Wijziging van twee onderwijsbesluiten vanwege de invoering van de omkeerregeling voor Nederlandse taal in het mbo.

Bij Kabinetsmissive van 15 oktober 2020, no.2020002111, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van twee onderwijsbesluiten vanwege de invoering van de omkeerregeling voor Nederlandse taal in het mbo, met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit maakt het voor mbo-4 studenten die de Nederlandse taal onvoldoende beheersen en die ten hoogste zes jaar onderwijs in Europees Nederland hebben gevolgd en Nederlands niet als moedertaal hebben, mogelijk Nederlands op een lager niveau af te sluiten, mits zij daar omgekeerd een hoger niveau Engels of Duits tegenover stellen. Hiertoe voorziet het ontwerpbesluit onder meer in een wijziging van het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de noodzaak van de voorgestelde differentiatie van het referentieniveau Nederlands, de omvang van het beroep dat daarop door buitenlandse studenten gedaan kan worden, en de gevolgen van de omkeerregeling voor de diplomawaarde. In verband daarmee aanpassing wenselijk van het ontwerpbesluit.

1. lnleiding

In het middelbaar beroepsonderwijs (mbo) maakt het examenonderdeel Nederlandse taal deel uit van elke beroepsopleiding. Het Besluit referentieniveaus Nederlandse taal en rekenen dat sinds 2010 geldt bepaalt het examenniveau. Volgens de toelichting leidt dit examenniveau voor buitenlandse studenten bij Engelstalige mbo-opleidingen tot problemen. Voorts is uit een verkenning gebleken dat scholen en bedrijven in de grensregio’s belang hebben bij Duitstalige studenten.

In verband hiermee maakt het ontwerpbesluit het voor mbo-4 studenten voor wie de Nederlandse taal (relatief) nieuw is (zie noot 1) mogelijk het examen Nederlands op een lager niveau af te sluiten, mits daar ‘omgekeerd’ een hoger niveau Engels of Duits tegenover wordt gesteld. Uitgangspunt van het ontwerpbesluit is dat deze wijziging geen gevolgen heeft voor de diplomawaarde, doordat de verlaging van het examenniveau Nederlands wordt gecompenseerd door het afleggen van een examenonderdeel Engels of Duits op een hoger niveau. Met deze ‘omkeerregeling’ wordt tevens de internationalisering van het mbo bevorderd, aldus de toelichting.

2. Uitgangspunt beoordeling

In 2010 zijn de referentieniveaus voor Nederlandse taal en rekenen ingevoerd. Hiermee is onder meer beoogd om het taal- en rekenonderwijs te verbeteren door

een doorgaande leerlijn te ontwerpen voor taal en rekenen, van primair onderwijs, naar voortgezet onderwijs en mbo. De vraag naar eenduidigheid in de niveaus kwam op naar aanleiding van de kwaliteit van de afgestudeerden aan het mbo. Vaak bleek dat deze afgestudeerden een taalniveau hadden wat te wensen over liet.

Om die reden heeft de commissie-Meijerink, die de referentieniveaus vormgaf, als eerste eindniveaus voor het mbo vastgesteld. De commissie zag geen aanleiding om een onderscheid te maken naar nationaliteit. Zij overwoog dat de referentieniveaus zo spoedig mogelijk, maar afhankelijk van de leeftijd waarop de leerling instroomt in het reguliere Nederlandse onderwijs, als doelstelling moeten worden gehanteerd. (zie noot 2) De wetgever is de commissie hierin gevolgd. Daarom krijgt elke leerling in alle onderwijssectoren te maken met de referentieniveaus, met uitzondering van de student in het hoger onderwijs.

Hoewel de Afdeling zich realiseert dat de Nederlandse taaleis sommige buitenlandse studenten voor problemen kan stellen, wordt met dit vereiste een breed maatschappelijk belang gediend. Het beheersen van het Nederlands is, specifiek wat mbo-4 betreft, om drie redenen van belang: voor de toegang tot het hoger beroepsonderwijs, (zie noot 3) voor het uitoefenen van een beroep op de arbeidsmarkt, en voor deelname aan de samenleving, waar Nederlands de voertaal is. Anders dan in het hoger onderwijs, is het dan ook niet mogelijk een beroepsopleiding volledig in een andere taal te verzorgen. (zie noot 4) De Wet referentieniveaus rekenen en taal sluit dat uit.

Gelet op het belang van de Nederlandse taal voor het mbo neemt de Afdeling bij de beoordeling van het ontwerpbesluit als uitgangspunt dat afwijking van de referentieniveaus in principe niet gewenst is en slechts bij uitzondering mogelijk moet zijn. Dit betekent dat de doelgroep scherp omkaderd dient te zijn, en dat alternatieven niet beschikbaar zijn. Ook mag de diplomawaarde niet wezenlijk veranderen.

a. Omvang beroep omkeerregeling
De toelichting verwacht dat 300 studenten per jaar een beroep zullen doen op de omkeerregeling. Niet toegelicht wordt waarop deze verwachting is gebaseerd. De Afdeling acht dat wel van belang, omdat het beroep op de omkeerregeling uitzondering moet blijven. Voorts is niet duidelijk of deze verwachting is gebaseerd op een momentopname of dat ook rekening is gehouden met ontwikkelingen in het aanbod van tweetalig onderwijs.

In 2013 waren er volgens een opgave van de mbo-raad twintig mbo-4 opleidingen die (gedeeltelijk) in het Engels werden verzorgd. Deze opleidingen werden gevolgd door 2.135 studenten, onder wie 215 buitenlandse studenten. (zie noot 5) In 2017 was dit aantal gestegen tot 36, anno 2020 betreft het 41 tweetalige opleidingen, waaronder één Duitstalige opleiding. Volgens een inventarisatie van Nuffic volgden in 2017 ongeveer 3.000 studenten tweetalig mbo; niet bekend is wat het aandeel buitenlandse studenten daarin is. (zie noot 6)

Hoewel deze aantallen niet indrukwekkend zijn, is duidelijk dat de interesse in tweetalig mbo aan het stijgen is. De toename van het tweetalig onderwijs kan ertoe leiden dat het aantal buitenlandse studenten stijgt, en het beroep op de omkeerregeling toeneemt. Niet duidelijk is of deze ontwikkeling onder ogen is gezien wat betreft de verwachte omvang van het beroep op de omkeerregeling.

De Afdeling adviseert in de toelichting meer inzicht te geven in het aantal buitenlandse mbo-4-studenten dat een beroep zou kunnen doen op de regeling, en een prognose te geven voor de toekomst, gelet op de toename van het tweetalig onderwijs.

b. Alternatieven
Uit de toelichting blijkt niet welke extra inspanningen worden verricht om buitenlandse mbo-4 studenten voldoende voor te bereiden op de examens Nederlandse taal, en of de regering deze inspanningen aanvaardbaar acht. Indien dit onderwijs tekort zou schieten, heeft dat tot gevolg dat leerlingen, voor wie het in potentie mogelijk is het referentieniveau te behalen, hierin desalniettemin niet slagen. Verbetering of intensivering van dit onderwijs zou in dat geval in de rede liggen.

Voorts wijst de Afdeling erop dat in plaats van een verlaging van het examenniveau Nederlands ook minder vergaande alternatieven denkbaar zijn. Aan studenten die niet aan alle diploma-eisen hebben voldaan, kan een schoolverklaring worden afgegeven. Een schoolverklaring geeft werkgevers in binnen- en buitenland duidelijkheid welke overeenkomsten er zijn met het diploma van de betreffende beroepsopleiding. Een andere mogelijkheid is het verstrekken van een internationaal erkend BTEC-certificaat. Instellingen kunnen buitenlandse studenten ook hun opleidingstraject laten afronden op niveau 3 van het mbo. In dat geval zijn de exameneisen voor Nederlands gericht op het lagere referentieniveau 2F, zoals ook bij de omkeerregeling het geval is. Niet duidelijk is waarom deze alternatieven niet volstaan.

Gelet op het uitgangspunt dat het beroep op de omkeringsregeling uitzondering moet blijven, adviseert de Afdeling in de toelichting uiteen te zetten waarom deze alternatieven niet voldoen.

c. Diplomawaarde
Volgens de toelichting is uitgangspunt van het ontwerpbesluit dat de diplomawaarde gelijk blijft, doordat de verlaging van de eisen voor Nederlands wordt rechtgetrokken door het afleggen van een examenonderdeel Engels of Duits op een hoger niveau. Deze conclusie spreekt niet vanzelf. Bij toepassing van de omkeerregeling wordt Nederlands op een lager niveau geëxamineerd, waardoor de civiele waarde van het diploma een wijziging ondergaat. Daarom wordt tot dusver alleen verlenging van de examentijd toegestaan.

De wetgever verwoordde dit als volgt: "studenten van wie de moedertaal niet het Nederlands is, (..) een aantal jaren de tijd krijgen om te wennen aan het volgen van onderwijs en het doen van examens in Nederland. Zij moeten aan dezelfde inhoudelijke eisen voldoen als studenten van wie het Nederlands wel de moedertaal is, diploma’s van studenten moeten immers dezelfde waarde hebben." (zie noot 7) Dit betekent dat toelichting veel beter dan thans het geval is dient te motiveren waarom de diplomawaarde gelijk blijft.

De Afdeling wijst in dit verband op het volgende. De waardering voor een diploma blijkt in beginsel op de arbeidsmarkt en in het vervolgonderwijs. In 2016 stroomde een kleine 40% van de mbo niveau 4-gediplomeerden direct door naar het hbo. Voor de toegang tot het hbo geldt niveau 3F als minimaal niveau van beheersing van het Nederlands, waar de omkeerregeling uitgaat van niveau 2F. Aannemelijk is dat studenten met het lagere niveau 2F (inburgeringsniveau) belemmeringen zullen ondervinden tijdens hun hbo-studie.

Voorts hanteren sommige hbo-opleidingen ‘aanvullende geschiktheidseisen’ die met het latere beroep te maken hebben. Engelstalige mbo-studenten hebben meer perspectief op een vervolgopleiding vanwege van Engelstalig hbo, voor Duitstalige studenten geldt dit niet vanwege het ontbreken van Duitstalig hbo. Al met al is het daarom de vraag of het hbo voor deze specifieke groepen studenten toegankelijk is en zij een reële kans maken op een diploma.

De overige 60% niveau 4-gediplomeerden is aangewezen op de arbeidsmarkt. Het is daarom van belang dat de toelichting inzicht geeft in de behoefte aan mbo niveau 4-gediplomeerden in beroepen waarvoor niet Nederlands, maar vooral Engels of Duits de belangrijkste voertaal is. De toelichting vermeldt weliswaar dat een verkenning is uitgevoerd naar de behoefte aan een omkeerregeling op basis van Duits, maar geeft verder geen concrete, kwantitatieve informatie over de vraag of er op de Nederlandse arbeidsmarkt behoefte is aan Duitssprekende studenten. Wat betreft de behoefte op de regionale arbeidsmarkt aan Engelstalige mbo-ers ontbreekt deze informatie geheel.

Gelet hierop dient nader te worden geïnventariseerd en gemotiveerd waarom toepassing van de omkeerregeling leidt tot een gelijke, of althans vergelijkbare diplomawaarde en welke perspectieven deze studenten hebben op een hbo-opleiding of baan.

d. Slaag/zakregeling
Voor Engels wordt er ‘omgekeerd’ tussen twee generieke examenonderdelen die deels worden geëxamineerd met een centraal examen. De student is geslaagd als hij voor Nederlands minimaal een zes en voor Engels een vijf heeft behaald (of omgekeerd). Bij Duits gaat het om een keuzedeel dat volledig getoetst wordt met een instellingsexamen. Om van de omkeerregeling gebruik te kunnen maken moet het keuzedeel Duits met minimaal een vijf worden afgesloten.

Hoewel dit strenger is dan de reguliere regels, (zie noot 8) is het de vraag of een student die én het Nederlands 2F niet beheerst én een onvoldoende behaalt voor het keuzedeel Duits op een hoger niveau, voldoende taalvaardig is. Dat is immers voldoende voor het halen voor het examen. Een zes als minimumvereiste voor Duits bij toepassing van de omkeerregeling met Duits acht de Afdeling daarom aangewezen.

e. Conclusie
De Afdeling acht een dragende motivering aangewezen van de noodzaak van de voorgestelde differentiatie, inzicht in de omvang van het beroep dat op de omkeerregeling kan worden gedaan en in de gevolgen van de differentiatie voor de diplomawaarde. In dat kader dient tevens aandacht te worden besteed aan de beschikbaarheid van alternatieven. Ten slotte adviseert de Afdeling een zes als minimumvereiste voor Duits te hanteren bij toepassing van de omkeerregeling met Duits.

4. Caribisch Nederland

Voorgesteld wordt studenten vanuit het niet-Europese deel van Nederland onder dezelfde voorwaarden als buitenlandse studenten in aanmerking te laten komen voor de omkeerregeling en voor examentijdverlenging. Volgens de toelichting is het niveau Nederlands van deze leerlingen onvoldoende te vergelijken met het niveau van leerlingen in Europees Nederland, omdat ze in de meeste gevallen niet in een Nederlandstalige omgeving opgroeien. Nederlands is voor hen dan ook veeleer een vreemde taal. Mbo-4 opleidingen worden uitsluitend aangeboden op Bonaire.

Hoewel de Afdeling zich realiseert dat deze jongeren in de meeste gevallen niet in een Nederlandstalige omgeving opgroeien, is het van belang zij het Nederlands voldoende beheersen, aangezien het de eerste bestuurstaal is van het land waartoe Bonaire behoort. Op de scholen op de BES is de afgelopen jaren voortvarend gewerkt aan het verbeteren van de kennis van de Nederlandse taal bij de leerlingen. Daarom kunnen zij sinds oktober 2016 geen beroep meer doen op examentijdverlenging wegens onvoldoende beheersing van de Nederlandse taal.

Het ontwerpbesluit zet in dit opzicht een stap terug. De herinvoering van de examentijdverlenging en de invoering van de omkeerregeling kunnen een risico betekenen voor de belangstelling voor en het niveau van het Nederlands op de BES. Beide maatregelen zouden daarom vergezeld moeten gaan van een inhoudelijke analyse waarin de wenselijkheid van deze wijziging en de consequenties ervan worden toegelicht.

De Afdeling adviseert de regering de toelichting op dit punt aan te vullen en zo nodig het voorstel aan te passen.

5. Examencommissie

Voor toepassing van de omkeerregeling dient de examencommissie onder meer na te gaan of de buitenlandse student de Nederlandse taal onvoldoende beheerst. De toelichting geeft geen aanwijzingen hoe de examencommissie het taalniveau moet vaststellen. Volgens de toelichting is dit niet nodig, omdat de examencommissie bij een verzoek om de examentijdverlenging dezelfde beoordeling moet maken.

De Afdeling merkt op dat de toelichting een te eenvoudige voorstelling van zaken geeft. Afgezien van het feit dat deze regeling van recente datum is en er nog niet veel ervaring mee is, valt niet uit te sluiten dat meer studenten van deze regeling gebruik gaan maken. Het is belangrijk is dat de regeling goed hanteerbaar is voor de betrokken partijen.

De Afdeling adviseert daarom in de toelichting uiteen te zetten welke methoden er voor de examencommissie beschikbaar zijn om het taalniveau objectief vast te stellen, en tevens aandacht te besteden aan de eerste ervaringen met die beoordeling in het kader van de examentijdverlenging.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Voetnoten

(1) Als voorwaarden gelden dat de student het Nederlands onvoldoende beheerst, ten hoogste zes jaar onderwijs in Europees Nederland heeft gevolgd en Nederlands niet als moedertaal heeft. Deze voorwaarden worden getoetst door de examencommissie van de opleiding.
(2) Commissie Meijerink, ‘Over de drempels met taal en rekenen: hoofdrapport van de Expertgroep Doorlopende Leerlijnen Taal en Rekenen’ (2008) p. 67-69.
(3) Voor het examen mbo-4 Nederlands geldt niveau 3F. Dat is ook het beginniveau voor het hbo.
(4) Artikel 7.1.1 van de Wet educatie en beroepsonderwijs.
(5) Kamerstukken II 2012/13, 31524, nr. 230.
(6) Internationalisering in beeld 2018, Feiten en cijfers uit het onderwijs, blz. 72.
(7) Nota van toelichting artikel 55, derde lid, van het Eindexamenbesluit VO en artikel 12a van het Eindexamen en kwalificatiebesluit WEB (verlenging van de examentijd voor het centraal examen Nederlandse taal), Stb 2014, 286.
(8) Artikel 17, tweede lid, van het Eindexamen en kwalificatiebesluit houdt in dat in principe één van de keuzedelen met een vier afgesloten mag worden.