worden gedeeld), en de gegevens die betrekking hebben op examens anderzijds. In artikel 9.6, vierde lid, is opgenomen dat het college de Minister van SZW enkel op diens verzoek informeert over aan de inburgeringsplichtige opgelegde boetes. Tot slot is een nieuw artikel 9.10 opgenomen, op grond waarvan is geregeld dat cursusinstellingen gebruik maken van het burgerservicenummer bij de gegevensverwerking.

Aan artikel 9.12, dat ziet op de instanties die gegevens verstrekken in het kader van statistiek, monitoring en evaluatie, zijn de aangewezen organisaties die belast zijn met internationale diplomawaardering toegevoegd. Deze organisaties voeren in het kader van het inburgeringstelsel internationale diplomawaarderingen, waarderingen van opleidingsjaren en indicaties onderwijsniveau (ION) uit voor inburgeringsplichten. Zij verzamelen ten behoeve van de monitoring en evaluatie van het inburgeringsstelsel gegevens en verstrekken deze aan het Centraal Bureau voor de Statistiek.

In de artikelen 10.1, vierde lid, onderdeel e, 10.3, vijfde lid, en 10.4, onderdeel f, van het ontwerpbesluit is een technische wijziging doorgevoerd. Voor de tekst "het aantal afgeronde inburgeringstrajecten van asielstatushouders" is toegevoegd "met een inburgeringsdiploma of inburgeringscertificaat". Hiermee is verduidelijkt dat inburgeringstrajecten die niet worden afgesloten met een diploma of certificaat maar om een andere reden eindigen, bijvoorbeeld omdat de asielstatushouder is vrijgesteld of ontheven van de inburgeringsplicht, niet meetellen bij de berekening van de uitkering aan gemeenten, aangezien in die gevallen geen relatie is met de prestatie van gemeenten.

Ik moge U hierbij, het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid

Voetnoten

(1) Zie in dit verband ook artikel 53 van de Wet inburgering 2021.
(2) Zie artikelen 22 en 23 van de Wet inburgering 2021.
(3) Zie artikelen 24 en 25 van de Wet inburgering 2021.
(4) Artikel 26 van de Wet inburgering 2021.
(5) Artikel 7.1, tweede, derde en vierde lid, respectievelijk artikel 7.2, tweede lid, van het Ontwerpbesluit tot uitvoering van de Wet inburgering 2021.
(6) Artikel 7.1, eerste lid, respectievelijk 7.2, eerste lid, van het Ontwerpbesluit tot uitvoering van de Wet inburgering 2021.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 3.1.1 en paragraaf 3.2.1.
(8) Zie onder meer de arresten van het Europees Hof van de Rechten van de Mens van 23 september 1998, Malige tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:1998:0923JUD002781295, 2 juli 2002, Göktan tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2002:0702JUD003340296, en 7 juni 2012, Segame tegen Frankrijk, ECLI:CE:ECHR:2012:0607JUD000483706.
(9) Zie bijvoorbeeld artikel 2, tiende lid, van het Boetebesluit socialezekerheidswetten: "De stelplicht en bewijslast van feiten en omstandigheden die aanleiding kunnen geven voor verlaging van de bestuurlijke boete rust op betrokkene. Indien het bestuursorgaan op de hoogte is van bijzondere omstandigheden, wordt bij het opleggen van de bestuurlijke boete daarmee rekening gehouden."
(10) Artikel 16, eerste lid, van de Wet inburgering 2021.
(11) Artikel 16, derde lid, van de Wet inburgering 2021.
(12) Artikel 20, vijfde lid, van de Wet inburgering 2021, artikel 6.2, derde lid, van het ontwerpbesluit.
(13) Artikel 28, tweede lid en 29 van de Wet inburgering 2021.
(14) Memorie van toelichting, punt 9.5.2; Nota van toelichting, punt 2.4.
(15) Artikel 8.1 van het Ontwerpbesluit.
(16) Zie artikel 32 van de Wet inburgering 2021, tweede lid. Er kunnen regels worden gesteld over de aanwijzing.
(17) Zie in dit verband ook het kabinetsstandpunt inzake het gebruik van conformiteitsbeoordeling en accreditatie in het overheidsbeleid (Kamerstukken II 2015/16. 29304, nr. 6 en bijlagen).