Wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 inzake het resultaatgericht beschikken.

Bij Kabinetsmissive van 15 juli 2020, no.2020001502, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 inzake het resultaatgericht beschikken, met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel regelt dat gemeenten in hun verordening vastleggen ten aanzien van welke maatwerkvoorzieningen die een dienst inhouden, een resultaatbeschrijving (resultaatgericht beschikken) of een tijdsduurbeschrijving wordt gehanteerd. Daarnaast regelt het wetsvoorstel de verantwoordelijkheid van gemeenten voor de afhandeling van klachten van burgers over de uitvoering van een maatwerkvoorziening en wordt voorzien in een geschilprocedure (integrale geschilbeslechting). Ten slotte bevat het wetsvoorstel enkele bepalingen ten aanzien van de totstandkoming en de evaluatie van het kwaliteitsbeleid van gemeenten, het toezicht daarop en de openbaarmaking van toezichtinformatie.

De Afdeling wijst er met nadruk op dat voorstellen inzake resultaatgericht beschikken en integrale geschilbeslechting alleen op een zinvolle wijze zullen kunnen worden ingevoerd, indien de randvoorwaarden worden vervuld waardoor gemeenten in staat zullen zijn om binnen de hun ter beschikking staande budgettaire ruime, te komen tot een goed functionerende cyclus van beleidsvorming, contracteren, beschikken en kwaliteitsbewaking. Oogmerk daarvan is duidelijkheid te scheppen over wat cliënten wordt toegezegd en wat zorgaanbieders behoren te leveren. Daarvan is nog onvoldoende sprake.

De Afdeling beoordeelt vanuit het perspectief van de burger de voorstellen voor het vastleggen van het resultaatgericht beschikken (inclusief ondersteuningsplan) en de verantwoordelijkheid van gemeenten voor de klachtenafhandeling op zichzelf positief. Zij acht het echter nodig om veel meer nadruk te leggen op het geven van praktische invulling aan het versterken van de uitvoeringskracht en de vereiste deskundigheid bij gemeenten in navolging van hetgeen destijds is onderkend bij de decentralisaties. (zie noot 1)

Daarnaast zou de invoering van een integrale geschilbeslechting op zichzelf een stap in de richting kunnen zijn van het beter oplossen van geschillen. De Afdeling begrijpt de keuze om deze geschilbeslechting onder te brengen bij de bestuursrechter, maar wijst erop dat de burger alleen echt geholpen zal zijn met een regeling inzake integrale geschilbeslechting, als die leidt tot finale beslechting van het geschil. In verband daarmee stelt zij een aantal vragen over de gekozen vormgeving, zoals over het achterwege laten van het ineenschuiven van de klachten- en bezwaarprocedure.

Bovendien is in de voorgestelde geschilbeslechtingsprocedure de complexe driehoeksverhouding van gemeente, zorgaanbieder en burger nog onvoldoende uitgewerkt. Deze kenmerkt zich door een samenloop van bestuursrechtelijke (gemeente en burger) en privaatrechtelijke (gemeente en zorgaanbieder) elementen. In het licht van de vragen die bij de voorgestelde procedure rijzen, acht de Afdeling een aanpak die verder strekt dan het voorliggende voorstel aangewezen. De verwachting is dat pas met een verderstrekkende regeling de burger echt geholpen zal zijn.

De Afdeling adviseert te komen tot een concreet plan van aanpak, waarin is voorzien in zowel verbetering van de uitvoeringspraktijk, als in uitwerking van een stelsel voor werkelijk integrale geschilbeslechting.

De Afdeling is van oordeel dat het voorstel in verband met het voorgaande nader dient te worden overwogen.

Leeswijzer
Hierna wordt eerst ingegaan op de achtergrond van het voorstel (punt 1), vervolgens worden de hoofdpunten van het voorstel geschetst (punt 2). In punt 3 wordt ingegaan op de vraag aan welke condities moet zijn voldaan om de voorstellen inzake resultaatgericht beschikken en integrale geschilbeslechting op een zinvolle wijze te kunnen invoeren. Vervolgens worden de afzonderlijke onderdelen resultaatgericht beschikken (punt 4), de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor klachtafhandeling (punt 5) en kwaliteit en toezicht (punt 6) besproken. Daarna beoordeelt de Afdeling de voorgestelde integrale geschilprocedure (punt 8), hetgeen leidt tot de conclusie in punt 9.Ten slotte maakt de Afdeling een opmerking over het voorgestelde openbaarmakingsregime (punt 9).

1. Achtergrond

De invoering van de WMO 2015 maakte destijds onderdeel uit van een grotere decentralisatieagenda (Participatiewet, Jeugdwet en WMO 2015). Met deze wetten zijn de taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden op het terrein van het sociale domein op gemeentelijk niveau belegd. Gemeenten dragen daarbij ook de budgettaire verantwoordelijkheid. Zij ontvangen uit het Gemeentefonds een uitkering waarin rekening is gehouden met de taken in het sociale domein. Het is aan gemeenten zelf om keuzes te maken hoe de middelen voor deze en andere taken worden ingezet. De invoering van deze decentralisaties ging gepaard met een aanzienlijke bezuiniging, terwijl tegelijkertijd veel nieuwe deskundigheid en ervaring bij gemeenten moest worden opgebouwd.

Met de WMO 2015 zijn gemeenten in het bijzonder integraal verantwoordelijk geworden voor de maatschappelijke ondersteuning van de zelfredzaamheid en participatie van mensen met een beperking. In de WMO 2007 hadden gemeenten de plicht om mensen te compenseren voor de beperkingen die zij ondervinden bij hun zelfredzaamheid en participatie. Daarmee ontstond zonder meer een recht op een voorziening. In de WMO 2015 wordt eerst gekeken naar de eigen mogelijkheden van mensen, zo nodig met inschakeling van gebruikelijke hulp of een sociaal netwerk; de zogenoemde maatwerkvoorziening. De integrale (financiële) verantwoordelijkheid van gemeenten, beperktere beschikbaarheid van financiële middelen en een groter beroep op de eigen mogelijkheden van mensen zou onder meer moeten leiden tot een gerichtere besteding van collectieve middelen.

De integrale verantwoordelijkheid van gemeenten in de WMO 2015 geldt ook voor de kwaliteit van de geboden maatschappelijke ondersteuning. De gemeente moet in een verordening regels stellen over een aantal kwaliteitsaspecten van voorzieningen en daarop toezien. (zie noot 2) Gemeenten kunnen de uitvoering van de wet, behoudens het vaststellen van de rechten en plichten, door derden laten verrichten. De wet stelt echter wel als eis dat de gemeenten bij de contractering aandacht hebben voor de kwaliteit en continuïteit van de zorg.

Nadrukkelijk is bepaald dat gemeenten niet alleen op de laagste prijs mogen contracteren en dat gemeenten bij verordening regels stellen ter waarborging van een goede verhouding tussen prijs en kwaliteit van de voorziening. (zie noot 3) Vervolgens dient de gemeente door middel van contractmanagement de uitvoering van de voorzieningen door de zorgaanbieder te controleren. (zie noot 4) Input daarvoor krijgt de gemeente door het ontvangen van klachten en signalen van burgers en het uitoefenen van WMO toezicht. Uiteindelijk moet dat zich vertalen in het al dan niet opnieuw contracteren met de betreffende zorgaanbieders. (zie noot 5)

Ten slotte schrijft de WMO 2015 voor dat de gemeente in de genoemde verordening bepaalt ten aanzien van welke voorzieningen een regeling voor de afhandeling van klachten van cliënten is vereist. Als de zorgaanbieder dergelijke voorziening levert, dient hij een klachtenregeling te hebben. (zie noot 6) De zorgaanbieder is aldus als eerste aan zet wat betreft de afhandeling van klachten.

Resultaatgericht beschikken is één van de manieren waarop gemeenten invulling geven aan hun nieuwe taken en verantwoordelijkheden in de WMO 2015. Resultaatgericht beschikken houdt in dat de gemeente een beschikking neemt waarin het ten behoeve van betrokkene te bereiken resultaat centraal staat, bijvoorbeeld een schoon en leefbaar huis. De wijze waarop het resultaat wordt bereikt, bepalen de cliënt en de zorgaanbieder gezamenlijk door de voor het resultaat noodzakelijke activiteiten en de frequentie daarvan vast te leggen. De gemeente laat, binnen gestelde kaders, de uitvoering van de maatschappelijke ondersteuning in veel gevallen over aan een zorgaanbieder. Deze kan samen met de cliënt bepalen welke ondersteuning op maat nodig is. (zie noot 7)

De Centrale Raad van Beroep (CRvB) heeft in de afgelopen jaren een aantal uitspraken gedaan over het resultaatgericht beschikken door gemeenten. De toelichting verwijst met name naar een uitspraak uit 2018. (zie noot 8) In het kort komen deze uitspraken erop neer dat het toekennen op resultaat wat betreft de huishoudelijke ondersteuning in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel, omdat de hulpvrager en de aanbieder bij deze wijze van toekennen niet weten op hoeveel uren ondersteuning betrokkene kan rekenen. De eerdere lijn in de jurisprudentie wordt in de aangehaalde uitspraak herhaald, namelijk dat het College van B&W bevoegd is ter invulling van het begrip schoon en leefbaar huis beleidsregels vast te stellen. Deze mogen echter niet willekeurig zijn en dienen op objectieve criteria, steunend op deugdelijk onderzoek, te berusten.

De toenmalige regeringscommissaris, de heer Scheltema, heeft in zijn advies de situatie rond het resultaatgericht beschikken genoemd als voorbeeld ter illustratie van een breder probleem ten aanzien van de rechtsbescherming in het sociaal domein. (zie noot 9) Er is volgens hem momenteel geen sprake van integrale geschilbeslechting, omdat de procedure tegen één besluit is gericht, terwijl de voorbereiding en uitvoering buiten beschouwing blijven en de procedure uitsluitend de besluitvorming binnen het bestuur - voor zover neergelegd in een formeel besluit - kan betreffen, en niet de besluitvorming bij de private instelling.

Scheltema wijst erop dat de mate van rechtsbescherming van betrokkene dan afhangt van de ruimte die de gemeente de private instelling geeft om zelf, in samenspraak met de cliënt, de hulp in te richten. Naarmate de gemeente meer overlaat aan de private instelling, wordt de rechtsbescherming navenant minder. De uitspraken van de CRvB, waarin wordt geëist dat de geboden ondersteuning nader moet worden geconcretiseerd en gemotiveerd, zijn daarvan mede een gevolg, aldus Scheltema. (zie noot 10)

2. Inhoud van het wetsvoorstel

Om tegemoet te komen aan de uitspraken van de CRvB en het advies van Scheltema wat betreft de WMO 2015, regelt het wetsvoorstel hoofdzakelijk twee onderwerpen; een wettelijke grondslag voor het resultaatgericht beschikken om de burger vooraf meer duidelijkheid te geven en een klachten- en geschilregeling als achteraf blijkt dat de burger over de uitvoering van de maatwerkvoorziening niet tevreden is.

a. Resultaatgericht beschikken
In het eerste deel van het wetsvoorstel wordt het resultaatgericht beschikken van een wettelijke grondslag voorzien. Gemeenten worden verplicht in hun verordening op te nemen welke voorzieningen op resultaat (d.w.z. schoon en leefbaar huis) en welke op tijd (d.w.z. hoeveelheid uren) worden beschikt. Is sprake van een resultaatbeschikking, dan moeten gemeenten een ondersteuningsplan in de beschikking opnemen, waarin is beschreven hoe het toegekende resultaat moet worden gerealiseerd. In het bijzonder is in het ondersteuningsplan opgenomen welke activiteiten worden uitgevoerd en met welke frequentie om het resultaat te realiseren.

Dit ondersteuningsplan wordt opgesteld onder regie van het college van B&W, in samenspraak met de aanbieder en de betrokkene. De gemeente kan het opstellen van het ondersteuningsplan aan een zorgaanbieder mandateren. (zie noot 11) Door het ondersteuningsplan in de beschikking zelf op te nemen, wordt verondersteld dat daarmee voor de betrokkene meer rechtszekerheid wordt gecreëerd. In het ondersteuningsplan hoeven geen exacte uren te worden opgenomen.

Het ondersteuningsplan kan ook in mandaat door de zorgaanbieder worden gewijzigd, als het in de beschikking neergelegde toegezegde resultaat door gewijzigde omstandigheden bij de burger, een andere invulling vereist. Is een ander resultaat nodig, dan moet de gemeente wel een andere beschikking afgeven. (zie noot 12)

b. Integrale klacht- en geschilprocedure
Het tweede deel van het wetsvoorstel voert een nieuwe mogelijkheid in voor betrokkene om over de uitvoering van de maatwerkvoorziening door de aanbieder een klacht in te dienen bij de gemeente. Op die manier kan volgens het kabinet een context worden geschapen waarin de strenge jurisprudentie van de CRvB over het resultaatgericht beschikken geen noodzaak meer heeft. (zie noot 13)

De klachtenprocedure bij de gemeente is in het voorstel grotendeels ingericht aan de hand van hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). (zie noot 14) Een betrokkene kan een klacht indienen bij de gemeente over een beweerdelijke tekortkoming in de uitvoering van een maatwerkvoorziening. Daarvan is sprake als een gedraging in strijd is met de aan de cliënt verstrekte maatwerkvoorziening, of als de uitvoering in strijd is met de gemeentelijke, dan wel wettelijke kwaliteitseisen. (zie noot 15) De behandeling van de klacht is gericht op het bereiken van een voor beide partijen bevredigende oplossing. (zie noot 16)

Indien dit niet lukt, dient de gemeente een formeel oordeel te geven over de gegrondheid van de klacht, in de vorm van een zogenoemde kennisgeving. Deze kennisgeving wordt met een besluit gelijk gesteld, om aldus toegang te geven tot de bestuursrechter. (zie noot 17) Voor het instellen van beroep bij de bestuursrechter is dan geen afzonderlijke bezwaarprocedure nodig. Het beroep kan overigens ook ingesteld worden door de zorgaanbieder.

De hoofdstukken 6 en 8 Awb zijn grotendeels van overeenkomstige toepassing verklaard. (zie noot 18) Dat betekent dat de bestuursrechter het bestuursrechtelijke instrumentarium ter beschikking heeft. (zie noot 19) De bestuursrechter kan beslissen tot vernietiging van de kennisgeving, met de mogelijkheid dat de uitspraak in de plaats treedt van de vernietigde kennisgeving (zelf in de zaak voorzien). Ook heeft een appellant de mogelijkheid om een voorlopige voorziening aan te vragen. Indien betrokkene in het gelijk wordt gesteld, kan deze een schadevergoeding vorderen van de gemeente. (zie noot 20) In de beroepsprocedure stelt de bestuursrechter de aanbieder in de gelegenheid aan het geding deel te nemen. (zie noot 21)

c. Overig
Het wetsvoorstel regelt voorts:
- de verplichting voor gemeenten om in de verordening de wijze vast te stellen waarop het kwaliteitsbeleid ten aanzien van voorzieningen tot stand komt, wordt geëvalueerd en hoe daarop wordt toegezien; (zie noot 22)
- een delegatiegrondslag om daarover bij amvb nadere regels te stellen; (zie noot 23)
- een delegatiegrondslag om bij amvb regels te stellen over handhaving en kwaliteit, waaronder over de samenwerking dienaangaande; (zie noot 24)
- een grondslag om informatie van gemeenten over het toezicht op de WMO 2015 openbaar te kunnen maken, in lijn met het openbaarmakingsregime van artikel 44 van de Gezondheidswet (openbaarmaking toezichtinformatie door de IGJ). (zie noot 25)
Ten slotte vermeldt de toelichting dat indien met de regeling goede ervaringen worden opgedaan, overwogen kan worden om de reikwijdte daarvan te verbreden naar andere terreinen. (zie noot 26)

3. Voorwaarden voor invulling van gemeentelijke verantwoordelijkheid

De Afdeling stelt voorop dat een regeling ter versterking van de rechtszekerheid en rechtsbescherming van de burger, gemeenten in staat moet stellen om de verantwoordelijkheden die zij hebben op grond van de WMO 2015, waar te maken. Tegelijk dient een dergelijke regeling daadwerkelijk te leiden tot beslechting van een geschil in de ingewikkelde driehoeksverhouding tussen burger, zorgaanbieder en gemeente. Vanuit dit perspectief merkt de Afdeling het volgende op.

De Afdeling wijst erop dat de ambities van het wetsvoorstel met betrekking tot resultaatgericht beschikken en integrale geschilbeslechting, alleen zullen kunnen worden waargemaakt, indien gemeenten binnen de hun beschikbare budgettaire ruimte in verordeningen, in het contracteren en in het nemen van de beschikkingen in staat zijn om op inzichtelijke en consistente wijze duidelijkheid te bieden over wat de burger wel en niet mag verwachten. Een belangrijke randvoorwaarde daarbij is dat gemeenten het voorzieningenniveau kunnen afstemmen op de hun beschikbare budgettaire ruimte en zo kunnen voorkomen dat zij verwachtingen wekken die zij vervolgens niet waar kunnen maken.

Alleen dan zal de gemeente in het contractmanagement met zorgaanbieders afspraken kunnen maken die daarbij aansluiten, zodat zorgaanbieders leveren wat is toegezegd. De afspraken tussen gemeente en zorgaanbieder dienen daarbij bovendien zo flexibel te zijn dat de uitkomsten van de integrale geschilbeslechting ook kunnen worden geïmplementeerd. Vervolgens dient adequaat kwaliteitstoezicht plaats te vinden om na te gaan of dat wat is afgesproken ook wordt uitgevoerd. De gemeente, noch de rechter zal een zorgaanbieder immers kunnen houden aan iets dat de zorgaanbieder niet heeft afgesproken met de gemeente.

De praktijk laat zien dat er nog het nodige moet gebeuren om te bereiken dat de gemeenten de verantwoordelijkheden die zij met de invoering van de WMO 2015 hebben gekregen, waar kunnen maken. Veel gemeenten worstelen nog met hun rol in het sociale domein. Dit hoeft niet te verbazen; gemeenten hebben zich in 2015 gesteld gezien voor drie grote decentralisatieopgaven: niet alleen de WMO 2015, maar ook de Participatiewet en de Jeugdwet.

Bovendien werd tegelijk een aanzienlijke bezuiniging doorgevoerd. Bij de decentralisaties werd onderkend dat daarmee veel werd gevraagd van de uitvoeringskracht van gemeenten en dat de decentralisaties hogere eisen stelden aan de bij gemeenten aanwezige professionele deskundigheid. (zie noot 27) In de eerste jaren na de inwerkingtreding van de WMO 2015 waren gemeenten vooral gericht op de continuïteit van zorg. Pas gaandeweg komt de praktijk in het nieuwe stelsel van de grond.

Uit onderzoek blijkt dat gemeenten kwaliteit wel opnemen in gunningscriteria, maar dat daar vervolgens nauwelijks meer aandacht aan wordt besteed in het contractmanagement. (zie noot 28) Verder blijft de ontwikkeling van het toezicht op de WMO nog achter, laat staan dat de uitkomsten ervan een plek krijgen in het contractmanagement. (zie noot 29) Uit onderzoek uit 2017 van de Nationale Ombudsman blijkt dat de burger het overzicht kwijt is geraakt waar hij met vragen over de uitvoering van zijn voorziening terecht kan. (zie noot 30)

Het recente onderzoek van het SCP laat ten slotte zien dat gemeenten en zorgaanbieders budgettaire krapte voelen. (zie noot 31) Deels wordt dit veroorzaakt doordat een toenemend beroep wordt gedaan op ondersteuning, deels omdat innovatie en samenwerking nog van de grond moeten komen, waardoor besparingen vooralsnog niet worden gerealiseerd. Het SCP wijst er voorts op dat de financiële houdbaarheid van het stelsel sterk zal afhangen van de (politieke) afweging welk niveau van uitgaven in het sociaal domein men acceptabel vindt. De uitkomst daarvan bepaalt de ruimte die gemeenten hebben om het aanbod daarop af te stemmen.

De Afdeling heeft eerder gewezen op de spanning tussen de afwegingsruimte voor gemeenten en de budgettaire ruimte. (zie noot 32) Ook moet erop worden gewezen dat het steeds meer centraal stellen van eisen aan het aanbod (en aan de inkoop), zoals met betrekking tot de reële prijs bij inkoop en het stellen van kwaliteitseisen, de ruimte voor gemeenten om keuzes te maken beperkt. Zonder extra budget zullen de gemeenten anderszins keuzes moeten (kunnen) maken om de uitvoering van de taken budgettair beheersbaar te doen blijven.

De praktijk van een goed functionerende cyclus van beleidsvorming, contracteren, beschikken en kwaliteitsbewaking is, zoals hiervoor aangegeven, achtergebleven bij wat nodig is. Zolang dat het geval is, bestaat er een vergroot risico op conflicten en geschillen, terwijl het voorstel beoogt deze zoveel mogelijk te voorkomen. Daarom dringt zich de vraag op of niet in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van gemeenten nadere invulling in de praktijk moet kunnen krijgen. Dat wil zeggen dat gemeenten vooreerst in staat moeten worden gesteld en ondersteund om hun uitvoeringskracht en de vereiste deskundigheid op orde te brengen om zo te kunnen contracteren op kwaliteit. Daarbij gebruikmakend van de input van effectief toezicht en een zorgvuldige integrale klachtenprocedure voor burgers.

Gelet op het voorgaande begrijpt de Afdeling de wens die aan resultaatgericht beschikken en integrale geschilbeslechting ten grondslag ligt, maar acht zij het allereerst aangewezen dat de randvoorwaarden worden vervuld, zodat gemeenten in staat worden gesteld om een goed functionerende cyclus van beleidsvorming, contracteren, beschikken en kwaliteitsbewaking te kunnen inrichten en te onderhouden. Daaraan moet meer prioriteit en praktische invulling worden gegeven. De voorgestelde regelgeving rond de besluitvorming en integrale geschilbeslechting zal niet leiden tot verbetering, indien voornoemde cyclus niet eerst op orde is gebracht.

Ten aanzien van de verschillende onderdelen van het wetsvoorstel merkt de Afdeling voorts het volgende op.

4. Resultaatgericht beschikken

Het wetsvoorstel beoogt in het bijzonder tegemoet te komen aan de kern van de uitspraken van de CRvB. Deze zijn erop gericht dat gemeenten moeten objectiveren wat mag worden verstaan onder een schoon huis. Het voorstel maakt het resultaatgericht beschikken uitdrukkelijk mogelijk en bevordert de objectivering daarvan door de opneming van het ondersteuningsplan bij de beschikking. De opstelling van het ondersteuningsplan zou dan voorwerp moeten zijn van goed overleg in het voortraject tussen gemeente, zorgaanbieder en de burger.

De gemeente moet daarin ook volstrekt duidelijk zijn over wat een burger wel, en wat een burger niet kan verwachten binnen de beschikbare budgettaire ruimte. Op deze wijze blijft het mogelijk om resultaatgericht te beschikken en maatwerk te bieden. De Afdeling vindt deze benadering een verbetering. De voorgestelde verduidelijking betekent voor de burger dat deze in een eerder stadium kan weten waar hij aan toe is en dat het gesprek tussen gemeente, burger en zorgaanbieder in een vroeg stadium alle kans krijgt. Dit kan bijdragen aan het verminderen van conflicten in tweede instantie.

5. Gemeentelijke verantwoordelijkheid voor klachtenafhandeling

Het wetsvoorstel regelt daarnaast dat de gemeente verantwoordelijk wordt voor het in behandeling nemen van klachten over de uitvoering van de maatwerkvoorziening. (zie noot 33) Daarmee krijgt de burger het recht om bij de gemeente te klagen over de (gebrekkige) uitvoering van de maatwerkvoorziening door een private zorgaanbieder. Een gemeente kan deze burger niet langer alleen maar verwijzen naar de zorgaanbieder. De klachtbehandeling door de gemeente moet gericht zijn op het bereiken van een voor de burger en zorgaanbieder bevredigende oplossing. (zie noot 34)

Er is voldoende aanleiding om te veronderstellen dat in de huidige situatie de driehoeksverhouding tussen de gemeente die de beschikking neemt, de private aanbieder die de maatwerkvoorziening uitvoert en de burger, ertoe leidt dat de burger niet goed weet waar hij vervolgens terecht kan met een klacht over de (uitvoering) van de maatwerkvoorziening. (zie noot 35) Op zichzelf bezien acht de Afdeling daarom een integrale verantwoordelijkheid door de gemeente voor de afhandeling van klachten over de uitvoering van een maatwerkvoorziening met betrokkenheid van de zorgaanbieder, winst.

Tegelijkertijd blijkt uit het voorstel en de toelichting dat deze klachtenregeling de bestaande bezwaarprocedure tegen de initiële beschikking van de gemeente, ongemoeid laat. Ook is het niet de bedoeling om bestaande, goed functionerende klachtenregelingen bij de zorgaanbieder, dan wel bij de lokale ombudsman of bij de onafhankelijke gemeentelijke klachtencommissies te doorkruisen. (zie noot 36) Evenmin is het de bedoeling dat de voorgestelde klachtenprocedure in de plaats komt van een klacht bij de nationale ombudsman over een gedraging van het college. Ten slotte is de reikwijdte van de klachtenregeling beperkt tot de uitvoering van een maatwerkvoorziening in het kader van de WMO 2015. De andere wetten in het sociaal domein blijven buiten beschouwing.

De vraag rijst dan of het toevoegen van een nieuwe klachtmogelijkheid over de private uitvoering van een maatwerkvoorziening, met instandhouding van de hiervoor genoemde reeds bestaande klachtprocedures en de mogelijkheid van bezwaar tegen de initiële beschikking, de burger werkelijk meer duidelijkheid biedt. Zo zal in de gekozen opzet scherp onderscheid gemaakt moeten worden tussen de (maatwerk)beschikking, die na ommekomst van de toepasselijke termijnen die voortvloeien uit de Awb onherroepelijk wordt, en de uitvoering van die beschikking. In de praktijk is dat onderscheid echter veel minder scherp. In de loop van de procedure kan blijken dat een klacht eigenlijk een bezwaar inhoudt tegen de beschikking, terwijl de bezwaartermijn dan mogelijk al is verlopen. (zie noot 37) Vanuit het perspectief van de burger is deze derhalve meer gediend met een verder strekkende integratie van de verschillende bestaande klacht- en bezwaarmogelijkheden bij de gemeente tot één klacht- en bezwaarregeling. (zie noot 38)

De Afdeling adviseert het voorstel op dit punt nader te bezien.

6. Kwaliteit en toezicht

Het wetsvoorstel regelt voorts dat gemeenten in de verordening opnemen de wijze waarop het kwaliteitsbeleid tot stand komt, wordt geëvalueerd en daarop toezicht wordt gehouden. (zie noot 39) Tegelijkertijd creëert het wetsvoorstel de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur eisen te stellen aan de totstandkoming en de evaluatie van het kwaliteitsbeleid en voorschriften te formuleren over de uitoefening van het toezicht. (zie noot 40) Bovendien bevat het voorstel de mogelijkheid om nadere regels te kunnen stellen in het belang van een doelmatige handhaving en het waarborgen van voorzieningen van goede kwaliteit. (zie noot 41)

Volgens de toelichting wordt met deze wijzigingen een impuls gegeven aan het kwaliteitsbeleid van gemeenten. Deze impuls is nodig omdat met een resultaatgerichte beschikking het te behalen resultaat nog belangrijker dan voorheen wordt, en de kwaliteit van dit resultaat dan ook goed moet zijn. Het inkleuren van nadere eisen aan het kwaliteitsbeleid, de evaluatie daarvan en het toezicht op kwaliteit, wordt gerechtvaardigd door het belang van de kwaliteit van de maatschappelijke ondersteuning, aldus de toelichting. (zie noot 42) Daarnaast is het stellen van regels in het belang van doelmatig toezicht en is het waarborgen van goede kwaliteit ten aanzien van regionaal ingekochte voorzieningen of voorzieningen waarbij aanbieders makkelijk hun bedrijfsactiviteiten kunnen verplaatsen, aldus de toelichting. (zie noot 43)

De Afdeling merkt op dat gemeenten thans al verantwoordelijk zijn voor de kwaliteit van de uitvoering van de maatwerkvoorziening. Met voornoemde wijzigingen wordt de gemeentelijke verantwoordelijkheid versterkt, terwijl tegelijk de mogelijkheid wordt gecreëerd voor het stellen van landelijke eisen ten aanzien van de totstandkoming en evaluatie van het kwaliteitsbeleid en de uitoefening van het toezicht. Daarmee is in het voorstel in zekere zin sprake van twee tegengestelde bewegingen.

Afgezien daarvan brengen de delegatiegrondslagen om landelijke regie mogelijk te maken een inperking van de gemeentelijke beleidsruimte met zich. Daarmee wordt inbreuk gemaakt op de oorspronkelijke decentralisatiegedachte. Zoals eerder door de Afdeling opgemerkt, kan voor het stellen van landelijke kwaliteitseisen en eisen aan het toezicht aanleiding zijn als er sprake was van ontoelaatbare tekortkomingen van gemeenten in het vaststellen van kwaliteitsbeleid. (zie noot 44) Weliswaar is het kwaliteit- en toezichtbeleid in veel gemeenten nog in ontwikkeling als gevolg van de grote opgaven waarvoor gemeenten stonden, maar van ontoelaatbare tekortkomingen in de uitvoering, die een dergelijke inbreuk rechtvaardigen blijkt uit de toelichting niets. Ook het recente SCP-onderzoek naar vijf jaar decentralisaties geeft wat deze onderdelen van de WMO 2015 betreft, geen reden voor een dergelijke wijziging. (zie noot 45)

De Afdeling adviseert dan ook de huidige noodzaak van voornoemde delegatiegrondslagen dragend te motiveren en, indien daarin niet kan worden voorzien, van deze delegatiegrondslagen af te zien.

7.  Tussenconclusie

De Afdeling is van oordeel dat het voorstel op de twee onderdelen die hierboven zijn genoemd in punt 4 (resultaatgericht beschikken) en punt 5 (centrale verantwoordelijkheid van de gemeente voor de klachtafhandeling) een verbetering betekent ten opzichte van de huidige situatie. Zo is de verwachting dat het opnemen van een ondersteuningsplan in de beschikking de burger meer duidelijkheid zal bieden over hetgeen hij van de gemeente wel en hetgeen hij niet mag verwachten. Die duidelijkheid tussen gemeente, burger en zorgaanbieder in een vroeg stadium zal vermoedelijk bijdragen aan het verminderen van conflicten in tweede instantie.

Ook is het positief te noemen dat de gemeente het centrale aanspreekpunt zal zijn voor de burger wanneer hij klachten heeft over de uitvoering van de beschikking. Om te voorkomen dat de burger in het woud van allerlei procedures verdwaalt, moet wél de verhouding tot de bezwaarprocedure tegen de beschikking tot een maatwerkvoorziening en tot andere thans bestaande klachtprocedures nader worden bezien.

Ten slotte is van wezenlijk belang dat er een effectieve rechterlijke procedure is wanneer ondanks de voorgestelde verbeteringen de burger niet tevreden is met de uitkomst daarvan. Het gaat hier om de voorgestelde integrale geschilbeslechting. Hierna gaat de Afdeling hierop in.

8. Integrale geschilbeslechting

Het wetsvoorstel beoogt tegemoet te komen aan de mede door Scheltema geconstateerde problemen ten aanzien van de rechtsbescherming van burgers in het sociale domein. Volgens de regering zullen deze zich naar verwachting minder voordoen als de bestuursrechter bevoegd wordt te oordelen over handelingen van private aanbieders voor zover zij een publieke taak vervullen. (zie noot 46) De Afdeling heeft zich reeds eerder uitgelaten over problemen die burgers kunnen ondervinden met de rechtsbescherming als gevolg van de decentralisatieagenda. (zie noot 47) Toen heeft de Afdeling opgemerkt:

"De huidige inrichting van het bestuursrecht brengt mee dat maatwerk en integraal bestuur in het kader van de rechtsbescherming bij individuele besluiten binnen in de kaders van de Algemene wet bestuursrecht plaatsvinden. De daarmee verbonden beoordeling van geschillen kan spanning opleveren met de beoogde appreciatieruimte van de medeoverheden. (zie noot 48)

In dat verband heeft de Afdeling ook gewezen op het voorstel om via aanpassing van de Awb een meer integrale benadering bij de toetsing van beslissingen mogelijk te maken.

Uitgangspunten procedure integrale geschilbeslechting
Een procedure die tot een integrale geschilbeslechting zou moeten leiden is op zichzelf zeker wenselijk. De vraag is wel hoe een dergelijke procedure eruit zou moeten zien, gegeven de doelstelling van het voorstel. Waar het om gaat is dat de burger geholpen wordt door snel uitsluitsel te krijgen over datgene wat hem dwarszit, zonder dat hij verstrikt raakt in ingewikkelde juridische procedures. Praktisch gesproken gaat het, naast klachten over de initiële toekenning van de maatwerkvoorziening door de gemeente, om klachten over de kwaliteit van de uitvoering ("mijn huis is niet schoon" of "de schoonma(a)k(st)er maakt onvoldoende schoon") als klachten over de bejegening ("Ik word niet netjes bejegend door de uitvoerder").

De Afdeling stelt voorop dat zij de keuze begrijpt om een integrale geschilprocedure bij de bestuursrechter onder te brengen. Vanuit het burgerperspectief is de verhouding tot de gemeente primair bepalend. De verhouding tot de zorgaanbieder is vanuit het perspectief van de burger daarvan afgeleid. Een procedure zal moeten aansluiten bij de integrale verantwoordelijkheid en beleidsruimte van gemeenten. Verder is van belang dat een regeling op laagdrempelige wijze voorziet in daadwerkelijke finale beslechting van het geschil. Daarbij zal een integrale geschilprocedure moeten inspelen op de ingewikkelde driehoeksverhouding tussen burger, gemeente en zorgaanbieder.

Van belang is dan dat er een bestuursrechtelijke verhouding tussen gemeente en burger bestaat, en een privaatrechtelijke verhouding tussen gemeente en zorgaanbieder. Een integrale geschilprocedure zal recht moeten doen aan alle drie de partijen om een geschil finaal te kunnen beslechten. (zie noot 49) De Afdeling merkt in dit verband op dat de burger niet geholpen is met een regeling die hieraan niet voldoet. Het is dan raadzaam te werken aan een regeling waarmee geschillen metterdaad op adequate wijze integraal worden beslecht. Tegen deze achtergrond wijst de Afdeling op het volgende.

Aansluiting bij bestuursrechtelijk kader
Bij de in het voorstel gekozen procedure wordt aangesloten bij het bestuursrechtelijke besluitbegrip en de bijbehorende beroepsprocedure. De vraag is echter of deze procedure voldoende tegemoet komt aan de hiervoor genoemde uitgangspunten. Door aan te grijpen bij het besluitbegrip ontstaat een enigszins gewrongen constructie, zowel vanuit het oogpunt van de invulling van de gemeentelijke verantwoordelijkheid, als vanuit het oogpunt van de noodzaak tot definitieve beslechting van het geschil van de burger.

Het wetsvoorstel werkt de procedure als volgt uit. De beslissing op de klacht, de zogenoemde kennisgeving, geeft de burger toegang tot de bestuursrechter. De kennisgeving wordt daartoe gelijkgesteld met een besluit. Op de procedure bij de bestuursrechter zijn vervolgens de procesrechtelijke regels uit de hoofdstukken 6 en 8 van de Awb van overeenkomstige toepassing. Dit geldt ook voor de daarin geregelde uitspraakbevoegdheden van de bestuursrechter. De bestuursrechter kan oordelen dat sprake is van een tekortkoming in de uitvoering van de maatwerkvoorziening en vervolgens het college opdragen te handelen en de kennisgeving van het college op de klacht - via een gegrondverklaring van het beroep - vernietigen. (zie noot 50)

Uitspraakbevoegdheden bestuursrechter
De relatief beperkte bevoegdheden van de bestuursrechter zullen er niet zonder meer toe leiden dat het geschil van de burger binnen redelijke tijd wordt opgelost. De Afdeling wijst er daarbij op dat de bestuursrechter weliswaar de mogelijkheid heeft om zelf in de zaak te voorzien, (zie noot 51) maar van die mogelijkheid wordt terughoudend gebruik gemaakt, teneinde niet teveel te treden in de beleidsruimte van gemeenten. De gemeente zal, nadat de burger in het gelijk is gesteld en de kennisgeving is vernietigd, alsnog om de tafel moeten met de zorgaanbieder en de burger om te bezien welke consequenties de uitspraak kan en moet hebben binnen de geldende kaders, waaronder het voor de WMO 2015 beschikbare budget. Het is bovendien de vraag of de aanvullende mogelijkheid om schadevergoeding te vragen van de gemeente als de uitvoering van de maatwerkvoorziening door de zorgaanbieder te wensen over laat, bijdraagt aan beslechting van het geschil. Zij bergt het gevaar in zich dat deze de relatie tussen gemeente en zorgaanbieder verder compliceert.

In dit kader rijst ook de vraag welke criteria de bestuursrechter zal moeten hanteren om te beoordelen of de uitvoering voldoet aan de kwaliteitseisen. Meer in het bijzonder welke wijze of mate van uitvoering door de zorgaanbieder leidt tot nakoming van uitvoering van de maatwerkvoorziening, of, meer concreet, tot een schoon en leefbaar huis. (zie noot 52)

Positie zorgaanbieder
Weliswaar wordt de aanbieder uitgenodigd deel te nemen aan het geding, maar deze wordt niet zelf gebonden aan de rechterlijke uitspraak. Deze keuze is te verklaren vanuit de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de inzet van een zorgaanbieder bij de uitvoering van een voorziening. (zie noot 53) Een uitspraak van een bestuursrechter kan evenwel verstrekkende gevolgen hebben voor de verhouding tussen gemeenten en zorgaanbieders. Integrale geschilbeslechting in deze driehoekverhouding vergt dat de zorgaanbieder een volwaardige rol heeft in de procedure. Zo zou de zorgaanbieder zelf tot schadevergoeding veroordeeld moeten kunnen worden, als de burger schade heeft geleden door de wijze van uitvoering van de maatwerkvoorziening. De Afdeling adviseert daarom de zorgaanbieder in de bestuursrechtelijke procedure een volwaardige rol toe te kennen.

Bejegeningsklachten
De voorgestelde klachtenprocedure is bewust open en ruim geformuleerd. (zie noot 54) Ook bejegeningsklachten vallen onder de reikwijdte ervan. (zie noot 55) Een burger kan immers een klacht indienen als de uitvoering van de maatwerkvoorziening niet voldoet aan de in de wet gestelde kwaliteitseisen, waaronder het vereiste dat de voorziening wordt verstrekt met respect voor en inachtneming van de rechten van de cliënt. (zie noot 56) Als een burger het niet eens is met de afhandeling van dergelijke klachten kan ook dat leiden tot een kennisgeving die toegang geeft tot de bestuursrechter. Van niet-ontvankelijkheid in dergelijke geschillen is nadrukkelijk geen sprake. (zie noot 57) De toelichting maakt niet duidelijk hoe de bestuursrechter met zulke klachten om zal moeten gaan en welke specifieke bevoegdheden de bestuursrechter krijgt om dergelijke geschillen tot een einde te kunnen brengen.

Delegatie
Daarnaast biedt het voorstel nog geen uitsluitsel over de precieze vormgeving van de gekozen geschilprocedure. Zo wordt de mogelijkheid gecreëerd om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen over de wijze van procederen bij de bestuursrechter. (zie noot 58) De noodzaak daartoe wordt in de toelichting niet nader gemotiveerd dan dat daarbij kan worden gedacht aan de rol van de aanbieder in het proces. Een nadere duiding van die rol ontbreekt. Een dergelijke onbepaalde delegatiegrondslag acht de Afdeling onwenselijk, nu het mogelijk om de rechtspositie van de zorgaanbieder gaat en daarmee ook over de reikwijdte van de regeling. De Afdeling adviseert een nadere regeling van de rechtspositie van de zorgaanbieder in de wet op te nemen, overeenkomstig de Aanwijzingen voor de regelgeving. (zie noot 59)

Verbreding naar andere terreinen
Uit de toelichting blijkt ten slotte dat, indien met deze regeling inzake integrale geschilbeslechting goede ervaringen worden opgedaan, kan worden overwogen om de reikwijdte daarvan te verbreden naar andere terreinen. (zie noot 60) Dit sluit aan bij de oorspronkelijke gedachte om te experimenteren met integrale geschilbeslechting. (zie noot 61)

Op zichzelf acht de Afdeling een benadering waarbij wordt gekozen om eerst ervaring op te doen met een regeling van integrale geschilbeslechting voorstelbaar. Gelet op hetgeen de Afdeling hiervoor heeft opgemerkt over de wenselijkheid van een verder strekkende aanpak ten aanzien van integrale geschilbeslechting, verwacht de Afdeling dat de voorgestelde regeling nog onvoldoende aanknopingspunten zal bieden om de voorgestelde werkwijze te kunnen verbreden naar andere terreinen.

9. Conclusie

Op grond van het voorgaande acht de Afdeling het noodzakelijk dat gemeenten in staat worden gesteld om binnen de geldende kaders, waaronder de beschikbare budgettaire ruimte, te komen tot een goed functionerende cyclus van beleidsvorming, contracteren, beschikken en kwaliteitsbewaking. Dit moet leiden tot duidelijkheid over wat cliënten wordt toegezegd en wat zorgaanbieders behoren te leveren. In het voorstel krijgt dit onvoldoende prioriteit. De Afdeling acht het noodzakelijk om - in lijn met hetgeen destijds is beoogd bij de decentralisaties - de uitvoeringskracht en de vereiste deskundigheid bij gemeenten te versterken.

De Afdeling is van oordeel dat het voorstel op de onderdelen van resultaatgericht beschikken en de centrale verantwoordelijkheid van de gemeente voor de klachtafhandeling op zichzelf een verbetering betekent ten opzichte van de huidige situatie. Dit kan bijdragen aan het verduidelijken van verwachtingen over en weer tussen burger en gemeente en aldus leiden tot minder geschilprocedures. Om te voorkomen dat de burger in het woud van allerlei procedures verdwaalt, moet echter zowel de verhouding van de klachtenprocedure tot de bezwaarprocedure tegen de initiële beschikking (de maatwerkvoorziening zelf) als tot de andere thans bestaande klachtprocedures nader dienen te worden bezien.

De Afdeling begrijpt de keuze om de voorgestelde geschilprocedure bij de bestuursrechter onder te brengen. Deze bestuursrechtelijke procedure is op verschillende onderdelen echter nog onvoldoende toegespitst op het finaal beslechten van het geschil, omdat daarop gerichte specifieke bevoegdheden van de bestuursrechter ontbreken.

De voorgestelde procedure heeft bovendien weinig oog voor de complexe driehoeksverhouding tussen gemeente, de burger en de zorgaanbieder. Deze kenmerkt zich door een samenloop van bestuursrechtelijke (gemeente en burger) en privaatrechtelijke (gemeente en zorgaanbieder) elementen. Vanuit het burgerperspectief rijst dan ook de vraag of de voorgestelde procedure daadwerkelijk zal leiden tot finale beslechting van geschillen en of de kwetsbare doelgroep waarop de regeling betrekking heeft, daarmee echt is geholpen. In het licht van de vragen die bij de voorgestelde procedure opdoemen, acht de Afdeling een aanpak die verder strekt dan het voorliggende voorstel aangewezen.

Daartoe dient verder te worden gekeken dan de bestaande bestuursrechtelijke kaders waarvan thans is uitgegaan. Zo is de suggestie gedaan van een laagdrempelige zelfstandige verzoekschriftprocedure. (zie noot 62) Een dergelijke procedure heeft als voordeel dat alle betrokken partijen een volwaardige rol kunnen hebben, het gehele geschil aan de orde kan komen en dit finaal kan worden beslecht. De Awb kent reeds een verzoekschriftprocedure voor de veroordeling van bestuursorganen tot betaling van een schadevergoeding. (zie noot 63) Een dergelijke regeling zou verder kunnen worden uitgewerkt.

De Afdeling adviseert te komen tot een concreet plan van aanpak, waarin zowel is voorzien in verbetering van de uitvoeringspraktijk, als in een beter stelsel voor integrale geschilbeslechting. Versterking van de uitvoeringskracht en deskundigheid van gemeenten is nodig om te komen tot een goed functionerende cyclus van beleidsvorming, contracteren, beschikken en kwaliteitsbewaking, zodat gemeenten in staat zijn hun verantwoordelijkheden waar te maken. Daartoe zullen nog veel stappen gezet moeten worden.

Voor de integrale geschilbeslechting dient in een verder strekkende regeling te worden voorzien, waarbij de klachtenregeling en de bezwaarprocedure tegen de initiële beschikking worden geïntegreerd en die rekening houdt met zowel de bestuursrechtelijke als de privaatrechtelijke aspecten van de relaties die aan de orde zijn en beter is toegesneden op het op laagdrempelige wijze komen tot een finale beslechting van het geschil. De thans voorgestelde integrale geschilprocedure voldoet hieraan nog niet. De Afdeling adviseert het voorstel tegen deze achtergrond nader te bezien.

De Afdeling merkt ten slotte nog het volgende op.

10. Openbaarmaking toezichtinformatie

Het wetsvoorstel bevat tevens een delegatiegrondslag om openbaarmaking mogelijk te maken van toezichtinformatie (zie noot 64) van gemeenten. Het voorstel regelt daartoe dat bij algemene maatregel van bestuur kan worden bepaald dat het college de bij die maatregel aan te wijzen onder het college berustende informatie openbaar maakt. De voorgestelde regeling voor openbaarmaking van toezichtinformatie is zoveel mogelijk gelijkluidend aan de regeling voor de openbaarmaking van toezichtinformatie van de Inspectie voor Gezondheidszorg en Jeugd. (zie noot 65)

De Afdeling wijst erop dat de gemeentelijke verantwoordelijkheid voor de uitvoering van de WMO 2015 ook inhoudt dat de uitkomsten van het gemeentelijke toezicht worden betrokken bij het contractbeheer met zorgaanbieders. Daarmee onderscheidt de verantwoordelijkheid van de gemeente zich van de verantwoordelijkheid van de IGJ, die zich beperkt tot een toezichthoudende taak. De vraag is dan ook welke gevolgen voorgesteld openbaarmakingsregime zal hebben op het aangaan en onderhouden van contractuele relaties door gemeenten met zorgaanbieders en of dit niet zou moeten leiden tot een eigen openbaarmakingsregime. De Afdeling adviseert hierop in de toelichting nader in te gaan.

Daarnaast merkt de Afdeling op dat uit de toelichting blijkt dat met het wetsvoorstel is beoogd gemeenten te verplichten tot openbaarmaking van nader te bepalen toezichtinformatie. (zie noot 66) Het heeft de voorkeur niet te volstaan met een mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur gemeenten dergelijke verplichting op te leggen, maar om dergelijke verplichting in het wetsvoorstel op te nemen eventueel aangevuld met de mogelijkheid om de aard van de openbaar te informatie nader te regelen in een algemene maatregel van bestuur. (zie noot 67) De Afdeling adviseert het voorstel aldus te wijzigen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het voorstel en adviseert het voorstel niet bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal in te dienen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Nader rapport (reactie op het advies) van 17 juli 2023

De belangrijkste onderwerpen in het wetsvoorstel zijn de wettelijke mogelijkheid voor gemeenten om bij de verstrekking van een maatwerkvoorziening op grond van de Wet maatschappelijk ondersteuning 2015 (hierna: Wmo 2015) een resultaatbeschrijving te hanteren, waarbij het hanteren van een tijdsduurbeschrijving eveneens mogelijk blijft. Ten tweede voorziet het wetsvoorstel er in dat een gemeente klachten over een maatwerkvoorziening afhandelt. Tot slot introduceert het wetsvoorstel een nieuwe geschilprocedure.

In de (huidige) praktijk hanteren sommige gemeenten (zie noot 68) in hun beschikking een resultaatbeschrijving, zonder in het besluit op te nemen op hoeveel uur ondersteuning de cliënt aanspraak kan maken. De Centrale Raad van Beroep oordeelde in 2016, 2018 en 2021 dat het resultaatgericht beschikken in strijd komt met het rechtszekerheidsbeginsel. (zie noot 69) Bij de totstandkoming van het wetsvoorstel is getracht recht te doen aan de op dat moment beschikbare uitspraken van de Centrale Raad van Beroep over rechtszekerheid, door onder andere een ondersteuningsplan onderdeel te laten uitmaken van de beschikking. Het ondersteuningsplan bevat de wijze waarop het resultaat wordt bereikt. Dat bepalen de cliënt en de aanbieder gezamenlijk door de voor het resultaat noodzakelijke activiteiten en de frequentie daarvan vast te stellen. Ook is in het wetsvoorstel de mogelijkheid opgenomen voor cliënten om bij de gemeente een klacht in te dienen over de uitvoering van een Wmo-maatwerkvoorziening door een aanbieder. In tweede instantie is het instellen van beroep bij de bestuursrechter mogelijk. De Centrale Raad van Beroep oordeelde in 2022 dat rechtszekerheid niet anders tot stand gebracht kan worden dan door de toekenning van ondersteuning op grond van de Wmo 2015 uit te drukken in tijd (zie noot 70). Deze uitspraak sluit niet aan bij de in het wetsvoorstel opgenomen waarborgen voor rechtszekerheid, die zien op de mogelijkheid om (na de fase van besluitvorming over de toekenning) over de uitvoering een klacht in te dienen.

De Afdeling oordeelt dat niet voldoende duidelijk is op welke wijze de juiste randvoorwaarden worden vervuld ten aanzien van de voorgestelde verruiming van de Wmo 2015 inzake het resultaatgericht beschikken en de integrale geschilbeslechting. De Afdeling acht het noodzakelijk om - in lijn met hetgeen destijds is beoogd bij de decentralisaties - de uitvoeringskracht en de vereiste deskundigheid bij gemeenten te versterken. De Afdeling begrijpt de wens die aan resultaatgericht beschikken en integrale geschilbeslechting ten grondslag ligt, maar acht het allereerst aangewezen dat de randvoorwaarden worden vervuld, zodat gemeenten in staat worden gesteld om een goed functionerende cyclus van beleidsvorming, contracteren, beschikken en kwaliteitsbewaking te kunnen inrichten en te onderhouden. Daaraan moet meer prioriteit en praktische invulling worden gegeven. De voorgestelde regelgeving rond de besluitvorming en integrale geschilbeslechting zal niet leiden tot verbetering, indien voornoemde cyclus niet eerst op orde is gebracht. De Afdeling vraagt zich in haar advies af of het toevoegen van een nieuwe klachtmogelijkheid over de private uitvoering van een maatwerkvoorziening, met instandhouding van de reeds bestaande klachtprocedures en de mogelijkheid van bezwaar tegen de initiële beschikking, de burger werkelijk meer duidelijkheid biedt.

Sinds het voorjaar van 2020 zijn over voorliggend wetsvoorstel kritische reacties ontvangen. Cliëntorganisaties verzoeken de cliënt centraal te stellen en het wetsvoorstel niet te continueren. Diverse gemeenten en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (hierna: VNG) schaaren zich weliswaar achter de doelstelling van het wetsvoorstel, maar hebben tevens zorgen over onnodige administratieve lastenverzwaring, een stijging van de uitvoeringslast en meer juridisering. Dit sluit ook aan bij het advies van de Afdeling. Deze zorgen hebben met name betrekking op de voorstellen voor de klachtenregeling en de geschillenbeslechting, aangezien deze voorstellen niet alleen van toepassing zijn op gemeenten die op resultaat beschikken, maar op alle gemeenten en gelden voor alle Wmo-voorzieningen.

Over het resultaatgericht werken en beschikken hebben - onder andere naar aanleiding van het kritische advies van de Afdeling - gesprekken plaatsgevonden met enkele gemeenten, de VNG en (een vertegenwoordiging van) cliëntorganisaties en aanbieders. Uit deze gesprekken is onder meer gebleken dat partijen nog altijd een uiteenlopend perspectief hebben op de wenselijkheid en uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel (zie brief van 8 mei 2023, Kamerstukken II 2022/23, 29 538 nr. 350). Hoewel gemeenten die een resultaatbeschrijving hanteren bij het beschikken deze werkwijze bij voorkeur continueren, achten zij de in het wetsvoorstel voorgestelde noodzakelijke waarborgen voor rechtszekerheid niet wenselijk en vergt het desgevraagd (te)veel van hun uitvoeringskracht. Dit maakt dat aan het vervullen van de vereiste randvoorwaarden, zoals geadviseerd door de Afdeling, niet wordt toegekomen.

Partijen zijn niet nader tot elkaar gekomen ten behoeve van een eenduidig en gedragen alternatief voor het wetsvoorstel. Van een gedragen en uitvoerbaar geacht wetsvoorstel dat recht doet aan de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep over het resultaatgericht beschikken is geen sprake. Gemeenten die momenteel op resultaat beschikken zullen zich in de individuele besluitvorming moeten verhouden tot de uitspraken van de Centrale Raad van Beroep, waarbij het hanteren van een redelijke termijn in dat verband in de rede ligt. De beoordeling van de stand van zaken is door mij met de VNG besproken tijdens het bestuurlijk overleg van 15 februari 2023.

Het voorgaande betekent overigens niet dat de rechtsbescherming voor cliënten in het sociale domein geen blijvende aandacht verdient. De driehoeksverhouding tussen de gemeente, de private aanbieder en de burger, is immers een bijzondere, waarin knelpunten zouden kunnen ontstaan.

De burger moet bezwaar maken bij de gemeente indien hij het niet eens is met de inhoud van de maatwerkvoorziening (bijv. aantal uren huishoudelijke hulp) en kan met een klacht over de uitvoering van de maatwerkvoorziening (bijv. onwenselijke bejegening) terecht bij de gemeente en veelal ook bij de aanbieder. Wij zullen ontwikkelingen op dit terrein dan ook volgen en bezien of nadere voorstellen noodzakelijk zijn.

Gelet op het kritische advies van de Afdeling, de inmiddels vaste lijn in de rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep over rechtszekerheid in relatie tot het resultaatgericht beschikken en het gebrek aan draagvlak bij cliëntorganisaties, de VNG/gemeenten en aanbieders, wordt indiening van het onderhavige voorstel van wet niet langer wenselijk geacht.

In het wetsvoorstel is, naast bovengenoemde onderwerpen, een delegatiebepaling opgenomen die het mogelijk maakt eisen te stellen aan de kwaliteit van een voorziening. Daarnaast is een bepaling opgenomen voor de openbaarmaking van toezichtsinformatie. Met het afzien van indiening van het onderhavige wetsvoorstel, zullen ook deze voorgestelde wijzigingen niet verder worden gebracht. In mijn eerdergenoemde brief van 8 mei 2023 heb ik aangegeven het Wmo-toezicht te willen verbeteren en hiervoor wetgeving te zullen voorbereiden. De twee bovengenoemde onderwerpen zal ik bij dit traject betrekken.

Daartoe gemachtigd door de ministerraad geef ik U, mede namens de Minister voor Rechtsbescherming en de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, in overweging het hierbij gevoegde voorstel van wet niet aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.

De Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport

Voetnoten

(1) In het Regeerakkoord Rutte II was voorzien in schaalvergroting in het decentrale bestuur, omdat, zo werd vermeld, "een grote decentralisatie van taken en bevoegdheden medeoverheden vergt die op een passende schaal zijn georganiseerd" (Kamerstukken II 2012/13, 33410, nr. 15, Hoofdstuk XIII). Gedacht werd toen aan gemeenten met ten minste 100.000 inwoners. Aan het idee om door middel van schaalvergroting de uitvoeringskracht en professionele deskundigheid te vergroten, is uiteindelijk geen uitvoering gegeven.
(2) Artikel 2.1.3, tweede lid, onder c, en artikel 6.1, van de WMO 2015.
(3) Artikel 2.6.4, ev. Van de WMO 2015.
(4) Zie ook memorie van toelichting, paragraaf 3.7.
(5) Zie ook in die zin Kamerstukken II 2019/20, 29538, nr. 314.
(6) Artikel 3.2, eerste lid, onder a, van de WMO 2015.
(7) Memorie van toelichting, paragraaf 1.1.
(8) CRvB 8 oktober 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:3241.
(9) Memorie van toelichting, paragraaf 2.
(10) Kamerstukken II 2017/18, 34488, nr. 27, paragraaf 3.
(11) Huidig en voorgesteld artikel 2.6.3.
(12) Memorie van toelichting, paragraaf 11.1., periodieke beoordeling.
(13) Kamerstukken II 2019/20, 34477, nr. 69, p. 9.
(14) Hoofdstuk 9 Awb regelt de klachtenprocedure ten aanzien van het handelen van een bestuursorgaan of een aanbieder die in opdracht handelt van de gemeente.
(15) Voorgesteld art. 2.4a.2.
(16) Voorgesteld art. 2.4a.3, tweede lid.
(17) Voorgesteld art. 2.4a.9.
(18) Voorgesteld artikel 2.4a.9, tweede lid.
(19) Zie artikel 8:72 Awb.
(20) Voorgesteld artikel 2.4a.13, eerste lid.
(21) Voorgesteld artikel 2.4a.11, tweede lid.
(22) Voorgesteld artikel 2.1.3, vijfde lid, onder a en onder b.
(23) Voorgesteld artikel 3.1, vierde lid.
(24) Voorgesteld artikel 6.5.
(25) Voorgesteld artikel 6.3, zie ook artikelsgewijze toelichting.
(26) Memorie van toelichting, paragraaf 4.
(27) In het Regeerakkoord Rutte II is in verband met de decentralisaties die toen in gang zijn gezet, voorzien in schaalvergroting in het decentrale bestuur, omdat, zo werd vermeld, "een grote decentralisatie van taken en bevoegdheden vergt medeoverheden die op een passende schaal zijn georganiseerd" (Kamerstukken II 2012/13, 33410, nr. 15, Hoofdstuk XIII). Gedacht werd toen aan gemeenten met ten minste 100.000 inwoners. Aan het idee om door middel van schaalvergroting de uitvoeringskracht en professionele deskundigheid te vergroten, is uiteindelijk geen uitvoering gegeven.
(28) Evaluatie AMvB Reële prijs WMO 2015, Berenschot, 20 juni 2019.
(29) Kamerstukken II 2019/20, 29538, nr. 308.
(30) Terug aan tafel, samen de klacht oplossen. Onderzoek naar de klachtafhandeling in het sociaal domein na de decentralisaties, (2017/035), Nationale Ombudsman, 2017.
(31) SCP, Sociaal domein op koers?, november 2020, p. 97 e.v.
(32) Kamerstukken II 2018/19, 35093, nr. 4.
(33) Voorgesteld artikel 2.4a.2, eerste lid.
(34) Voorgesteld artikel 2.4a.3.
(35) Terug aan tafel, samen de klacht oplossen. Onderzoek naar de klachtafhandeling in het sociaal domein na de decentralisaties, (2017/035), Nationale Ombudsman, 2017.
(36) Memorie van toelichting, paragraaf 11.2 en artikelsgewijze toelichting artikel 2.1.3, tweede lid, onder f.
(37) Het aanmerken van een klacht als een verzoek tot wijziging van de beschikking biedt vanuit burgerperspectief geen uitkomst. Dat zou immers betekenen dat de burger opnieuw een afzonderlijke procedure moet doorlopen.
(38) Blijkens de kabinetsreactie op het advies van Scheltema, lijkt het voornemen te zijn geweest om te voorzien in een procedure waarin de verschillende klacht- en bezwaarprocedures bij het bestuur en de aanbieder ineengeschoven worden, waardoor de burger altijd bij één laagdrempelig geschilbeslechtingsloket bij de gemeente terecht zou kunnen (Kamerstukken II 2019/20, 34477, nr. 69, p. 10).
(39) Voorgesteld artikel 2.1.3., vijfde lid, onder a en b.
(40) Voorgesteld artikel 3.1., vierde lid.
(41) Voorgesteld artikel 6.5.
(42) Memorie van toelichting, paragraaf 9.1. onder 2. Kwaliteit.
(43) Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting, artikel 6.5.
(44) Kamerstukken II 2013/14, 33841, nr.4.
(45) SCP-rapport ‘Sociaal domein op koers?’, november 2020.
(46) Memorie van toelichting, artikelsgewijze toelichting, onderdeel F, algemeen.
(47) Raad van State, ‘En nu verder! Vierde periodieke beschouwing over de interbestuurlijke verhoudingen na de decentralisaties in het sociale en fysieke domein’, Den Haag: 2016, p. 66.
(48) Idem.
(49) Zie ook in die zin M. Scheltema: Uitbesteding van overheidstaken: wegbestemming van rechtsbescherming?, NTB, 2016/49.
(50) Voorgesteld artikel 2.4a.9 en artikelsgewijze toelichting.
(51) Artikel 8:72, derde lid, Awb.
(52) Zie ook in die zin de reactie van de Raad voor de Rechtspraak en het consultatieverslag.
(53) Memorie van toelichting, paragraaf 11.2, Uitspraak van de bestuursrechter.
(54) Voorgesteld artikel 2.4a.2, tweede lid, en memorie van toelichting, paragraaf 4.
(55) Idem en memorie van toelichting. paragraaf. 11.2.
(56) Voorgesteld artikel 2.4a.2, tweede lid, jo artikel 3.1, tweede lid, onder d, WMO 2015.
(57) Memorie van toelichting, paragraaf 11.2.
(58) Voorgesteld artikel 2.4a.14.
(59) Artikel 2.19. Aanwijzingen voor de regelgeving.
(60) Memorie van toelichting, paragraaf 4.
(61) Kamerstukken II 2018/19, 29538, nr. 279.
(62) Zoals bijvoorbeeld voorgestaan door de Nederlandse vereniging voor Rechtspraak.
(63) Artikel 8:88 Awb.
(64) Voorgesteld artikel 6.3 en 6.4.
(65) Op basis van artikel 44 van de Gezondheidswet.
(66) Memorie van toelichting, paragraaf 3.9.
(67) Zie ook de verplichting zoals deze geformuleerd is in artikel 44 van de Gezondheidswet.