Regels omtrent gegevensverwerking in de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten.

Bij Kabinetsmissive van 5 maart 2021, no.2021000394, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Justitie en Veiligheid, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels omtrent gegevensverwerking in de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel gegevensverwerking persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten heeft als doel de wettelijke basis te verstevigen onder de casusoverleggen die op lokaal niveau plaatsvinden om radicalisering en terroristische activiteiten te helpen voorkomen en bestrijden. Het voorstel voorziet, onder meer, in een wettelijke grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens binnen deze casusoverleggen en in een wettelijke regietaak voor het college van burgemeester en wethouders.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderkent de noodzaak van samenwerking op lokaal niveau om radicalisering en terroristische activiteiten te helpen voorkomen en bestrijden, evenals de daarvoor noodzakelijke gegevensdeling. Het is van belang dat daarvoor een wettelijke grondslag wordt geboden die de beoogde samenwerking legitimeert en daartoe voldoende waarborgen bevat.

De Afdeling maakt in het licht daarvan een aantal opmerkingen over het wetsvoorstel. De verhouding tot het wetsvoorstel gegevensverwerking samenwerkingsverbanden en meer in het bijzonder de daarin opgenomen regulering van de Zorg- en Veiligheidshuizen dient nader te worden bezien. Ook acht de Afdeling, gelet op het doelbindingsbeginsel, een duidelijkere afbakening van het doel van de casusoverleggen en de door de deelnemers in te brengen categorieën persoonsgegeven van belang alsmede een nadere motivering van de voorgestelde afwijking van het doelbindingsbeginsel.

Verder vergen de regietaak voor het college van burgemeester en wethouders, de deelname van de Minister van Justitie en Veiligheid en de deelname van private partijen nadere toelichting en aanpassingen van het voorstel. Daarnaast wijst de Afdeling op de waarborgen die in verband met het recht op de bescherming van persoonsgegevens en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer benodigd zijn. Tot slot vraagt zij aandacht voor de verhouding van dit voorstel tot Richtlijn (EU) 2016/680. In verband daarmee is aanpassing van het voorstel en de toelichting nodig.

1. Achtergrond en inhoud van het voorstel

In 2014 brachten de Nationaal Coördinator Terrorismebestrijding en Veiligheid (NCTV) en het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) het Actieprogramma integrale aanpak jihadisme uit. (zie noot 1) Eén van de maatregelen was om multidisciplinaire casusoverleggen te organiseren waar lokale instanties informatie delen over signalen van radicalisering en interventies afstemmen. De integrale lokale aanpak werd daarmee een hoeksteek in de nationale contra-terrorisme strategie. (zie noot 2)

De praktijk sindsdien is dat het lokaal bestuur casusoverleggen organiseert waarin de aanpak van radicaliserende en geradicaliseerde personen wordt besproken. Naast de gemeente, de politie en het Openbaar Ministerie (OM) schuiven, afhankelijk van de casus, ook andere instanties aan, zoals de raad voor de kinderbescherming of de reclassering. In een casusoverleg wordt informatie gedeeld en worden de in te zetten interventies op elkaar afgestemd. Deze interventies kunnen persoonsgericht zijn, bijvoorbeeld strafrechtelijk, bestuurlijk of zorgverlenend, maar ook meer algemeen en preventief. Maatwerk staat hier centraal.

Mede naar aanleiding van de vluchtelingencrisis nam de dreiging uit rechts- en (in reactie hierop) links extremistische hoek in 2016 toe. (zie noot 3) De oriëntatie van de nationale contraterrorismestrategie, en dus ook van de casusoverleggen, verbreedde in 2016 van jihadisme daarom naar andere extremistische ideologieën. (zie noot 4) In 2017 werd de samenwerking bezegeld in een convenant. (zie noot 5) Bij de evaluatie van het Actieprogramma in 2017 registreerde de Inspectie Justitie en Veiligheid (JenV) dat de casusoverleggen plaatsvinden in 70% van de gemeenten. In 55% van de gemeenten worden de casusoverleggen ondergebracht bij een Zorg- en Veiligheidshuis. (zie noot 6) Het casusoverleg vraagt onder meer de NCTV geregeld om advies. (zie noot 7)

Het wetsvoorstel voorziet in een wettelijke basis voor de gegevensverwerking in het casusoverleg. (zie noot 8) Het wijst de deelnemers aan en maakt het college van burgemeester en wethouders verantwoordelijk voor de instandhouding van het casusoverleg. Het schrijft verder voor welke categorieën persoonsgegevens verstrekt worden en schetst de werkwijze binnen het casusoverleg. Een onderdeel van die werkwijze is de voorafgaande weging van mogelijke casussen door de zogeheten ‘weegploeg’.

De Afdeling merkt op dat het wetsvoorstel, anders dan voor enkele samenwerkingsverbanden die onder het wetsvoorstel gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (WGS) vallen, niet voorziet in een bevoegdheid om geautomatiseerd gegevens te verwerken. (zie noot 9) Wel bevat het voorstel bepalingen over de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en strafrechtelijke gegevens. Ook zijn er bepalingen die de geheimhouding en vernietiging of terugmelding van gegevens reguleren. Het voorstel legt daarnaast verstrekkingsgrondslagen voor politie en OM vast in de Wet politiegegevens en de Wet justitiële en strafvorderlijke gegevens.

2. Noodzaak van het voorstel

De overheid moet radicalisering en terroristische activiteiten kunnen voorkomen, opsporen en bestrijden. Voor een effectieve aanpak is het van belang dat de betrokken instanties informatie kunnen delen, zodat zij effectief en gericht kunnen optreden. Zoals beschreven blijkt uit diverse evaluaties en rapporten dat de casusoverleggen radicalisering een belangrijke rol vervullen in het bestrijden van radicalisering en terrorisme. (zie noot 10)

De gegevensuitwisseling in dit samenwerkingsverband kan echter een inbreuk maken op het recht op bescherming van persoonsgegevens en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Voor zover dat het geval is, is gelet op artikel 10, eerste lid, van de Grondwet een wettelijke grondslag noodzakelijk. Op dit moment vinden de casusoverleggen plaats zonder wettelijke grondslag. Daardoor bestaat onduidelijkheid over de bestaande juridische mogelijkheden. De Afdeling onderschrijft dan ook nut en noodzaak van een specifieke wettelijke regeling voor de casusoverleggen radicalisering.

De Afdeling acht het, mede in het licht van het recht op bescherming van persoonsgegevens en het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer, wel noodzakelijk dat een aantal aspecten in het voorstel en de toelichting daarop nader wordt bezien. In de hierna volgende punten komen achtereenvolgens aan de orde: de verhouding van het voorstel tot de WGS en de regulering van de daarin opgenomen Zorg- en Veiligheidshuizen (punt 3), het doel van de casusoverleggen radicalisering en de door de deelnemers in te brengen categorieën van persoonsgegevens (punt 4), de (wijze van) deelname van een aantal verschillende partijen (punt 5), de in het voorstel opgenomen waarborgen (punt 6) en het toepasselijke Unierechtelijke kader voor de bescherming van persoonsgegevens (punt 7).

3. Verhouding tot de WGS

a. Verhouding tot de WGS in algemene zin
In de WGS, die momenteel aanhangig is bij de Eerste Kamer, is een kader opgenomen waarin algemene regels en waarborgen zijn opgenomen voor de gegevensverwerking binnen samenwerkingsverbanden op een aantal veiligheidsgerelateerde terreinen. Er worden in dat wetsvoorstel vier specifieke samenwerkingsverbanden aangewezen en nader gereguleerd. (zie noot 11) Het gaat om de Regionale Informatie en Expertisecentra (RIEC’s), het Financieel Expertisecentrum (FEC), de Infobox Crimineel en Onverklaarbaar Vermogen (iCOV) en de Zorg- en Veiligheidshuizen. Daarnaast is het mogelijk om bij algemene maatregel van bestuur overige samenwerkingsverbanden aan te wijzen die zich bezighouden met het voorkomen en bestrijden van - kort gezegd - ernstige vormen van criminaliteit en fraude. (zie noot 12)

De vraag doet zich voor hoe dit wetsvoorstel zich precies verhoudt tot de WGS. De toelichting typeert het doel van de lokale casusoverleggen (het voorkomen, verminderen en bestrijden van radicalisering en terroristische activiteiten) als een zwaarwegend algemeen belang. (zie noot 13) Dit doel lijkt in elk geval grotendeels onder het werkterrein te vallen van de overige samenwerkingsverbanden van de WGS, te weten samenwerkingsverbanden met als doel het voorkomen en bestrijden van ernstige criminaliteit. (zie noot 14) Ook wijst het wetsvoorstel net als de WGS de deelnemers aan en bepaalt het de activiteiten van het casusoverleg. Het gaat in beide wetsvoorstellen veelal om dezelfde deelnemers, zoals de gemeente, het OM en de politie, en deels ook om dezelfde activiteiten.

In de toelichting op dit wetsvoorstel wordt in algemene zin erkend dat de WGS ziet op "de verwerking van (persoons)gegevens voor het soort samenwerking dat het wetsvoorstel beoogt te regelen". Het voorstel beoogt daarom, omwille van de consistentie, inhoudelijk zoveel mogelijk bij de WGS aan te sluiten. In een latere fase van dit wetsvoorstel wordt bezien of het gewenst is om het om te vormen tot een wijziging van de WGS. (zie noot 15)

De Afdeling acht, vooruitlopend op eventuele onderbrenging van het samenwerkingsverband in de WGS, in elk geval van belang dat wanneer sprake is van soortgelijke samenwerkingsverbanden deze op een vergelijkbare manier worden gereguleerd. Vanuit het oogpunt van de harmonisatie van wetgeving (zie noot 16) en in het bijzonder ook vanuit het recht op gegevensbescherming en de rechtsbescherming van betrokkenen ligt het voor de hand om voor deze samenwerkingsverbanden vergelijkbare regels en waarborgen te laten gelden (zie ook nog hierna punt 6). Daarnaast kan het voor uitvoeringsinstanties van belang zijn dat zij niet met verschillen in wetgeving worden geconfronteerd, voor zover die verschillen niet goed te verklaren zijn. (zie noot 17) Een aantal partijen (politie, OM, gemeenten) treedt vaak als deelnemer van samenwerkingsverbanden op en zouden met het oog op een effectieve uitvoering niet met onnodige verschillen moeten worden geconfronteerd.

In het licht van het voorgaande valt het op dat het wetsvoorstel op een aantal vlakken minder uitgebreid is en minder waarborgen bevat dan de WGS. Zo is er geen rechtmatigheidsadviescommissie die de rechtmatigheid van de verwerking structureel beoordeelt. Ook ontbreekt een plicht tot privacy audits en jaarverslaglegging. Daarnaast regelt het wetsvoorstel de mogelijkheid dat derden aanschuiven bij het casusoverleg, maar is daarbij niet voorzien in specifieke beperkingen aangaande de deelname van private partijen. Evenmin zijn regels opgenomen voor de toegang tot en de beveiliging van een gezamenlijk informatiesysteem.

Uit de toelichting wordt niet duidelijk waarom het wetsvoorstel op deze punten verschilt van de WGS. Dit klemt te meer omdat de genoemde aanvullende waarborgen ook gelden voor de Zorg- en Veiligheidshuizen die in de praktijk eveneens casusoverleggen ter voorkoming en bestrijding van radicalisering houden (zie verder hierna punt b).

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de verschillen tussen dit voorstel en de regelingen in de WGS. In dat kader adviseert zij het wetsvoorstel met de WGS in overeenstemming te brengen voor zover geen overtuigende motivering voor die verschillen kan worden geboden.

b. Verhouding tot de Zorg- en Veiligheidshuizen
Eén van de samenwerkingsverbanden die in de WGS wordt aangewezen zijn de Zorg- en Veiligheidshuizen. (zie noot 18) Zorg- en Veiligheidshuizen houden zich bezig met complexe casuïstiek op het terrein van zorg en veiligheid. (zie noot 19) Binnen de Zorg- en Veiligheidshuizen worden casusoverleggen georganiseerd over personen, waarbij voorafgaand aan het overleg een weging (triage) plaatsvindt of het passend is de casus te agenderen. De regeling voor de geautomatiseerde data-analyse onder de WGS is niet op deze samenwerking van toepassing. Om binnen een Zorg- en Veiligheidshuis behandeld te worden dient sprake te zijn van complexe problematiek die een multidisciplinaire aanpak van zorg, hulpverlening, straf- en bestuursrecht vereist. (zie noot 20)

De meerjarenagenda en de website van de Zorg- en Veiligheidshuizen identificeren de verschillende domein-overstijgende complexe zorg- en veiligheidsproblemen waar de casusoverleggen op zien. Naast huiselijk geweld, re-integratie van (ex) gedetineerden en personen met verward gedrag worden hier radicalisering en extremisme vermeld. (zie noot 21) Dat in de praktijk veel gemeenten de procesregie van de casusoverleggen radicalisering beleggen bij de Zorg- en Veiligheidshuizen blijkt uit diverse evaluaties en rapporten. (zie noot 22)

In de toelichting wordt niet ingegaan op de verhouding tussen het wetsvoorstel en de regeling van de Zorg- en Veiligheidshuizen in de WGS. Het beschrijft alleen dat de casusoverleggen radicalisering vaak door de Zorg- en Veiligheidshuizen worden gefaciliteerd. (zie noot 23) Hierdoor is niet voorzienbaar op welke casusoverleggen de WGS van toepassing is. Het kan er ook toe leiden dat in dezelfde situatie verschillende juridische kaders gelden. De rechtsonzekerheid die daarvan het gevolg is acht de Afdeling ongewenst.

De Afdeling adviseert de verhouding van dit wetsvoorstel tot de regeling van de Zorg- en Veiligheidshuizen in de WGS nader te bezien, daarop in de toelichting nader in te gaan en het wetsvoorstel zo nodig aan te passen.

4. Doelbinding

a. Doel van de casusoverleggen
Op grond van het wetsvoorstel verwerken deelnemers van de casusoverleggen gegevens ten behoeve van de "persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten (…) voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening, afstemming en coördinatie van de inzet van hun wettelijke taken en bevoegdheden en daaraan gerelateerde noodzakelijke werkzaamheden op het terrein van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving alsmede begeleiding en zorg- en hulpverlening in het belang van het voorkomen, verminderen en bestrijden van radicalisering en terroristische activiteiten". (zie noot 24) De begrippen radicalisering en terroristische activiteiten worden in het voorstel zelf niet gedefinieerd om het bestuur een zekere interpretatievrijheid te geven. De toelichting bevat wel enkele definities. (zie noot 25)

Een duidelijke afbakening van het doel van de (gegevensverwerking binnen de) casusoverleggen is nodig op grond van het doelbindingsbeginsel. Het doelbindingsbeginsel vereist volgens de Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) dat persoonsgegevens alleen voor welbepaalde doelen mogen worden verzameld en in beginsel niet verder mogen worden verwerkt op een met die doeleinden onverenigbare wijze. (zie noot 26) Problematisch is daarom dat de toelichting de definities van radicalisering en terroristische activiteiten als "richtsnoer" typeert. Daarmee wordt de indruk gewekt dat ook in andere gevallen sprake kan zijn van radicalisering, terrorisme of extremisme. Dit is onwenselijk en bovendien ook niet nodig. De in de toelichting geboden definities van radicalisering en terroristische activiteiten bieden al veel ruimte voor de deelnemers om verschillende soorten situaties in de casusoverleggen te kunnen bespreken

De Afdeling adviseert om de definities van radicalisering en terroristische activiteiten in het wetsvoorstel zelf op te nemen. Zij adviseert voorts de toelichting aan te passen om het doel van de casusoverleggen radicalisering duidelijker af te bakenen.

b. Categorieën van persoonsgegevens
Het voorstel biedt de grondslag voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en strafrechtelijke gegevens. Aan de verwerking van dergelijke gegevens stelt de AVG strenge eisen. (zie noot 27) Duidelijk moet zijn welke gegevens mogen worden verwerkt en onder welke specifieke voorwaarden en waarborgen verwerking mag plaatsvinden.

Op grond van het voorstel brengen de deelnemers van de casusoverleggen verschillende categorieën gegevens in. Deze hebben blijkens artikel 3 betrekking op een natuurlijke persoon of een rechtspersoon ‘die in verband kan worden gebracht met radicalisering of terroristische activiteiten’. De gegevens bestaan naast politiegegevens en justitiële gegevens onder meer uit ‘een omschrijving van de signalen die kunnen duiden op radicalisering’ en om gegevens over ‘relaties met directe sociale contacten’ voor zover die gegevens relevant zijn bij het opstellen van het integrale plan van aanpak. De signalen kunnen blijkens de toelichting onder meer zien op de (mentale) gezondheid van een persoon of diens religieuze overtuiging. (zie noot 28)

De voorgestelde wettelijke omschrijving van de verschillende soorten gegevens die de deelnemers in casusoverleggen dienen in te brengen, bevat als gevolg daarvan verschillende vaagheden. Het gaat om personen die ‘in verband kunnen worden gebracht met’ radicalisering en terroristische activiteiten. Ook wordt gesproken over ‘signalen’ van radicalisering en over ‘relaties met directe sociale contacten’. Niet duidelijk is om welke situaties het dan precies gaat. Deze vaagheden kunnen elkaar in de praktijk versterken.

In de toelichting is aangegeven dat de integrale persoonsgerichte benadering van radicalisering alleen noodzakelijk is wanneer een persoon een gevaar vormt voor de veiligheid van zichzelf of de samenleving. (zie noot 29) Uit het voorstel blijkt dit echter niet. Een heldere afbakening van de categorieën persoonsgegevens en een duidelijke omschrijving van de gevallen waarin deze gegevens mogen worden verwerkt, zijn, gelet op het doelbindingsbeginsel, echter wel noodzakelijk. De huidige wettekst biedt op dit punt onvoldoende duidelijkheid.

De Afdeling adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande aan te passen.

c. Verwerking voor onverenigbare doelen
De AVG bepaalt op grond van het eerder genoemde doelbindingsbeginsel dat gegevens niet verder mogen worden verwerkt op een wijze die onverenigbaar is met het doel waarvoor de gegevens oorspronkelijk zijn verzameld en verwerkt. (zie noot 30) De achtergrond daarvan is dat als persoonsgegevens voor een bepaald doel worden verzameld, de burger er in beginsel niet op bedacht hoeft te zijn dat zijn gegevens voor een heel ander doel worden gebruikt. Dat geldt te meer als de gegevens worden verwerkt door een andere instantie dan de instantie waarmee de burger zelf contact heeft gehad. (zie noot 31) De AVG staat daarom afwijking van het doelbindingsbeginsel alleen in uitzonderlijke omstandigheden toe. In dat geval moet op overtuigende wijze worden gemotiveerd dat de verwerking berust op een in een democratische samenleving noodzakelijke en evenredige maatregel ter waarborging van een van de doelstellingen die zijn opgenomen in artikel 23, eerste lid, AVG.

Het wetsvoorstel maakt verwerking van bijzondere persoonsgegevens (inclusief strafrechtelijke gegevens) mogelijk voor onverenigbare doelen. (zie noot 32) De toelichting motiveert de grondslag daarvoor in onvoldoende mate. Benadrukt wordt dat zwaarwegende algemene belangen aan de orde zijn, maar niet wordt gespecifieerd welke doelstelling als bedoeld in artikel 23, eerste lid, AVG wordt nagestreefd. Ook blijkt uit de toelichting niet waarom de afwijking van het doelbindingsbeginsel gelet op de eisen die die bepaling stelt, als een noodzakelijke en evenredige maatregel wordt beschouwd.

De Afdeling adviseert om in de toelichting nader te motiveren in hoeverre de voorgestelde grondslag voor afwijking van het doelbindingsbeginsel voldoet aan de daaraan in de AVG gestelde eisen.

5. Deelnemers

a. Inleiding
Het wetsvoorstel wijst voor de casusoverleggen een zestal deelnemers aan: de gemeente, de politie, het OM, de Minister van JenV, reclasseringsinstellingen en de raad voor de kinderbescherming. (zie noot 33) Het college van burgemeesters en wethouders heeft daarbij een bijzondere verantwoordelijkheid voor de instandhouding van de casusoverleggen. Het college is de regievoerder: het bevordert de afstemming van maatregelen en draagt zorg voor het casusoverleg. (zie noot 34) De gemeente, de politie en het OM vormen samen de weegploeg, die beoordeelt of de aanmelding van een casus in overeenstemming is met het doel van het samenwerkingsverband. (zie noot 35) Afhankelijk van de casus besluiten zij welke deelnemers bij een overleg aanwezig moeten zijn. (zie noot 36) Zij kunnen daarnaast op incidentele basis derden uitnodigen voor een overleg. (zie noot 37)

b. Taken van de deelnemers
Het wetsvoorstel bepaalt dat de deelnemers aan de casusoverleggen gezamenlijk gegevens verwerken "voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening, afstemming en coördinatie van de inzet van hun wettelijke taken en bevoegdheden en daaraan gerelateerde noodzakelijke werkzaamheden op het terrein van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving alsmede begeleiding en zorg- en hulpverlening". Deze omschrijving wordt gekoppeld aan het gemeenschappelijk doel: de verwerking moet in het belang zijn van het voorkomen, verminderen en bestrijden van radicalisering en terrorisme. (zie noot 38)

Het voorgaande roept de vraag op wat de wettelijke taken en bevoegdheden van de deelnemers precies zijn en wat moet worden verstaan onder "daaraan gerelateerde noodzakelijke werkzaamheden". Het wetsvoorstel specificeert dit niet; de toelichting geeft alleen voorbeelden van de interventiemogelijkheden van deelnemers. (zie noot 39) In de WGS daarentegen gebeurt dit wel. (zie noot 40) De Afdeling adviseert, omwille van zowel de duidelijkheid als de consistentie, in de tekst van het voorstel te specificeren op basis van welke wettelijke taken en bevoegdheden de deelname aan het samenwerkingsverband plaatsvindt.

c. De gemeente als deelnemer
Het wetsvoorstel noemt als eerste deelnemer van het casusoverleg de gemeente. De gemeente is ook lid van de weegploeg die casussen selecteert. (zie noot 41) De Afdeling wijst erop dat de gemeente vanuit verschillende taken betrokken is bij de casusoverleggen. (zie noot 42) Voor de taken op het terrein van de openbare orde en de veiligheid is de burgemeester verantwoordelijk, (zie noot 43) voor de taken in het sociale domein het college van burgemeesters en wethouders (hierna: het college). (zie noot 44) Het ligt dan ook in de rede de burgemeester en het college als aparte deelnemers te onderscheiden, zoals dit ook in de WGS is gedaan. (zie noot 45)

De Afdeling adviseert de tekst van het voorstel op dit punt te verduidelijken.

d. Rol burgemeester
Het wetsvoorstel maakt daarnaast het college specifiek verantwoordelijk voor de afstemming van maatregelen en de casusoverleggen. (zie noot 46) Het wetsvoorstel beoogt een grondslag te creëren voor deze rol van regievoerder, om ook gegevenswerking op basis hiervan door het college mogelijk te maken. (zie noot 47) In de huidige praktijk treedt de burgemeester op als regievoerder van de casusoverleggen. Uit de toelichting blijkt niet dat deze praktijk tekortschiet. Wel wordt verwacht dat meer maatwerk mogelijk is als naast de burgemeester ook andere leden van het college het casusoverleg kunnen organiseren. (zie noot 48)

De Afdeling merkt op dat de aanpak van radicalisering en terrorisme in de eerste plaats een veiligheidsvraagstuk is. Gelet daarop is aannemelijk dat gegevensdeling binnen het casusoverleg door het college dikwijls op gespannen voet zal staan met de taken in het sociale domein. De AVG voorziet immers in strenge regels voor het verder verwerken van persoonsgegevens voor een doel dat niet verenigbaar is met het oorspronkelijk doel (zie ook punt 4c). Een regierol of een rol in de weegploeg lijkt daarom minder goed te passen bij de verantwoordelijkheden van het college in het sociale domein. Het delen van persoonsgegevens binnen het casusoverleg zal doorgaans wel passen binnen de taken van de burgemeester op het terrein van de openbare orde en veiligheid. Daarnaast vormt de burgemeester reeds nu al een informatieknooppunt met de politie en het OM, in het bijzonder in het lokale driehoeksoverleg. De toelichting gaat hierop onvoldoende in.

De Afdeling adviseert, in het licht van het voorgaande, het verplaatsen van de regierol van de burgemeester naar het college nader te motiveren en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

e. De Minister van Justitie en Veiligheid als deelnemer
Het wetsvoorstel wijst één nieuwe deelnemer aan die tot op heden geen onderdeel was van het casusoverleg: de Minister van JenV. (zie noot 49) De toelichting legt uit dat dit van belang is met het oog op de wettelijke maatregelen die de minister kan treffen, waaronder bevriezingsmaatregelen, maatregelen op basis van de wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding of maatregelen op basis van de Rijkswet op het Nederlanderschap. (zie noot 50) Tot op heden liepen deze informatiestromen buiten het casusoverleg om. Als dit binnen het casusoverleg kan lopen, heeft dit toegevoegde waarde voor de integrale benadering en de afwegingsmogelijkheden, aldus de toelichting. (zie noot 51)

Gelet op de bestaande praktijk doet zich de vraag voor of een positie als vaste deelnemer noodzakelijk is dan wel in hoeverre incidentele deelname van de Minister van JenV als derde (zie punt 5f) ook zou kunnen volstaan. In de toelichting ontbreekt een nadere uitleg van de positie van de minister in dit lokale samenwerkingsverband. Naast duidelijkheid over de specifieke taken en verantwoordelijkheden op basis waarvan deelname plaatsvindt, dient ook verhelderd te worden waar de grenzen van de rol van de minister liggen en welke rol uitvoerende diensten hierin vervullen, zoals de NCTV of de Immigratie- en Naturalisatiedienst. Met name de NCTV is van belang, nu deze tot op heden een adviesrol vervulde in het casusoverleg en deze niet terugkeert in het wetsvoorstel. (zie noot 52)

De Afdeling adviseert op de genoemde punten in de toelichting in te gaan en zo nodig het wetsvoorstel aan te passen.

f. Deelname van derden
Het wetsvoorstel maakt het mogelijk dat de leden van de weegploeg op incidentele basis derden laten deelnemen aan het casusoverleg, indien deze derden over deskundigheid, taken of bevoegdheden beschikken die noodzakelijk zijn voor de casus. Het gaat hier blijkens de toelichting bijvoorbeeld om de AIVD maar ook om private instanties als gezondheidszorg- en jeugdzorginstellingen. (zie noot 53) Toegang tot persoonsgegevens is alleen mogelijk voor zover noodzakelijk met het oog op het in de wet omschreven doel. De (vaste) deelnemers zien erop toe dat derden die incidenteel deelnemen voldoen aan de AVG en het bepaalde bij of krachtens het voorstel. (zie noot 54)

De Afdeling merkt op dat, hoewel het belang van incidentele deelname van dit soort organisaties met name uit een oogpunt van deskundigheid onderkend wordt, de positie van private partijen wezenlijk anders is als die van publieke partijen. (zie noot 55) Niet vast staat welke private partijen nu precies, op incidentele basis, zullen gaan deelnemen aan de casusoverleggen; dat wordt ter beoordeling aan de weegploeg gelaten. Daardoor is niet inzichtelijk welke partijen persoonsgegevens in de casusoverleggen kunnen gaan inbrengen. Dat is wel van belang omdat de private partijen die deelnemen op grond van het voorstel tezamen met de andere (publieke) deelnemers kunnen meebeslissen over de afstemming van maatregelen jegens de betreffende persoon/personen.

Gelet op het voorgaande ligt het in de rede om in het wetsvoorstel te verduidelijken dat deelname van private partijen mogelijk is en daarbij nader te bepalen om welk soort private partijen het kan gaan. Verder is de vraag of de rol van een private partij, wanneer daaraan geen publieke taak is opgedragen, niet beter beperkt kan worden tot enkel het aanleveren van informatie aan het casusoverleg. Of deze mogelijkheid overwogen is blijkt niet uit de toelichting.

De Afdeling adviseert, gelet op het voorgaande, in de toelichting nader aandacht te besteden aan de deelname van private partijen en het voorstel daarop aan te passen.

6. Nadere waarborgen

a. Inleiding
Zoals hiervoor al op onderdelen naar voren is gekomen, bevat dit voorstel minder waarborgen voor de samenwerking van de deelnemers binnen de casusoverleggen dan de WGS. Voldoende waarborgen zijn vereist om te voldoen aan de eisen die worden gesteld in de al besproken bepalingen van de AVG (zie noot 56) en verschillende relevante grondrechtelijke bepalingen (artikelen 10 Grondwet, 8 EVRM en 7 en 8 EU-Handvest). (zie noot 57)

In de toelichting wordt aangegeven dat het voorstel in aanvulling op de AVG verschillende waarborgen bevat, waaronder de toetsing door de weegploeg, de geheimhoudingsplicht, de regeling over vernietiging of anonimisering van gegevens en de terugmeldingsplicht inzake onjuistheden. (zie noot 58) Verder wordt in algemene zin aangegeven dat het voorstel een voldoende heldere wettelijke basis bevat. Deze waarborgen kunnen op zichzelf in positieve zin worden gewaardeerd. Van belang is daarnaast dat, zoals hiervoor al is besproken, het doel van de casusoverleggen goed wordt afgebakend en dat ook duidelijkheid komt over de deelname van de private partijen.

De Afdeling merkt in aanvulling daarop het volgende op.

b. Gezamenlijke gegevensverantwoordelijkheid
Het voorstel hanteert het uitgangspunt van de gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijkheid van de deelnemers. Dit betekent dat een betrokkene wiens persoonsgegevens worden verwerkt zich tot alle deelnemers van de casusoverleggen kunnen wenden met een verzoek tot inzage, rectificatie en vernietiging. (zie noot 59)

Het risico van samenwerking op voet van gelijkwaardigheid is dat de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor de werkzaamheden en resultaten van casusoverleggen in concrete gevallen zoek raakt. In de toelichting op het voorstel ontbreekt hieromtrent een nadere afweging. In de toelichting wordt alleen opgemerkt dat de gemeente optreedt als contactpunt in verband met het uitoefenen van de rechten van betrokkenen. In de WGS is er echter voor gekozen om meer gerichte regels op te nemen, waaronder een delegatiegrondslag om bij amvb nadere regels op te nemen over de werkwijze en verantwoordelijkheden van de deelnemers met betrekking tot de effectuering van de rechten van informatie van de betrokkenen onder de AVG. (zie noot 60)

De Afdeling adviseert het voorstel en de toelichting hierop aan te passen.

c. Toegang tot systemen
Het voorstel bevat geen nadere waarborgen over de toegang tot de systemen waarin de gegevensverwerkingen zullen worden opgeslagen en verder geen nadere regels stelt aangaande de beveiliging van de gegevens. De vraag doet zich voor of voor de casusoverleggen speciale digitale systemen worden gebruikt en zo ja waarom het voorliggende voorstel dan niet in vergelijkbare bepalingen voorziet. In de WGS zijn hierover nadere regels opgenomen en zijn eveneens grondslagen opgenomen om nadere uitwerking daarvan bij algemene maatregel van bestuur te regelen. (zie noot 61)

De Afdeling adviseert het voorstel aan te passen.

7. Unierechtelijke dimensie: AVG of Richtlijn?

Het voorstel is, mede, gericht op een strafrechtelijke aanpak van radicaliserende of geradicaliseerde personen. Het OM en de politie kunnen naar aanleiding van een casusoverleg radicalisering, onder meer, besluiten om strafrechtelijke sancties en maatregelen te treffen die bijvoorbeeld zijn gericht op het voorkomen van de voorbereiding van terroristische aanslagen. (zie noot 62) Dit roept de vraag op of daarmee EU Richtlijn gegevensverwerking opsporing en vervolging van toepassing is. (zie noot 63) In de toelichting op het wetsvoorstel wordt op de verhouding tot de Richtlijn niet ingegaan. Er wordt van uitgegaan dat de AVG van toepassing is. (zie noot 64)

De AVG en de Richtlijn zijn gebaseerd op soortgelijke beginselen en bevatten ook soortgelijke bepalingen. Tussen beide regelingen bestaan echter ook enkele verschillen. (zie noot 65) Eén van de verschillen is dat de richtlijn vereist dat de bevoegde autoriteiten bij de verwerking van persoonsgegevens voor zover mogelijk een onderscheid aanbrengen in categorieën van betrokkenen, zoals verdachten, personen die zijn veroordeeld voor een strafbaar feit, en personen die bij een strafbaar feit zijn betrokken. (zie noot 66) Dit houdt verband met de bescherming van het recht op het vermoeden van onschuld.

De vraag is hoe in het licht van het voorgaande de AVG en de Richtlijn zich op het door het wetsvoorstel bestreken terrein tot elkaar verhouden. Enerzijds zijn twee belangrijke deelnemers van de casusoverleggen radicalisering uit de strafrechtsketen afkomstig en kwalificeren zij als de voor de opsporing en vervolging van strafbare feiten ‘bevoegde autoriteiten’ in de zin van de richtlijn. Andere deelnemers van de casusoverleggen hebben daarentegen geen wettelijke taken en bevoegdheden op het terrein van de opsporing en vervolging van strafbare feiten en vallen onder het bereik van de AVG.

De casusoverleggen zijn op zichzelf genomen ook niet gemachtigd om openbaar gezag en openbare bevoegdheden uit te oefenen. De deelnemers aan het casusoverleg zorgen alleen voor ‘afstemming en coördinatie’ van de inzet van hun wettelijke taken en bevoegdheden en daaraan gerelateerde noodzakelijke werkzaamheden op het terrein van, onder andere, strafrechtelijke handhaving. Aangenomen zou daarom kunnen worden dat de casusoverleggen radicalisering niet onder het bereik van de richtlijn vallen. Daarbij is van belang dat gelijktijdige toepassing van de AVG en de richtlijn is uitgesloten. Voor de praktijk is dit ook niet werkbaar.

Gelet op het voorgaande adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de verhouding van dit voorstel tot de Richtlijn (EU) 2016/680.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 13 oktober 2022

2. Noodzaak van het voorstel

De regering is verheugd te constateren dat de Afdeling in haar advies nut en noodzaak onderschrijft van een specifieke wettelijke regeling voor de casusoverleggen voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten (hierna kortheidshalve aangeduid als ‘casusoverleggen’). Hiermee komt een eind aan de situatie waarin gebruik moet worden gemaakt van grondslagen voor bilaterale gegevensverstrekking, met de bijbehorende keerzijden (zie §4.2 van de memorie van toelichting).

3. Verhouding tot de WGS

a. Verhouding tot de WGS in algemene zin
Terecht merkt de Afdeling op dat soortgelijke samenwerkingsverbanden op een vergelijkbare manier moeten worden gereguleerd, en dat vergelijkbare regels en waarborgen moeten gelden vanuit het oogpunt van harmonisatie van wetgeving, het recht op gegevensbescherming en de rechtsbescherming van betrokkenen. Omdat het bij de casusoverleggen in het onderhavige wetsvoorstel om verwerkingen gaat van gegevens die minstens even gevoelig als zo niet gevoeliger (zie noot 67) zijn dan gegevens in ‘reguliere’ casusoverleggen uit Zorg- en Veiligheidshuizen, dient bij casusoverleggen voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten het beschermingsniveau van de waarborgen ten minste even hoog te zijn als bij reguliere casusoverleggen in de Zorg- en Veiligheidshuizen. Ook met het oog op een effectieve uitvoering moeten onnodige verschillen worden voorkomen.

Het advies is overgenomen door de waarborgen in het onderhavige wetsvoorstel in overeenstemming te brengen met het wetsvoorstel Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (hierna: wetsvoorstel WGS), dat momenteel aanhangig is in de Eerste Kamer. (zie noot 68) Dit heeft geleid tot aanvullende waarborgen door invoeging van de nieuwe artikelen 11, tweede tot en met vierde lid, 12 tot en met 15, 17 en 18. Het wetsvoorstel bevat hierdoor waarborgen die materieel overeenkomen met het wetsvoorstel WGS. Concreet betekent dit dat conform het advies van de Afdeling onder meer zijn toegevoegd de verplichting tot een rechtmatigheidsadviescommissie die de rechtmatigheid van de verwerking structureel beoordeelt, de verplichting tot privacy audits, de verplichting tot het uitbrengen van jaarverslagen, en regels voor de toegang tot en de beveiliging van een gezamenlijk informatiesysteem. Ook zijn conform het advies van de Afdeling specifieke beperkingen aangaande de deelname van private partijen opgenomen. Daartoe is aan het wetsvoorstel toegevoegd dat incidentele deelnemers - die overigens veelal private partijen zijn - geen gezamenlijke verwerkingsverantwoordelijkheid dragen. Hiermee wordt aangesloten bij artikel 2.27, derde lid, en 2.31, tiende lid, van het wetsvoorstel WGS. De reguliere deelnemers, genoemd in artikel 3, eerste lid, moeten erop toezien dat derden die op incidentele basis deelnemen aan het casusoverleg voldoen aan de AVG en dit wetsvoorstel. Dit is verwerkt in het voorgestelde artikel 3, vierde lid, en artikel 11, eerste lid. Verder is uit artikel 1.4, tweede lid, WGS de verplichting overgenomen om één van de functionarissen voor gegevensbescherming van de deelnemende overheidsinstanties aan te wijzen als coördinerend functionaris voor gegevensbescherming voor het casusoverleg (artikel 11, tweede lid, van het wetsvoorstel).

Gelet op het advies is in §5.3 van de memorie van toelichting een tabel opgenomen waarin de waarborgen uit het wetsvoorstel WGS en het onderhavige wetsvoorstel worden vergeleken, met daarbij een vermelding van alle bijbehorende artikelen. Hieruit blijkt dat de waarborgen identiek zijn, met uitzondering van de termijn voor vernietiging van gezamenlijk verwerkte gegevens, die niet zoals in de WGS 5 jaar na de eerste verwerking is, maar 5 jaar na de laatste verwerking. Hiervoor is gekozen vanwege de langere duur van specifieke casuïstiek. Dit is toegelicht in §5.3 van de memorie van toelichting.

Niet alleen voor de algemene waarborgen (artikelen 9 tot en met 18 van dit wetsvoorstel), maar ook voor de materiële regels over de concrete gegevensverwerkingen (artikelen 1 tot en met 8) zijn de specifieke artikelen over de casusoverleggen voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten naar aanleiding van het advies van de Afdeling nog meer afgestemd op de werkwijze van de Zorg- en Veiligheidshuizen, zoals die is geregeld in de paragraaf over de Zorg- en Veiligheidshuizen uit het wetsvoorstel WGS. Toch zijn er ook diverse verschillen, die gerechtvaardigd zijn door de verschillende doelstellingen en aard van de beide soorten overleggen. Voor de inzichtelijkheid is in §5.1 van de memorie van toelichting een tabel toegevoegd met daarin een vergelijking van de materiële regels voor de gegevensverwerking die op grond van het wetsvoorstel WGS gelden voor reguliere casusoverleggen, met de materiële regels voor de gegevensverwerking die op grond van het onderhavige wetsvoorstel gelden voor casusoverleggen voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten. Het grootste verschil is de weegploeg ten behoeve van de voorafgaande weging van mogelijke casussen. Dit is gepast omdat het onderhavige wetsvoorstel, zoals hierboven opgemerkt, verwerkingen toestaat van gegevens die minstens even gevoelig als zo niet gevoeliger zijn dan gegevens in ‘reguliere’ casusoverleggen uit Zorg- en Veiligheidshuizen.

In een aanzienlijk aantal gevallen wordt het casusoverleg radicalisering en terroristische activiteiten vanuit een Zorg- en Veiligheidshuis georganiseerd. Het wetsvoorstel houdt daarmee rekening door de mogelijkheid te bieden dat enkele waarborgen gecombineerd voor de reguliere casusoverleggen in het Zorg- en Veiligheidshuis en voor de casusoverleggen voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten kunnen worden uitgevoerd. In de artikelsgewijze toelichting bij de waarborgen is het toegelicht wanneer een gecombineerde uitvoering mogelijk is. Dit is het geval bij de verplichting om jaarlijks verslag uit te brengen en bij de privacy audits en kan het geval zijn bij de verplichtingen inzake informatiebeveiliging, logging en autorisaties, indien het ICT-systeem van het Zorg- en Veiligheidshuis wordt gebruikt en aan deze eisen voldoet.

b. Verhouding tot de Zorg- en Veiligheidshuizen
In de memorie van toelichting is een nieuwe paragraaf 5 opgenomen, waarin wordt ingegaan op de verhouding tot de regeling van de Zorg- en Veiligheidshuizen in het wetsvoorstel WGS. Daarin wordt toegelicht wat de facilitering door de Zorg- en Veiligheidshuizen inhoudt (§5.1) en dat het wetsvoorstel exclusief van toepassing is op radicaliseringscasus (§5.2).

Met de Afdeling wordt ingestemd dat het wetsvoorstel er niet toe mag leiden dat niet voorzienbaar is in welk casusoverleg een casus waarin (mogelijk) sprake is van radicalisering of terroristische activiteiten wordt behandeld. Naar aanleiding van het advies is een artikel aan het wetsvoorstel toegevoegd (artikel 21). Daarin wordt geregeld dat indien bij een casusoverleg binnen een Zorg- en Veiligheidshuis een casus is aangemeld waarin naar het oordeel van de deelnemers aanleiding is om te vermoeden dat sprake is van radicalisering (een situatie als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van deze wet), zij dan zorg dienen te dragen dat de casus wordt aangemeld bij het casusoverleg voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten. Indien de casus in behandeling wordt genomen door het laatstgenoemde casusoverleg, dan vindt geen behandeling plaats in een regulier casusoverleg van het Zorg- en Veiligheidshuis. Het betreffende artikel 21 van het wetsvoorstel is toegelicht in paragraaf 5.2 van de memorie van toelichting.

4. Doelbinding

a. Doel van de casusoverleggen
Naar aanleiding van het advies is de definitie van radicalisering uit de memorie van toelichting opgenomen in artikel 1 van het wetsvoorstel.

Ook is conform het advies van de Afdeling in de memorie van toelichting het doel van de casusoverleggen verduidelijkt, door daarin te omschrijven wat moet worden verstaan onder "ondermijning van de democratische rechtsstaat". Dit element maakt onderdeel uit van de definitie van radicalisering.

Een definitie van terroristische activiteiten is echter niet in het wetsvoorstel zelf opgenomen, om dezelfde redenen als dat niet is gedaan in de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. In de memorie van toelichting bij die wet is erop gewezen dat geen definitie van terroristische activiteiten is opgenomen van 'terroristische activiteiten', want dan zou worden verwezen naar de strafrechtelijke invulling van het begrip "terroristisch oogmerk". Dat zou ten onrechte de suggestie wekken dat aan een delictsomschrijving moet worden voldaan en dat iemand in verband moet kunnen worden gebracht met een misdrijf dat met een terroristisch oogmerk wordt gepleegd. (zie noot 69)

b. Categorieën van persoonsgegevens
Naar aanleiding van het advies om te verduidelijken in welke gevallen de gegevens mogen worden verwerkt, is in artikel 5, derde lid, van het wetsvoorstel toegevoegd dat bij het inschatten, bespreken en beoordelen van (signalen van radicalisering met betrekking tot) een persoon gebruik dient te worden gemaakt van objectieve criteria. In het voorgestelde artikel 5, derde lid, wordt een vijftal objectieve criteria genoemd waarmee de weegploeg (politie, OM en burgemeester gezamenlijk) onder meer rekening dient te houden bij de afweging of een persoon dient te worden besproken in een casusoverleg, namelijk de mate waarin betrokkene bereid is geweld toe te passen of te propageren, de mate waarin betrokkene vasthoudt aan extremistische denkbeelden, zijn sociale relaties, de mate van identificatie met een extremistische groep of ideologie, en zijn zelfredzaamheid. De criteria zijn ontwikkeld voor en door de partners in de keten om de integrale persoonsgerichte aanpak rondom radicalisering en extremisme te ondersteunen en systematischer te werken. Voor een uitgebreide toelichting wordt verwezen naar de artikelsgewijze toelichting bij artikel 5, derde lid. Het gebruik van objectieve criteria minimaliseert de kans op willekeur en verduidelijkt in wat voor gevallen gegevensverwerking in het casusoverleg is toegestaan. De toepassing van objectieve criteria kan worden getoetst door de rechtmatigheidsadviescommissie en in de privacy audits.

Het advies om de te verstrekken categorieën persoonsgegevens te verduidelijken is in zoverre overgenomen dat de formulering ‘gegevens over directe sociale contacten, voor zover die gegevens relevant zijn bij het opstellen, uitvoeren of evalueren van het integrale plan van aanpak’ is vervangen door ‘gegevens over personen met wie betrokkene een sociale relatie onderhoudt voor zover die gegevens relevant zijn bij het opstellen, uitvoeren of evalueren van het integrale plan van aanpak’ (artikel 4, onderdeel h).

De formulering ‘in verband kunnen worden gebracht met’ is behouden omdat dit aansluit bij vergelijkbare formuleringen uit de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding. Zoals blijkt uit de memorie van toelichting (paragraaf 1) is met personen die in verband kunnen worden gebracht met radicalisering gedoeld op radicaliserende of geradicaliseerde personen. De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft geoordeeld dat de in artikel 2, eerste lid, van de Tijdelijke wet bestuurlijke maatregelen terrorismebestrijding gebruikte termen gezien de aard van de maatregel noodzakelijkerwijs open zijn, en dat nadere precisering niet goed mogelijk is van het soort gedragingen dat valt onder de zinsnede "op grond van zijn gedragingen in verband kan worden gebracht met terroristische activiteiten of de ondersteuning daarvan". Hierdoor is een nadere invulling in het concrete geval onvermijdelijk, aldus de Afdeling bestuursrechtspraak. (zie noot 70) Deze overweging gaat in dit wetsvoorstel ook op voor de zinsnede "gedragingen van een natuurlijke persoon of rechtspersoon die in verband kan worden gebracht met radicalisering of terroristische activiteiten of een situatie waarin deze verkeert".

c. Verwerking voor onverenigbare doelen
Aan het slot van paragraaf 4.2 van de memorie van toelichting is een nadere motivering opgenomen. Daarin is toegelicht waarom de grondslagen uit het wetsvoorstel beantwoorden aan door de Europese Unie erkende doelstellingen van algemeen belang als bedoeld in artikel 23, eerste lid, van de AVG en waarom sprake is van een noodzakelijke en evenredige maatregel.

5. Deelnemers

b. Taken van de deelnemers
Dit advies is overgenomen en heeft geleid tot aanvulling van de bepaling inzake de deelnemers met de specificering van de wettelijke taken en bevoegdheden vanuit welke de deelname aan het samenwerkingsverband plaatsvindt. Verwezen wordt naar artikel 3, eerste lid.

c. De gemeente als deelnemer
Dit advies is verwerkt door de deelname van de burgemeester en het college in separate onderdelen onder te brengen, en daarbij de respectievelijke taken en bevoegdheden te vermelden ten behoeve waarvan zij deelnemen. Verwezen wordt naar het voorgestelde artikel 3, eerste lid, onderdelen a en b.

d. Rol burgemeester
Kern van de vraag is wie de regierol moet vervullen. Dat is de rol om te zorgen dat er casusoverleggen voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten worden gehouden als er radicaliseringscasuïstiek speelt in de betreffende gemeente. Indien er geen radicaliseringscasuïstiek speelt, is een dergelijk casusoverleg dus niet aan de orde. Het betreft een faciliterende, procesmatige rol. Gelet op het bestaande omvangrijke takenpakket van burgemeesters is in dezen een zorgvuldige afweging nodig of het toekennen van deze nieuwe bevoegdheid aan de burgemeester noodzakelijk en passend is. (zie noot 71)

Naar aanleiding van dit advies van de Afdeling is nader afgewogen of de regierol het beste zou passen bij de burgemeester dan wel bij het college. Bij deze heroverweging bleek gaandeweg steeds duidelijker dat de vraag bij wie de regierol het beste past, moet worden onderscheiden van de vraag welk bestuursorgaan taken en bevoegdheden heeft die worden ingezet in geval van radicalisering. Het antwoord op de eerste vraag moet hier doorslaggevend zijn.

De voorvraag waarom de regierol het beste past bij een gemeentelijk bestuursorgaan, is in de memorie van toelichting reeds beantwoord: gemeenten bevinden zich in een unieke centrale positie tussen veiligheidspartners en zorgpartijen. De keuze resteert of de burgemeester dan wel het college het meest passend is.

Omdat het bij de casusoverleggen zeer gevoelige persoonsgegevens betreft, is het nodig dat degene die de regierol vervult, ruime ervaring heeft met de behandeling van zeer gevoelige gegevens en casussen en daarop is toegerust. Met de Afdeling kan worden ingestemd dat de burgemeester reeds een informatieknooppunt vormt met de politie en het OM, in het bijzonder in het lokale driehoeksoverleg, vanuit zijn verantwoordelijkheid voor de handhaving van de openbare orde en veiligheid. De burgemeester heeft ruime ervaring met de behandeling van gegevens en casussen die van een soortgelijke mate van gevoeligheid zijn als de gevoelige casuïstiek waar het in dit wetsvoorstel om gaat, en is hierop toegerust. Bovendien heeft een aantal burgemeesters in de huidige praktijk al ruime ervaring met de regierol om de casusoverleggen voor de persoonsgerichte aanpak van radicalisering en terroristische activiteiten te organiseren. Zoals onder meer blijkt uit de consultatiereacties en signalen die wij hebben ontvangen van de G4, het Nederlands Genootschap van Burgemeesters, en gemeenten uit de regio Haaglanden, is er draagvlak voor deze in de praktijk gegroeide rol. Na ampel beraad is het wetsvoorstel aangepast door de regierol in het wetsvoorstel te beleggen bij de burgemeester.

Zoals gezegd staat het voorgaande los van de vraag welke partijen in het wetsvoorstel moeten worden aangewezen als deelnemers en welke deelnemers in een concreet geval aan het overleg deelnemen. Dat hangt primair af van de vraag of de betreffende partijen beschikken over wettelijke taken en bevoegdheden die een rol kunnen spelen bij de aanpak van radicalisering, evenals deskundigheid die noodzakelijk is bij de aanpak van een specifieke casus. Dit betekent dat het college kan deelnemen indien het een rol kan hebben bij de persoonsgerichte aanpak, gelet op diens wettelijke taken en bevoegdheden in het sociale domein, zoals omschreven in het wetsvoorstel.

Wat betreft de weegploeg kan met de stelling van de Afdeling worden ingestemd dat een rol van het college in de weegploeg minder goed past. Gelet op de hierboven beschreven regierol van de burgemeester ligt het meer voor de hand dat hij ook deelneemt aan de weegploeg. Het wetsvoorstel is daarom aangepast zodat niet ‘de gemeente’ als lid van de weegploeg wordt aangewezen, maar de burgemeester. Daarmee bestaat de weegploeg uit de politie, het OM en de burgemeester. De taak van de weegploeg is om te bepalen of een aangemelde casus moet worden besproken in het casusoverleg en welke deelnemers gelet op hun taken en bevoegdheden daarvoor moeten worden uitgenodigd. Allereerst ligt het in de rede dat degene die de casusoverleggen organiseert, ook degene is die via de weegploeg het vervolg van een aangemelde casus (mede)bepaalt. Verder is voornoemde argumentatie inzake de burgemeester en diens ruime ervaring met de behandeling van gegevens en casussen die van een soortgelijke mate van gevoeligheid zijn als de gevoelige casuïstiek waar het in dit wetsvoorstel om gaat, ook hier van toepassing.

e. De Minister van Justitie en Veiligheid als deelnemer
Naar aanleiding van het advies is de Minister van Justitie en Veiligheid niet langer opgenomen in de lijst met structurele deelnemers aan het casusoverleg.

De Minister van Justitie en Veiligheid kan op incidentele basis deelnemen overeenkomstig het voorgestelde artikel 3, derde lid, mits de betreffende deskundigheid noodzakelijk is bij de aanpak van een specifieke casus en de onderscheidenlijke wettelijke of publieke taken en bevoegdheden een rol kunnen spelen bij het opstellen, uitvoeren of evalueren van het integrale plan van aanpak. De artikelsgewijze toelichting bij artikel 3, derde lid, is aangevuld met relevante wettelijke taken en bevoegdheden met het oog waarop de Minister van Justitie en Veiligheid incidenteel kan deelnemen.

f. Deelname van derden
Bij incidentele deelnemers kan het inderdaad ook gaan om private partijen, mits die een publieke of wettelijke taak of bevoegdheid hebben die relevant is voor de aanpak, en zij beschikken over deskundigheid die noodzakelijk is bij de aanpak van de specifieke casus. Er zijn ook incidentele (private) deelnemers die geen wettelijke taak hebben maar wel een publieke taak. Voorbeelden zijn bepaalde zorginstellingen, welzijnsorganisaties en andere organisaties uit het sociale domein. De toelichting bij artikel 3, derde lid, geeft hiervan voorbeelden. Omdat ook een publieke taak de noodzaak van incidentele deelname kan aanduiden, is een verwijzing naar "publieke taken" toegevoegd in het voorgestelde artikel 3, derde lid. Hiermee is conform het advies van de Afdeling verduidelijkt dat private partijen incidenteel kunnen deelnemen, mits zij over deskundigheid beschikken die noodzakelijk is bij de aanpak van een specifieke casus en zij gelet op hun wettelijke of publieke taken en bevoegdheden een rol kunnen spelen bij het opstellen, uitvoeren of evalueren van het integrale plan van aanpak.

Met de Afdeling kan worden ingestemd dat de rol van een private partij, wanneer daaraan geen publieke taak is opgedragen, beter beperkt kan worden tot enkel het aanleveren van informatie aan het casusoverleg. Op grond van artikel 5, tweede lid, kunnen private partijen zonder publieke of wettelijke taken - net als ieder ander - een melding doen over radicalisering. Zij kunnen informatie aanleveren bij de weegploeg. Deelname is daarvoor inderdaad niet benodigd en is volgens het wetsvoorstel niet toegestaan.

De veronderstelling van de Afdeling uit de voetnoot waarin zij stelt aan te nemen dat de Koninklijke Marechaussee, die ook verantwoordelijk is voor de uitvoering van de politietaak, op incidentele basis kan deelnemen, is juist. Dit voorbeeld is toegevoegd in de artikelsgewijze toelichting bij artikel 3, derde lid.

6. Nadere waarborgen

b. Gezamenlijke gegevensverantwoordelijkheid
Het advies is overgenomen in artikel 11. Daarin is net als in het wetsvoorstel WGS een delegatiegrondslag opgenomen voor meer gerichte regels over de verantwoordelijkheidsverdeling bij verzoeken tot inzage, rectificatie en vernietiging en de informatieplicht.

c. Toegang tot systemen
Het advies is overgenomen in artikel 12 (autorisaties en betrouwbaarheidsvereisten) en artikel 13 (informatiebeveiliging en logging). Deze bepalingen zijn ontleend aan het wetsvoorstel WGS.

7. Unierechtelijke dimensie: AVG of Richtlijn?

Aan het slot van paragraaf 6 is een passage toegevoegd over de verhouding van dit voorstel tot Richtlijn (EU) 2016/680. Aldaar is toegelicht waarom de casusoverleggen niet onder het bereik van de richtlijn vallen, maar onder de AVG.

8. Ambtshalve aanpassing

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt om in het voorgestelde artikel 5, derde lid, ten behoeve van de rechtszekerheid als vereiste op te nemen dat de weegploeg tot een eensluidende beoordeling moet komen over de vraag of een casus bespreekwaardig is. Dit betekent dat de politie, het openbaar ministerie en de burgemeester hierover in unanimiteit beslissen.

Ik moge U hierbij verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal, te zenden.

De Minister van Justitie en Veiligheid

Voetnoten

(1) Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme. Overzicht maatregelen en acties, Kamerstukken II 2013/14, 29754, nr. 253 (bijlage).
(2) Nationale contraterrorismestrategie 2016-2020, Kamerstukken II 2015/16, 29754, nr. 391 (bijlage), p. 8.
(3) Samenvatting Dreigingsbeeld Terrorisme Nederland 41, 16 maart 2016, Kamerstukken II 2015/16, 29754, nr. 362 (bijlage).
(4) Idem, p. 5 en 7. Hierbij wordt vooral rechtsextremisme gezien als een bedreiging.
(5) Convenant persoonsgerichte aanpak radicalisering en extremisme, Stcrt. 2017, 41324.
(6) In 2017 werd geconcludeerd dat de maatregelen vooral preventief waren, bijvoorbeeld samenwerking met de islamitische gemeenschap en ondersteuning van onderwijsinstellingen, zie Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme, Kamerstukken II 2016/17, 29754, nr. 432 (bijlage), p. 9, 10 23 en 24 en 37.
(7) Idem, p. 24, en Contraterrorismestrategie 2016-2020, p. 23. Dit is ook opgenomen in artikel 9 van het Convenant persoonsgerichte aanpak radicalisering en extremisme, Stcrt. 2017, 41324.
(8) Toelichting, paragraaf 1, Inleiding.
(9) Dit geldt voor het FEC, de iCOV en de RIEC’s. Zie hiervoor, respectievelijk, de artikelen 2.5, tweede lid, 2.13, aanhef, en 2.18, tweede lid, WGS, Kamerstukken I 2020/21, 35447, nr. A.
(10) In 2017 werd geconcludeerd dat de maatregelen vooral preventief waren, bijvoorbeeld samenwerking met de islamitische gemeenschap en ondersteuning van onderwijsinstellingen. Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme, Kamerstukken II 2016/17, 29754, nr. 432 (bijlage), p. 7 en 8. In periodieke rapportages zoals de Rapportage integrale aanpak terrorisme december 2017 - april 2019 wordt inzicht gegeven in de aantallen getroffen maatregelen in deze periode, zie Kamerstukken II 2018/19, 29754, nr. 500 (bijlage). Recent is een Evaluatie van de contraterrorismestrategie 2016-2020 gepubliceerd en is een poging gedaan de getroffen maatregelen nader te analyseren, zie Kamerstukken II 2020/21, 29754, nr. 591 (bijlage). De noodzaak van het casusoverleg werd ook benadrukt in een recent verschenen rapport van de Inspectie JenV over de tramaanslag in Utrecht in maart 2019, Aanslag in een tram in Utrecht, 18 maart 2019, Inspectie JenV 26 mei 2021.
(11) Voor het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over een eerdere versie van deze wet, zie Kamerstukken II 2019/20, 35447, nr. 4.
(12) Artikel 3.1 WGS.
(13) Toelichting, paragraaf 4.3, Uitzondering op verwerkingsverbod bijzondere categorieën persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard.
(14) Vergelijk de definitie van een samenwerkingsverband, de gegevensverwerking die daarin plaatsvindt en de omschrijving van de doelen van de samenwerkingsverbanden die onder de WGS kunnen worden aangewezen in de artikelen 1.1, 1.6 en 3.1 WGS.
(15) Toelichting, paragraaf 8.9, Verhouding tot de WGS.
(16) Aanwijzingen voor de regelgeving, aanwijzing 2.45.
(17) Zie ook de consultatiereactie van de Politie van 2 april 2020 op het conceptwetsvoorstel, p. 3. Het is daarentegen niet noodzakelijk om alle samenwerkingsverbanden onder de WGS te brengen voor zover duidelijk is dat de daarin opgenomen bepalingen niet passend zijn voor het betreffende samenwerkingsverband. Voor een ander type samenwerkingsverband zou daarom ook afzonderlijke wetgeving kunnen worden opgesteld. Het voorstel Wet bevorderen samenwerking en rechtmatige zorg, bijvoorbeeld, beoogt het Informatieknooppunt Zorgfraude in bijzondere wetgeving te reguleren. Zie Kamerstukken II 2019/20, 35515, nrs. 2 (Voorstel van wet), 3 (Memorie van toelichting) en 4 (Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State).
(18) Artikelen 2.24 - 2.32 WGS.
(19) De doelomschrijving in artikel 2.25 WGS is als volgt: "De Zorg- en Veiligheidshuizen verwerken bij de behandeling van complexe casuïstiek uitsluitend gegevens ten aanzien van een betrokkene voor zover dat noodzakelijk is voor de uitoefening, afstemming en coördinatie van de inzet van de wettelijke taken en bevoegdheden waarmee de deelnemers zijn belast en daaraan gerelateerde noodzakelijke werkzaamheden op het terrein van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhaving alsmede begeleiding en zorg- en hulpverlening in het belang van het voorkomen, verminderen en bestrijden van criminaliteit en ernstige overlast en het voorkomen en verminderen van onveilige situaties voor personen of binnen een gebied".
(20) Memorie van toelichting WGS, Kamerstukken II 2019/20, 35447, nr. 3, artikelsgewijze toelichting, p. 104 e.v.
(21) Zie www.veiligheidshuizen.nl/wat-doet-een-zvh. In de meerjarenagenda 2021-2024 van de Zorg- en Veiligheidshuizen is te lezen dat "in de meeste gevallen […] gemeenten de procesregie op deze complexe, domeinoverstijgende casuïstiek [hebben] belegd bij de ZVH", Aan de ZVH is dan de taak de bestaande infrastructuur voor de persoonsgerichte aanpak radicalisering en terrorisme te borgen en door te ontwikkelen, zie paragraaf 3.1.3.
(22) In de Evaluatie van het Actieprogramma Integrale Aanpak Jihadisme werd genoemd dat in 55% van de gemeenten casusoverleg plaatsvindt binnen de Zorg- en Veiligheidshuizen, Kamerstukken II 2016/17, 29754, nr. 432 (bijlage), p. 23 en 24. Zie ook de jaarverslagen van Zorg- en Veiligheidshuizen waarin wordt gerapporteerd over het casusoverleg radicalisering op zorgenveiligheidshuizen.nl.
(23) Toelichting, Paragraaf 1, Inleiding en paragraaf 7 uitvoeringsgevolgen.
(24) Artikel 1, tweede lid, wetsvoorstel.
(25) Toelichting, paragraaf 1, Inleiding. Zo wordt onder "radicalisering" verstaan ‘het proces dat uiteindelijk kan leiden tot terroristische activiteiten en/of extremisme’. Voor het begrip "terroristische activiteiten" wordt verwezen naar artikel 83a van het Wetboek van Strafrecht dat ziet op de (ondersteuning van) activiteiten die worden verricht met een terroristisch oogmerk. Verder wordt, onder verwijzing naar de definitie uit de Dreigingsbeelden Terrorisme Nederland, aangegeven dat met extremisme het fenomeen wordt bedoeld ‘waarbij personen of groepen vanuit ideologisch motief bereid zijn in ernstige mate de wet te overtreden of activiteiten te verrichten die de democratische rechtsorde ondermijnen.’ Het gaat om ‘(gewelddadige) illegale acties’ en daarbij kan gedacht worden aan islamitisch, links-, rechts-, of dierenextremisme.
(26) Artikel 5, eerste lid, onder b, Verordening (EU) 2016/679 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de bescherming van persoonsgegevens en betreffende het vrije verkeer van die gegevens, PbEU 2016, L 119. Ook artikel 8 van het Handvest van de grondrechten van de EU vereist dat gegevens alleen ‘voor bepaalde doeleinden’ mogen worden verwerkt. Verder ligt het vereiste van doelbinding besloten in de voorwaarden die artikel 7 EU-Handvest, artikel 8 EVRM en artikel 10 van de Grondwet stellen aan de beperking van het recht op eerbiediging van het privéleven.
(27) Artikelen 6, vierde lid, 9, tweede lid, 10 en 23 AVG.
(28) Toelichting, paragraaf 4.3, Uitzondering op verwerkingsverbod bijzondere categorieën persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard.
(29) Toelichting, paragraaf 2.1, Doel en strekking van casusoverleggen.
(30) Artikel 5, eerste lid, onder b.
(31) Advies van de Afdeling advisering over het wetsvoorstel gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden, Kamerstukken II 2019/20, 35447, nr. 4, punt 6.
(32) Toelichting, paragraaf 4.2, Duidelijke grondslag voor onderlinge verstrekking persoonsgegevens.
(33) Artikel 2, eerste lid, wetsvoorstel.
(34) Artikel 1, eerste lid, wetsvoorstel.
(35) Artikel 4, derde lid, wetsvoorstel.
(36) Artikel 4, vierde lid, wetsvoorstel.
(37) Artikel 2, derde lid, wetsvoorstel.
(38) Artikel 1, tweede lid, wetsvoorstel.
(39) Toelichting, paragraaf 2.1, Doel en strekking van casusoverleggen
(40) Artikelen 2.3, 2.11, 2.19 en 2.27 WGS. Ieder artikel noemt de deelnemer en voegt daaraan toe ‘voor de uitvoering van [taken/bevoegdheden] op grond van [wettelijke bepaling]’.
(41) Artikel 2, eerste lid, onder a, en artikel 4, eerste lid, wetsvoorstel.
(42) Zie ook Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning, Kamerstukken II 2018/19, 29911, nr. 233 (bijlage), paragraaf 3.6.
(43) Artikel  Gemeentewet. Zie voor een uiteenzetting over de bevoegdheden van de burgemeester op het terrein van de openbare orde in relatie tot het voorkomen en bestrijden van stafbare feiten de Voorlichting van de Afdeling advisering van de Raad van State over de rol van gemeenten in de bestuurlijke en integrale aanpak van ondermijning, Kamerstukken II 2018/19, 29911, nr. 233 (bijlage), paragraaf 3.
(44) Waaronder taken op het terrein van de Wet maatschappelijke ondersteuning, de Jeugdwet, de Participatiewet, de Wet gemeentelijke schuldhulpverlening, de Leerplichtwet etc.
(45) Zie artikel 2.19, eerste lid, onder h en i, en artikel 2.27, eerste lid, onder e en f, WGS.
(46) Artikel 1, eerste lid, wetsvoorstel.
(47) Toelichting, paragraaf 2.2, De gemeentelijke ‘regiefunctie’ bij casusoverleggen, en paragraaf 4.1, Het codificeren van de taak van het college m.b.t. het casusoverleg, en artikelsgewijze toelichting bij artikel 1.
(48) Toelichting, paragraaf 4.1.
(49) Artikel 2, eerste lid, onder d, wetsvoorstel. De minister van JenV wordt ook niet genoemd in het convenant persoonsgerichte aanpak radicalisering en extremisme. Stcrt. 2017, 41324,
(50) Toelichting, 2.1 (doel en strekking van de casusoverleggen).
(51) Toelichting, 8.10 (overig).
(52) Artikel 9, vijfde lid, Convenant persoonsgerichte aanpak radicalisering en extremisme. Stcrt. 2017, 41324,
(53) Toelichting, paragraaf 2.3. Zie ook de artikelsgewijze toelichting bij artikel 2. De Afdeling neemt aan dat de Koninklijke Marechaussee, die ook verantwoordelijk is voor de uitvoering van de politietaak, op incidentele basis kan deelnemen.
(54) Artikel 2, derde en vierde lid, wetsvoorstel.
(55) Zie ook Advies van de Afdeling advisering van de Raad van State over de Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (W16.19.0159/II), Kamerstukken II 2019/20, 35447, nr. 4, punt 3. In onder andere artikelen 1.3, 1.4, derde lid, en 1.5, vierde lid, WGS is de betrokkenheid van private partijen begrensd en zijn waarborgen opgenomen in verband met de deelname van private partijen.
(56) Voor de verwerking van bijzondere persoonsgegevens en stafrechtelijke gegevens vereisen artikelen 9, tweede lid, onder g, en 10, AVG dat resp. ‘passende en specifieke maatregelen worden getroffen ter bescherming van de grondrechten en de fundamentele belangen van de betrokkene’ en ‘passende waarborgen voor de rechten en vrijheden van de betrokkenen’ worden geboden.
(57) Zie ook Toelichting paragraaf 6, Verhouding met hoger recht.
(58) Toelichting paragraaf 4.1, Uitzondering op verwerkingsverbod bijzondere categorieën persoonsgegevens en persoonsgegevens van strafrechtelijke aard en paragraaf 6, Verhouding met hoger recht.
(59) Artikel 26 AVG.
(60) Artikel 1.4 WGS.
(61) Artikel 1.8. WGS.
(62) Toelichting, paragraaf 2.1 (Doel en strekking van de casusoverleggen).
(63) Richtlijn (EU) 2016/680 van het Europees Parlement en de Raad van 27 april 2016 betreffende de bescherming van natuurlijke personen in verband met de verwerking van persoonsgegevens door bevoegde autoriteiten met het oog op de voorkoming, het onderzoek, de opsporing en de vervolging van strafbare feiten of de tenuitvoerlegging van straffen, en betreffende het vrije verkeer van die gegevens en tot intrekking van Kaderbesluit 2008/977/JBZ van de Raad, Pb EU 2016, L119.
(64) In de toelichting op de WGS is wel in algemene zin vermeld dat samenwerkingsverbanden geen ‘bevoegde autoriteiten’ zijn in de zin van Richtlijn 2016/680, zie Kamerstukken II 2019/20, 35447, nr. 3, paragraaf 2.1.
(65) De Richtlijn gaat bijvoorbeeld alleen uit van een wettelijke grondslag voor de gegevensverwerking, terwijl de AVG meerdere gronden voor gegevensverwerking bevat.
(66) Artikel 6 Richtlijn (EU) 2016/680.
(67) Er mogen ook politiegegevens in de zin van artikel 9 en 10, eerste lid, onder a en c, Wet politiegegevens worden verwerkt en bijzondere persoonsgegevens waaruit ras of etnische afkomst of politieke, religieuze of levensbeschouwelijke overtuigingen kunnen blijken.
(68) Het bij koninklijke boodschap van 24 april 2020 ingediende voorstel van wet houdende regels omtrent gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden (Wet gegevensverwerking door samenwerkingsverbanden; Kamerstukken 35447).
(69) Kamerstukken II 2015/16, 34359, nr. 3, blz. 14.
(70) ABRvS 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1763, rechtsoverweging 7.4.
(71) Kamerstukken II 2019/20, 35300 VII, nr. 108.