Wijziging van enige uitvoeringsbesluiten op het gebied van de belastingen en enige andere besluiten.

Bij Kabinetsmissive van 20 november 2020, no.2020002375, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Financiën, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van enige uitvoeringsbesluiten op het gebied van de belastingen en enige andere besluiten, met nota van toelichting.

In het ontwerpbesluit is een aantal wijzigingen opgenomen van het Algemene douanebesluit, enkele uitvoeringsbesluiten op het terrein van de directe belastingen, de indirecte belastingen, de inkomensafhankelijke regelingen, het internationale belastingrecht, een eerder wijzigingsbesluit en enige andere besluiten. De wijzigingen vloeien onder andere voort uit de wijzigingen in de wetgeving bij het Belastingplan 2020, het Belastingplan 2021 (BP 2021), de Fiscale verzamelwet 2021, de Wet beperking liquidatie- en stakingsverliesregeling, de Wet aanpassing box 3 en de Wet verbetering uitvoerbaarheid toeslagen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving en over de uitbreiding van de informatieverplichting voor kindercentra en gastouderbureaus. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit en de toelichting.

1. Parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving

a. Inleiding
Formele wetten worden vastgesteld door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk. (zie noot 1) Soms wordt het wenselijk geacht het parlement ook bij gedelegeerde regelgeving (algemene maatregelen van bestuur en ministeriële regelingen) te betrekken. Hiermee dient volgens het bestaande wetgevingsbeleid terughoudend te worden omgesprongen. In de wet wordt idealiter geen formele betrokkenheid van het parlement bij gedelegeerde regelgeving geregeld, tenzij daarvoor bijzondere redenen bestaan. (zie noot 2) Dergelijke parlementaire betrokkenheid kan op verschillende manieren vorm krijgen. De Afdeling is op dit onderwerp in de voorlichting van 22 oktober 2020 uitgebreid ingegaan. (zie noot 3) Uit deze voorlichting volgt onder meer dat daarbij zoveel mogelijk wordt gestreefd naar uniformiteit en dat er in de basis twee varianten zijn voor parlementaire controle op gedelegeerde regels:

- controle vooraf of voorhang (er wordt dan een ontwerp-algemene maatregel van bestuur (amvb) aan het parlement voorgelegd voordat die aan de Raad van State voor advies wordt toegezonden) of
- controle achteraf of nahang (er wordt dan een vastgestelde amvb aan het parlement voorgelegd die nog niet meteen in werking treedt).

Tegen die achtergrond maakt de Afdeling hierna opmerkingen over drie maatregelen in het ontwerpbesluit waarbij sprake is van parlementaire betrokkenheid.

b. Het aanpassen van het Uitvoeringsbesluit Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in verband met het wijzigen van de regels omtrent de te verstrekken gegevens voor de kinderopvangtoeslag
Op 12 november 2020 is het wetsvoorstel Verbetering uitvoerbaarheid toeslagen door de Tweede Kamer aangenomen, met inbegrip van een aantal amendementen op het oorspronkelijke wetsvoorstel. (zie noot 4) Dat wetsvoorstel wijzigt met ingang van 1 januari 2021 artikel 38 van de Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir). Dat artikel bevat regels over informatieverstrekking aan de Belastingdienst/Toeslagen. In het voorgestelde tweede lid van dat artikel wordt een delegatiegrondslag opgenomen. Op grond daarvan zijn, kort gezegd, bij amvb aan te wijzen personen gehouden uit eigen beweging aan te wijzen gegevens en inlichtingen aan de Belastingdienst/Toeslagen te verstrekken als de kennisneming daarvan van belang kan zijn voor de beoordeling van de aanspraak op of voor de bepaling van de hoogte van de tegemoetkoming of het voorschot van een derde of voor de herziening van een voorschot van een derde. (zie noot 5)

Eén van de amendementen op het oorspronkelijke wetsvoorstel betreft parlementaire betrokkenheid bij de krachtens artikel 38, tweede lid, van de Awir vast te stellen amvb en is met algemene stemmen aangenomen. (zie noot 6) Artikel 38, negende lid, van de Awir luidt na amendering als volgt: (zie noot 7) "9. De krachtens het tweede lid vastgestelde algemene maatregel van bestuur die op 1 januari 2021 in werking treedt wordt ten minste twee weken voordat de maatregel wordt vastgesteld aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. Als binnen die termijn door of namens een van de kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een van de kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld, wordt in dat geval een daartoe strekkend wetsvoorstel zo spoedig mogelijk ingediend en wordt de algemene maatregel van bestuur ingetrokken wanneer dit wetsvoorstel niet door een van de kamers wordt aangenomen of inwerking treedt. Indien het ontwerp van de algemene maatregel van bestuur een datum van inwerkingtreding heeft die gelegen is na 1 januari 2021 en als binnen die vier weken door of namens een der kamers of door ten minste een vijfde van het grondwettelijk aantal leden van een der kamers de wens te kennen wordt gegeven dat het onderwerp van de algemene maatregel van bestuur bij wet wordt geregeld, wordt in dat geval een daartoe strekkend voorstel van wet zo spoedig mogelijk ingediend en wordt de algemene maatregel niet vastgesteld."

De Afdeling constateert dat de hier geregelde parlementaire betrokkenheid diffuus is. De beoogde datum van inwerkingtreding van deze bepaling is 1 januari 2021, zodat de verplichting die voortvloeit uit het voorgestelde negende lid, niet vóór 1 januari 2021 kan gelden. Overlegging van de amvb vóór 1 januari 2021 is op grond van de voorgestelde bepaling dus niet aan de orde. De Afdeling constateert daarnaast dat het onmogelijk is om aan die verplichting te voldoen. De voorgestelde tekst van artikel 38, negende lid, van de Awir vereist immers dat een vastgestelde amvb wordt overgelegd aan beide kamers der Staten-Generaal, vóórdat die amvb wordt vastgesteld. De eis van overlegging vóór vaststelling van de amvb wijst overigens op een voorhangprocedure van een nog niet vastgestelde amvb. In het amendement is de parlementaire betrokkenheid in de eerste twee volzinnen van het voorgestelde artikel 38, negende lid, van de Awir echter als volgt toegelicht: "Ten opzichte van de nota van wijziging regelt dit amendement ook dat de initiële AMvB via een verzwaarde procedure wordt nagehangen". (zie noot 8)

Tegelijkertijd is het uitgangspunt van de eerste volzin van het voorgestelde negende lid van artikel 38 van de Awir dat de amvb die is opgenomen in het ontwerpbesluit op 1 januari 2021 in werking treedt. De inwerkingtreding van de amvb wordt kennelijk niet afhankelijk gesteld van het naleven van de in de eerste volzin voorgestelde parlementaire betrokkenheid. Deze lezing past ook bij de tweede volzin van dat negende lid, waarin wordt gesproken over (mogelijke) intrekking van de amvb.

In de toelichting op artikel I van het ontwerpbesluit wordt op de duiding van deze op grond van het negende lid vereiste parlementaire betrokkenheid niet ingegaan. Tevens is geen aandacht besteed aan de mogelijke gevolgen voor de inwerkingtreding van artikel I van het ontwerpbesluit.

De Afdeling adviseert in de toelichting in te gaan op de duiding van deze op grond van het negende lid vereiste parlementaire betrokkenheid en zo nodig de datum van inwerkingtreding van artikel I van het ontwerpbesluit aan te passen.

c. Het aanpassen van het Besluit fiscale eenheid 2003 in verband met het aanpassen van enkele verwijzingen in verband met de Wet beperking liquidatie- en stakingsverliesregeling
De delegatiegrondslag voor het Besluit fiscale eenheid 2003 is opgenomen in artikel 15 van de Wet op de vennootschapsbelasting 1969. Artikel III van het ontwerpbesluit wijzigt dit besluit. Voor deze wijziging geldt een nahangbepaling. De wijziging treedt niet eerder in werking dan acht weken na de datum van uitgifte van het Staatsblad waarin hij is geplaatst en van deze plaatsing wordt onverwijld mededeling gedaan aan de beide kamers der Staten-Generaal. (zie noot 9)

Volgens artikel XV van het ontwerpbesluit treedt artikel III van het ontwerpbesluit in werking met ingang van 1 januari 2021. Dat is strijdig met de geldende nahangbepaling, omdat het niet mogelijk is dat er op die datum acht weken zijn verstreken na de datum van uitgifte van het relevante Staatsblad. De toelichting besteedt aan de nahangbepaling en de datum van inwerkingtreding geen aandacht.

De Afdeling adviseert het ontwerpbesluit zodanig aan te passen dat de tekst en toelichting in overeenstemming zijn met de geldende nahangbepaling.

d. Het aanpassen van het Besluit toevoeging mediation in verband met het niet laten doorwerken van de verhoging van het heffingvrije vermogen in box 3 naar de vermogenstoetsen van inkomensafhankelijke regelingen
De delegatiegrondslag voor het Besluit toevoeging mediation is opgenomen in artikel 37, vijfde lid, van de Wet op de rechtsbijstand. Artikel XIII van het ontwerpbesluit wijzigt dit besluit. Een voordracht voor een krachtens artikel 37, vijfde lid, vastgestelde algemene maatregel van bestuur wordt niet gedaan dan nadat het ontwerp in de Staatscourant is bekendgemaakt en aan een ieder de gelegenheid is geboden om binnen vier weken na de dag waarop de bekendmaking is geschied, wensen en bedenkingen ter kennis van Onze Minister te brengen. Gelijktijdig met de bekendmaking wordt het ontwerp aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd. (zie noot 10)

In het algemene deel van de toelichting staat dat voor deze wijziging een voorhangprocedure geldt en dat de maatregel is toegezonden aan de Staten-Generaal. (zie noot 11) In de toelichting is niet vermeld dat dat is gebeurd op 7 oktober 2020, dat op 16 oktober 2020 de voorpublicatie heeft plaatsgevonden in de Staatscourant (zie noot 12) en ook niet welke wensen en bedenkingen er naar aanleiding daarvan binnen vier weken ter kennis van de Minister voor Rechtsbescherming zijn gebracht.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

2. Informatieverplichting voor kindercentra en gastouderbureaus

Het ontwerpbesluit introduceert voor kindercentra en gastouderbureaus een verplichting per 2021 uit eigen beweging maandelijks gegevens aan de Belastingdienst/Toeslagen te verstrekken. (zie noot 13) Naast de maandelijkse verstrekking dienen na afloop van het jaar de gegevens met betrekking tot alle maanden van het voorafgaande jaar nogmaals te worden verstrekt. (zie noot 14) Bij beide verstrekkingen betreft het gegevens met betrekking tot het kind, de ouder en de kinderopvang. (zie noot 15) Het (vaker) aanleveren van gegevens is, volgens de toelichting, noodzakelijk om het recht op kinderopvang vast te stellen, het voorschotbedrag te bepalen en de hoogte van de kinderopvangtoeslag definitief vast te stellen. (zie noot 16) Volgens de toelichting kan de Belastingdienst/Toeslagen door de gegevens maandelijks ongevraagd te ontvangen eerder aan de ouders signaleren dat het werkelijke gebruik van kinderopvang afwijkt van de door ouder opgegeven schatting in de toeslagaanvraag en zo een (hoge) terugvordering van de kinderopvangtoeslag voorkomen. (zie noot 17)

Over de (bijkomende) maandelijkse levering van persoonsgegevens merkt de Afdeling het volgende op. Deze (bijkomende) maandelijkse levering geeft een gedetailleerd beeld van het privéleven. Een dergelijke inbreuk op het privéleven dient te worden gemotiveerd aan de hand van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit met het oog op het doel van de specifieke verwerking. (zie noot 18) De toelichting gaat hier ook op in. Zo wordt toegelicht dat het maandelijks verstrekken noodzakelijk is om het ontstaan van (problematische) toeslagschulden te voorkomen: de Belastingdienst/Toeslagen kan eerder aan ouders signaleren dat het werkelijke gebruik van kinderopvang afwijkt van de door de ouder opgegeven schatting, zodat een (hoge) terugvordering van de kinderopvangtoeslag voorkomen kan worden.

Daarnaast is de maatregel proportioneel, aldus de toelichting, nu de structurele gegevenslevering in verhouding staat tot het oogmerk van het voorkomen en beperken van (problematische) toeslagschulden en de inbreuk beperkt is tot de strikt noodzakelijke informatie. Bovendien is de maandelijkse verstrekking subsidiair, nu het alternatief van de gegevens opvragen bij de belanghebbende met het oog op het doenvermogen van de burger niet altijd toereikend is, aldus de toelichting. (zie noot 19)

De Afdeling wijst erop dat de maandelijkse verstrekking wel een hogere terugvordering kan voorkomen, maar niet de terugvordering op zichzelf. Dat heeft te maken met het voorschotkarakter van de kinderopvangtoeslag. Hoewel het voorstel een stap in de goede richting is, wordt hiermee dit karakter niet weggenomen. Voor het voorkomen van een terugvordering blijft daarom de geëigende weg dat de ouder zelf, vooraf, de gewijzigde of te wijzigen situatie doorgeeft. Het gaat daarbij niet alleen om het aantal uren opvang, maar ook om de soort opvang en de schatting van het aantal te werken uren en van de hoogte van het inkomen.

Nu het doel van de maandelijkse verstrekking juist het voorkomen van een (hoge) terugvordering is, dient de toelichting bij het motiveren van de noodzakelijkheid van deze maatregel nader in te gaan op het voorschotkarakter van de kinderopvangtoeslag en de rol van de ouder bij het voorkomen van terugvorderingen. Ook gaat de toelichting niet in op de proportionaliteit en subsidiariteit van de jaarlijkse verstrekking als de gegevens die maandelijks zijn verstrekt al correct zijn opgegeven. Daarnaast wijst de Afdeling erop dat met het oog op het beginsel van doelbinding en het beginsel van opslagbeperking een motivering van de bewaartermijn van de maandelijks verstrekte gegevens is aangewezen. (zie noot 20)

De Afdeling adviseert in de toelichting hierop nader in te gaan.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 15 december 2020

1. Parlementaire betrokkenheid bij gedelegeerde regelgeving

b. Het aanpassen van het Uitvoeringsbesluit Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen in verband met het wijzigen van de regels omtrent de te verstrekken gegevens voor de kinderopvangtoeslag
De wijziging van het Uitvoeringsbesluit Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (Uitvoeringsbesluit Awir) zal in een afzonderlijk besluit worden geregeld en gepubliceerd. In de nota van toelichting bij dat besluit zal ook inhoudelijk gereageerd worden op de terechte opmerkingen van de Afdeling.

c. Het aanpassen van het Besluit fiscale eenheid 2003 in verband met het aanpassen van enkele verwijzingen in verband met de Wet beperking liquidatie- en stakingsverliesregeling
Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven. Daarnaast is aan de inwerkingtredingsbepaling toegevoegd dat deze wijzigingen - overeenkomstig de Wet beperking liquidatie- en stakingsverliesregeling - voor het eerst van toepassing zijn met betrekking tot boekjaren die aanvangen op of na 1 januari 2021.

d. Het aanpassen van het Besluit toevoeging mediation in verband met het niet laten doorwerken van de verhoging van het heffingvrije vermogen in box 3 naar de vermogenstoetsen van inkomensafhankelijke regelingen
Aan het advies van de Afdeling is gevolg gegeven.

2. Informatieverplichting voor kindercentra en gastouderbureaus

De wijziging van het Uitvoeringsbesluit Awir zal in een afzonderlijk besluit worden geregeld en gepubliceerd. In de nota van toelichting bij dat besluit zal ook inhoudelijk gereageerd worden op de terechte opmerkingen van de Afdeling.

Voorts zijn het ontwerpbesluit en de daarbij behorende nota van toelichting in lijn gebracht met het Belastingplan 2021. De aanpassing is een gevolg van het amendement (zie noot 21) waarbij de datum van het vervallen van de postcoderoosregeling is verschoven van 1 januari 2021 naar 1 april 2021.

Voorts is met betrekking tot de wijzigingen in het Algemeen douanebesluit de datum van inwerkingtreding aangepast naar 3 juni 2021. Dit is gedaan om aan te sluiten bij de datum van inwerkingtreding van artikel VII van de Fiscale verzamelwet 2021 waarbij artikel 3:4 in de Algemene douanewet wordt ingevoegd. Dat artikel vormt de delegatiegrondslag voor de genoemde wijzigingen van het Algemeen douanebesluit.

Ten slotte zijn enkele redactionele en technische wijzigingen in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting aangebracht.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Financiën

Voetnoten

(1) Zie artikel 81 van de Grondwet.
(2) Aanwijzing 2.35 van de Aanwijzingen voor de regelgeving. Zie ook de voorlichting van de Raad van State van 12 maart 2010 inzake het voorhangen van gedelegeerde regelgeving (W03.09.0557/II).
(3) Voorlichting van de Raad van State van 22 oktober 2020 inzake het nieuwe instrument van ‘bekrachtiging’ van de op grond van het voorstel voor een Tijdelijke wet maatregelen covid-19 vastgestelde ministeriële regelingen door (alleen) de Tweede Kamer (W13.20.0375/III).
(4) Kamerstukken 35574.
(5) Zie artikel IV, onderdeel J, onder 2, van het wetsvoorstel Verbetering uitvoerbaarheid toeslagen, Kamerstukken 35574.
(6) Kamerstukken II 2020/21, 35574, nr. 17.
(7) Zie artikel IV, onderdeel J, onder 4, van het wetsvoorstel Verbetering uitvoerbaarheid toeslagen, Kamerstukken I 2020/21, 35574, A.
(8) Mogelijk was de bedoeling om te regelen dat de vastgestelde amvb twee weken voordat deze in werking treedt aan de beide kamers der Staten-Generaal overgelegd wordt. Gewezen kan worden op aanwijzing 2.37, tweede lid, van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(9) Artikel 15, vijftiende lid, Wet op de vennootschapsbelasting 1969.
(10) Zie artikel 49 van de Wet op de rechtsbijstand.
(11) Zie onderdeel 8 van de toelichting.
(12) Staatscourant 2020, nr. 53094.
(13) Voorgesteld artikel I van het ontwerpbesluit.
(14) Voorgesteld artikel 1a, tweede lid, Uitvoeringsbesluit Algemene wet inkomensafhankelijke regelingen (UB Awir).
(15) Voorgesteld artikel 1a, eerste lid, UB Awir; nota van toelichting, paragraaf 2.1.
(16) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.1.
(17) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.1.
(18) Artikel 8, tweede lid, EVRM; artikel 7 en 8 Handvest van de EU; artikel 6, derde lid, AVG.
(19) Nota van toelichting, paragraaf 2.1.1.
(20) Artikel 5, eerste lid, onder b en e, AVG. Vgl. artikel 6, derde lid, AVG waarin wordt bepaald dat in de wettelijke grondslag specifieke bepalingen kunnen worden opgenomen over, onder meer, de bewaartermijn.
(21)Kamerstukken II 2020/21, 35572, nr. 39.