Wijziging van het Besluit voertuigen, het Kentekenreglement, het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 en enige andere besluiten ter implementatie van richtlijn nr. 2014/45/EU.

Bij Kabinetsmissive van 22 juni 2020, no.2020001224, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit voertuigen, het Kentekenreglement, het Reglement rijbewijzen en het Reglement verkeersregels en verkeerstekens 1990 en enige andere besluiten ter implementatie van richtlijn nr. 2014/45/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de periodieke technische controle van motorvoertuigen en aanhangwagens en tot intrekking van Richtlijn 2009/40/EG (PbEU 2014, L 127) en enige andere wijzigingen, met nota van toelichting.

Het besluit betreft uitvoering van de wet (zie noot 1) ter implementatie van richtlijn 2014/45/EU. (zie noot 2) Het ontwerpbesluit voorziet in de uitzonderingen op de door de richtlijn vereiste APK-plicht voor landbouw- en bosbouwtrekkers op wielen met een maximumconstructiesnelheid van meer dan 40 km/u ("snelle" land- en bosbouwtrekkers), die is opgenomen in de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994). Ten behoeve van de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van deze APK-plicht, is voorzien in registratie en kentekening van desbetreffende voertuigen, alsmede van voertuigen met een beperktere snelheid, mobiele machines en aanhangwagens achter die voertuigen of achter landbouw- en bosbouwtrekkers. Het ontwerpbesluit bevat daarover nadere regels. Tevens wordt voorzien in de door de Tweede Kamer gewenste verhoging van de maximumsnelheid voor landbouw- en bosbouwtrekkers naar 40 km/u. Tot slot wordt de vrijstelling van de APK-plicht voor historische voertuigen gewijzigd, waarbij alle voertuigen die ouder zijn dan 50 jaar worden vrijgesteld.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de toepassing en handhaving van de vrijstelling van de APK-plicht voor snelle land- en bosbouwtrekkers, en over de motivering van de afwijkende termijn waarbinnen deze APK-plicht na het eerste gebruik ingaat. In verband daarmee is aanpassing wenselijk van de toelichting en zo nodig van het ontwerpbesluit.

1. Handhaving APK-vrijstelling

Er wordt gebruik gemaakt van de mogelijkheid in de richtlijn (zie noot 3) om in bepaalde gevallen snelle landbouw- en bosbouwtrekkers uit te zonderen van de APK-plicht door middel van een vrijstelling in het Besluit voertuigen. (zie noot 4) Het gaat om voertuigen die worden gebruikt voor landbouw-, tuinbouw-, bosbouw-, veeteelt of visserijdoeleinden, hoofdzakelijk op het terrein waar zulke activiteit plaatsvindt, met inbegrip van landwegen, bospaden en akkers. In de toelichting (zie noot 5) wordt dit criterium nader uitgewerkt door aan te geven dat het gebruik buiten de aangeduide terreinen slechts incidenteel mag zijn en over een relatief korte afstand. Hieraan wordt toegevoegd dat hierbij frequentie belangrijker is dan afstand: een incidentele langere rit naar de garage voor onderhoud valt bijvoorbeeld nog binnen de voorwaarden voor de vrijstelling.

Geregistreerde voertuigen vallen in beginsel onder de APK-plicht, (zie noot 6) en handhaving van de APK-plicht vindt daarom in de regel plaats door middel van staandehouding en registerconrole. In de toelichting wordt geconcludeerd dat de toepasselijkheid van vrijstelling afhankelijk is van het gebruik van het voertuig op enig moment, en dat dit alleen kan worden gecontroleerd door middel van een staandehouding, bijvoorbeeld nadat uit controle van het register blijkt dat er geen APK is uitgevoerd. (zie noot 7) Daarbij wordt verder opgemerkt dat in de praktijk de handhaving van de voorwaarden van de vrijstelling (enigszins) lastig uitvoerbaar en handhaafbaar zal zijn, aangezien niet altijd zal zijn vast te stellen met welk doel het voertuig wordt ingezet en of het veel of weinig op de weg komt. Om de vrijstelling uitvoerbaar en handhaafbaar te maken zal de eigenaar of houder van het voertuig moeten bewijzen dat de vrijstelling van toepassing is, aldus de toelichting. (zie noot 8)

Het Adviescollege Toetsing Regeldruk heeft hierover geadviseerd (zie noot 9) om ofwel eenduidige en uitvoerbare criteria te bepalen waarmee efficiënt, bij voorkeur zonder staandehouding, kan worden vastgesteld of de vrijstelling van toepassing is, ofwel duidelijk te maken op welke (eenvoudige) wijze een eigenaar of houder kan aantonen dat de vrijstelling van toepassing is. Samengevat komt de reactie in de toelichting (zie noot 10) erop neer dat na nader overleg met partijen betrokken bij de handhaving, het weghalen van de bewijslast bij de burger niet mogelijk wordt geacht en dat staandehouding noodzakelijk zal zijn. Onder verwijzing naar de toelichting op het criterium "hoofdzakelijk" wordt benadrukt dat het aan de eigenaar of houder is om indien het voertuig zich buiten het aangeduide terrein bevindt, aan te tonen dat dit incidenteel is.

De Afdeling merkt op dat uit de toelichting niet duidelijk wordt hoe een eigenaar of houder van een voertuig bij staandehouding zou kunnen aantonen dat hij aan de voorwaarden van de vrijstelling voldoet. Bovendien zijn de criteria voor toelaatbaar gebruik buiten aangeduide terreinen algemeen en onvoldoende eenduidig om een eigenaar of houder in alle gevallen zekerheid te bieden of bepaald gebruik toelaatbaar is onder de vrijstelling.

De Afdeling adviseert in de toelichting alsnog duidelijk te maken hoe een eigenaar of houder van een voertuig - op een niet onevenredig belastende wijze - bij staandehouding kan aantonen dat het gebruik van het voertuig voldoet aan de voorwaarden voor de vrijstelling. Indien dit niet mogelijk is, adviseert zij de vormgeving van de uitzondering op de APK-plicht te heroverwegen. Voorts adviseert de Afdeling om de criteria voor onder de vrijstelling toegestaan gebruik buiten de aangeduide terreinen te verduidelijken.

2. Aanvangstermijn APK-plicht

De invoering van de door de richtlijn voorgeschreven APK-plicht voor snelle landbouw- en bosbouwtrekkers, wordt gecombineerd met een maatregel die niet uit de richtlijn volgt: de verhoging van de maximumsnelheid voor deze voertuigen van 25 km/u naar 40 km/u. Dit leidt tot een verandering van de situatie inzake de verkeersveiligheid met betrekking tot deze voertuigen.

Op grond van het huidige Besluit voertuigen geldt voor zware voertuigen die APK-plichtig zijn dat deze een jaar na het eerste gebruik voor het eerst gekeurd moeten worden. (zie noot 11) Bij de invoering van de APK-plicht voor snelle landbouw- en bosbouwtrekkers, die kwalificeren als zware voertuigen, wordt er echter voor gekozen om van de huidige termijn af te wijken. Er zal bij wijze van uitzondering voor de APK van snelle landbouw- en bosbouwtrekkers een termijn gaan gelden van vier jaar. Dit is de maximumtermijn die in de richtlijn wordt toegestaan. In reactie op een discussie hierover tijdens de consultatie, wordt deze keuze in de toelichting (uitsluitend) gemotiveerd door te wijzen op het gekozen uitgangspunt om de richtlijn zo lastenluw mogelijk te implementeren. (zie noot 12)

Hoewel de Afdeling begrip heeft voor de wens om extra lasten voor bedrijfsleven en burger zoveel mogelijk te mijden, blijft een inhoudelijke afweging van belangen bij het maken van keuzes noodzakelijk. Een inhoudelijke afweging omtrent de verkeersveiligheid en een motivering van het gekozen onderscheid tussen APK-plichtige snelle landbouw- en bosbouwtrekkers en overige zware voertuigen, ontbreekt.

De Afdeling adviseert in de toelichting de keuze voor een afwijkende aanvangstermijn te voorzien van een inhoudelijke afweging en een dragende motivering, dan wel het ontwerpbesluit op dit punt aan te passen.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Nader rapport (reactie op het advies) 1 december 2020

1. Handhaving APK-vrijstelling

Bij nader inzien blijkt de invulling van het criterium "hoofdzakelijk" aan de hand waarvan bepaald wordt of het rijden op de openbare weg incidenteel is, en wat betreft frequentie en afstand beperkt, lastig te bewijzen. Bovendien kan daarmee een verschil in interpretatie ontstaan. Dat is onwenselijk. Daarom is in de gewijzigde nota van toelichting afgezien van een dergelijke interpretatie van het criterium "hoofdzakelijk" en a contrario het criterium "incidenteel".

Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is opnieuw overlegd met betrokken partijen om te komen tot een alternatieve invulling van de uitzondering. Een herformulering van de uitzondering zou betekenen dat de tekst van het Besluit voertuigen en de richtlijn 2014/45/EU niet op elkaar aansluiten. Dat is omwille van neutrale implementatie onwenselijk. De uitzondering kan evenwel niet worden gemist, omdat het een onderdeel is van het totale pakket aan maatregelen, inclusief compromissen, waardoor richtlijn 2014/45/EU dusdanig kan worden geïmplementeerd dat de sector hiermee uit de voeten kan en de lasten en kosten zo laag mogelijk blijven.

Kijkend naar het doel van richtlijn 2014/45/EU voor wat betreft de APK-plicht voor snelle landbouw- of bosbouwtrekkers op wielen gaat het er met name om dat die op gelijke wijze worden behandeld als vrachtwagens, omdat landbouw- of bosbouwtrekkers steeds vaker ter vervanging daarvan worden gebruikt in lokale transportactiviteiten en voor commercieel goederenvervoer over de weg. (zie noot 13) Daaruit wordt afgeleid dat de uitzondering vervolgens ziet op landbouw- of bosbouwtrekkers die niet voor dergelijke doeleinden worden gebruikt. De uitzondering zoals opgenomen in artikel 2, tweede lid, aanhef en vierde gedachtestreepje, van richtlijn 2014/45/EU en overgenomen in het voorgestelde artikel 4, eerste lid, onderdeel a, onder 3°, van het Besluit voertuigen, geeft terzake het gebruik aan, voor welke doeleinden en op welke terreinen (in ieder geval) geen sprake is van commercieel goederenvervoer over de weg. Om te beoordelen voor welk doel een landbouw- of bosbouwtrekker wordt gebruikt, zal daarom worden gekeken naar de werkzaamheden van het bedrijf waarvoor het voertuig wordt gebruikt. Als dat bedrijf actief is de sector landbouw, tuinbouw, bosbouw, veeteelt of visserij, wordt de landbouw- of bosbouwtrekker geacht te vallen onder de uitzondering op de APK-plicht. Daarmee zal dan ook het criterium "hoofdzakelijk" worden ingevuld. Als een landbouwtrekker die door een landbouwbedrijf wordt gebruikt op de openbare weg wordt aangetroffen, zal daarom worden aangenomen dat sprake is van een uitzondering, daar de trekker naar verwachting hoofdzakelijk op landbouwgronden zal worden gebruikt.

Wat betreft de bewijsvoering door eigenaren en houders van snelle landbouw- en bosbouwtrekkers is gezocht naar een relatief laagdrempelig bewijsmiddel om aan te tonen in welke sector het bedrijf waarvoor het voertuig wordt gebruikt, actief is. Voor de praktijk wordt een papieren gewaarmerkt uittreksel uit het handelsregister als goed bewijsmiddel gezien. Daarop wordt de zogenoemde SBI-code vermeld, die aangeeft in welke sector een bedrijf actief is. Een uittreksel uit het handelsregister is relatief eenvoudig aan te vragen en de kosten daarvan zijn gering. Op de korte termijn zal de eigenaar of houder van de landbouw- of bosbouwtrekker zelf voor het uittreksel moeten zorgen. Dat wordt gezien als een niet onevenredig belastende wijze om bij staandehouding aan te tonen dat het gebruik van het voertuig voldoet aan de voorwaarden voor de uitzondering. Zodra er meer inzicht is in het aantal snelle landbouw- of bosbouwtrekkers zal worden bezien of het opportuun is om in het kentekenregister een koppeling met het handelsregister te maken, om de lasten verder te beperken en om de noodzaak tot staandehouding weg te nemen.

De paragrafen 4.1 en 5.1 van het algemeen deel van de nota van toelichting zijn hierop aangepast. Op de regeldrukgevolgen van deze bewijsvoering is ingegaan in paragraaf 6.1 van de gewijzigde nota van toelichting. De regeldruk van € 17,25 per voertuig wordt beperkt geacht.

2. Aanvangstermijn APK-plicht

Allereerst wordt hierover opgemerkt dat snelle landbouw- en bosbouwtrekkers niet meer moeten worden gezien als ‘zware voertuigen’ zoals de Afdeling refereert aan de "motorrijtuigen […] waarvan de toegestane maximummassa meer bedraagt dan 3500 kg" in artikel 5 van het Besluit voertuigen. Die redactie is afkomstig uit de implementatie van de voorgaande APK-richtlijn. (zie noot 14) Daarin waren (landbouw- of bosbouw)trekkers geen aparte categorie, maar werden ze, afhankelijk van de toegestane maximummassa, begrepen onder de categorie "motorrijtuigen voor goederenvervoer met een toegestane maximummassa van meer dan 3500 kg" of "motorvoertuigen op ten minste vier wielen die normaal dienen voor het vervoer van voorwerpen over de weg en waarvan de toegestane maximummassa niet meer dan 3500 kg bedraagt, met uitzondering van landbouwtractoren en landbouwmachines". In de nieuwe APK-richtlijn wordt aangesloten bij de Europese voertuigcategorieën, waarbij trekkers anders zijn gecategoriseerd (categorie T) dan motorvoertuigen die in eerste instantie zijn ontworpen en gebouwd voor het vervoer van goederen (categorie N). Er is dus, in lijn met de Europese regels, voor landbouw- en bosbouwtrekkers geen sprake van een uitzondering op wat geldt voor zware voertuigen, maar gelden voor landbouw- en bosbouwtrekkers als afzonderlijke categorie ook afzonderlijke regels. Bij die categorisering wordt nu aangesloten.

Los van deze aansluiting op de Europese regels is in navolging van het advies van de Afdeling ook een inhoudelijke afweging gemaakt omtrent de verkeersveiligheid en een motivering van het gekozen onderscheid tussen APK-plichtige snelle landbouw- of bosbouwtrekkers en andere zware voertuigen wat betreft de aanvangstermijn en frequentie voor de APK. Daarop is ingegaan in paragraaf 4.1 van de gewijzigde nota van toelichting. Voor andere zware voertuigen (zie noot 15) is er weliswaar een kortere termijn (de APK moet jaarlijks worden gedaan), maar ook daarbij is gekozen voor de minimale aanvangstermijn en frequentie die de richtlijn voorschrijft. Het zou onrechtvaardig zijn om op basis van wat voor die voertuigen geldt, voor snelle landbouw- en bosbouwtrekkers een kortere aanvangstermijn of hogere frequentie voor te schrijven dan de Europese wetgever. Het aantal APK-plichtige snelle landbouw- en bosbouwtrekkers is daarnaast zo klein (naar schatting 7.000 tot 8.000 op een geschat totaal aantal van 270.000 landbouw- of bosbouwtrekkers) dat een hogere frequentie geen significant positief effect op de verkeersveiligheid zou hebben. Dat hooguit zeer geringe positieve effect op de verkeersveiligheid weegt bovendien niet op tegen de administratieve lasten en nalevingskosten voor burgers en bedrijven die met een hogere keuringsfrequentie gemoeid zouden zijn.

3. Wijziging eisen examenvoertuigen voor de rijbewijscategorie T

Abusievelijk waren geen wijzigingen in het Reglement rijbewijzen ten aanzien van de examenvoertuigen voor de rijbewijscategorie T meegenomen in het ontwerpbesluit. Het gaat er met name om dat een examenvoertuig een kentekenplaat moet hebben en dat het bijbehorende kentekenbewijs aanwezig moet zijn. Dat zijn immers voorwaarden om met het voertuig 40 km/u te mogen rijden. Voor het leren en examineren van het rijden met een voertuig voor de rijbewijscategorie T is het rijden met de maximum toegestane snelheid van groot belang. Hierover is door het CBR nog geadviseerd. Dit is opgenomen in een nieuwe paragraaf 7.3 van de gewijzigde nota van toelichting bij het ontwerpbesluit. De wijzigingen met betrekking tot de examenvoertuigen voor de rijbewijscategorie T worden doorgevoerd per 1 april 2021, zodat er een overgangstermijn is voor het voeren van een kentekenplaat op het examenvoertuig en het hebben van het bijbehorende kentekenbewijs.

4. Uitzondering APK-plicht ambulances van 50 jaar en ouder

Van de gelegenheid is gebruikgemaakt een fout in het ontwerpbesluit te herstellen. Abusievelijk was opgenomen dat de uitzondering op de APK-plicht voor voertuigen van 50 jaar of ouder niet zou gelden voor ambulances. Dat was niet de bedoeling, omdat de APK-plicht daardoor strenger zou worden voor ambulances dan onder de huidige regelgeving. Het gevolg zou immers zijn dat ambulances van 50 jaar en ouder per 1 januari 2021 jaarlijks verplicht gekeurd moeten worden, terwijl deze voertuigen in de huidige situatie vrijgesteld zijn. Ambulances van 50 jaar en ouder worden niet meer gebruikt voor ziekenvervoer, in tegenstelling tot taxi’s, OV-auto’s en bussen van 50 jaar en ouder die nog wel regelmatig worden ingezet voor personenvervoer. Eigenaren (vaak verzamelaars) behouden deze historische ambulances over het algemeen in originele staat. De APK-plicht voor historische ambulances zou tot gevolg hebben dat originele onderdelen moeten worden verwijderd of aangepast om te voldoen aan een andere inrichtingsomschrijving, hetgeen niet wenselijk is. Bovendien gaat het om een zeer klein aantal ambulances: van de circa 1.350 ambulances die er zijn in Nederland, zijn er slechts 23 ouder dan 50 jaar.

5. Verlenging geldigheidsduur theorie-examens, theoriecertificaten en praktijkexamens voertuigbeheersing

Eveneens is van de gelegenheid gebruikgemaakt in het Reglement rijbewijzen een toegezegde verdere verlenging van de geldigheidsduur van theorie-examens, theoriecertificaten en, voor de rijbewijscategorieën A, A1 en A2, praktijkexamens voertuigbeheersing te formaliseren (zie artikel IV, onderdeel F, van het gewijzigde ontwerpbesluit). (zie noot 16) Er was reeds voorzien in verlenging van de geldigheidsduur tot 1 december 2020 als de geldigheidsduur van de genoemde examens en certificaten verliep tussen 16 maart 2020 en 1 juni 2020 en tot 1 april 2021 als ze verliepen tussen 1 juni 2020 en 1 oktober 2020. Deze verlenging is niet in alle gevallen voldoende gebleken. Daarom wordt ook de geldigheidsduur van examens en certificaten die tussen 1 oktober 2020 en 1 januari 2021 verliepen of verlopen, verlengd tot 1 april 2021. Het CBR is reeds verzocht, gezien de urgentie en vooruitlopend op vastlegging in het Reglement rijbewijzen, coulance toe te passen ten aanzien van de geldigheidsduur van resultaten van de genoemde examens en certificaten.

6. Redactionele verbeteringen

Tot slot is van de gelegenheid gebruikgemaakt enige wijzigingen van het Reglement rijbewijzen toe te voegen ter verbetering van de redactie daarvan en tevens enige redactionele verbeteringen in het ontwerpbesluit en de nota van toelichting aan te brengen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE MINISTER VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT


Voetnoten

(1) Wet van 20 mei 2020 tot wijziging van de Wegenverkeerswet 1994 in verband met de implementatie van richtlijn 2014/45/EU alsmede ter invoering van een registratie- en kentekenplicht voor landbouw- en bosbouwtrekkers, motorrijtuigen met beperkte snelheid, mobiele machines en aanhangwagens die uitsluitend bestemd zijn om daardoor te worden voortbewogen en het niet meer toelaten tot het verkeer van nieuwe motorrijtuigen met beperkte snelheid (Stb. 2020, …).
(2) Richtlijn nr. 2014/45/EU van het Europees Parlement en de Raad van 3 april 2014 betreffende de periodieke technische controle van motorvoertuigen en aanhangwagens en tot intrekking van Richtlijn 2009/40/EG (PbEU 2014, L 127).
(3) Artikel 2, tweede lid, van de richtlijn.
(4) Artikel 4, eerste lid, onderdeel a, onder 3˚, van het Besluit voertuigen.
(5) Nota van toelichting, paragraaf 4.1: APK-plicht voor snelle LBT’s.
(6) Artikel 72, eerste lid, Wegenverkeerswet 1994.
(7) Nota van toelichting, paragraaf 5.1: APK-plicht voor snelle LBT’s.
(8) Ibidem.
(9) Advies van 21 februari 2020.
(10) Nota van toelichting, paragraaf 7.3: Adviescollege Toetsing Regeldruk.
(11) Artikel 5 Besluit voertuigen.
(12) Nota van toelichting, paragraaf 7.1: Internetconsultatie.
(13) Overweging 12 bij richtlijn 2014/45/EU.
(14) Richtlijn 2009/40/EG van het Europees Parlement en de Raad van 6 mei 2009 betreffende de technische controle van motorvoertuigen en aanhangwagens (PbEU 2009, L 141).
(15) Voertuigen van de categorieën M2, M3, N2 en N3, oftewel bussen en bedrijfsauto’s (vrachtwagens). Deze aanvangstermijn en frequentie geldt ook voor taxi’s en ambulances.
(16) Zie Kamerstukken II 2020/21, 29398, nr. 858, p. 3-4.