Wet versterking handhaving en inning studiefinanciering.

Bij Kabinetsmissive van 27 maart 2020, no.2020000646, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet tot wijziging van onder meer de Wet studiefinanciering 2000 in verband met onder andere het versterken van de handhaving van de wet bij misbruik van studiefinanciering en het verbeteren van de inning van studieschulden (Wet versterking handhaving en inning studiefinanciering), met memorie van toelichting.

Het wetsvoorstel strekt ertoe het toezicht op en de handhaving van het studiefinancieringsstelsel te versterken, misbruik en oneigenlijk gebruik tegen te gaan en de inning van studieschulden te verbeteren. Daartoe wordt het mogelijk een bestuurlijke boete op te leggen bij schending van de inlichtingenplicht. Voorts worden schulden direct opeisbaar bij een grote betalingsachterstand. Ook regelt het wetsvoorstel een bereikbaarheidsplicht voor studenten of debiteuren. Indien daaraan niet wordt voldaan, wordt de verjaringstermijn voor de invordering van schulden verlengd van vijf naar tien jaar. Ten slotte beoogt het wetsvoorstel de uitwisseling van persoonsgegevens tussen bestuursorganen ten behoeve van de uitvoering van het wetsvoorstel te vergemakkelijken.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de bescherming van persoonsgegevens, de rechtsbescherming, de uitvoeringslasten en de evaluatie van de maatregelen. In verband hiermee is aanpassing wenselijk van het voorstel en de toelichting.

Het advies van de Raad voor de Rechtspraak met de reactie van de minister hierop is bij brief van 7 juli 2020 toegezonden aan de vicepresident van de Raad van State. De Afdeling kan zich vinden in de reactie van de minister met uitzondering van een aspect dat terugkomt onder punt 2.

1. Bescherming van persoonsgegevens

Het voorstel beoogt de uitwisseling van persoonsgegevens tussen DUO met andere bestuursorganen te vergemakkelijken door de juridische basis van gegevensuitwisseling binnen Nederland te verduidelijken. Volgens de toelichting biedt de huidige wetstekst voor andere bestuursorganen een ontoereikende grondslag om persoonsgegevens te kunnen delen met DUO. (zie noot 1) Voorts bevat het voorstel bepalingen over de uitwisseling van persoonsgegevens met buitenlandse overheden. (zie noot 2)

a. Specificatie verwerking persoonsgegevens
Het voorstel biedt een overzicht van doelen waarvoor persoonsgegevens in ieder geval gedeeld kunnen worden. (zie noot 3) Daardoor wordt meer zekerheid geboden aan bestuursorganen en burgers. Een specificatie welke persoonsgegevens verzameld mogen worden en welke bestuursorganen deze mogen verstrekken ontbreekt echter. Hierdoor laat het wetsvoorstel de beoordeling van de noodzaak, proportionaliteit en subsidiariteit van de verwerking van een bepaald persoonsgegeven over aan de beoordeling door bestuursorganen.

De Algemene Verordening Gegevensbescherming (AVG) bepaalt dat bij de verwerking van persoonsgegevens beginselen als transparantie, doelbinding, dataminimalisatie en verantwoording in acht moeten worden genomen. (zie noot 4) Derhalve is de vraag of de wettelijke grondslag voor de verwerking van persoonsgegevens ingevolge het voorstel voldoende toegankelijk is en voorzienbaarheid realiseert, en of er een voldoende basis is voor een gerechtvaardigde beperking van het recht op bescherming van de persoonlijke levenssfeer. (zie noot 5)

Het wetsvoorstel en een hierop gebaseerde algemene maatregel van bestuur (amvb) (zie noot 6) kunnen tezamen een voldoende toegankelijke en voorzienbare regeling opleveren. In het wetsvoorstel heeft de delegatiegrondslag facultatief karakter. Indien de verwerking van persoonsgegevens niet nader in het voorstel wordt geregeld, (zie noot 7) moet daarom uitdrukkelijk bepaald moet worden dat nadere regeling bij amvb geschiedt. Met het oog op voldoende toegankelijkheid en voorzienbaarheid dient de delegatiegrondslag tevens te bepalen dat in deze amvb wordt gespecificeerd welke persoonsgegevens kunnen worden verstrekt, op welke wijze, in welke gevallen, en door en aan welke bestuursorganen.

Daarbij adviseert de Afdeling in de toelichting nader in te gaan op de bestuursorganen die persoonsgegevens kunnen verstrekken en welke gegevens zij kunnen verstrekken. Daarbij is het van belang de eisen van noodzakelijkheid, proportionaliteit en subsidiariteit van de specifieke gegevensverwerking in acht te nemen.

b. Waarborgen profilering en geautomatiseerde besluitvorming
Het voorstel laat ruimte voor grootschalige, ongestructureerde dataverzameling en profilering (zie noot 8) en mogelijk voor geautomatiseerde individuele besluitvorming ten aanzien van personen. Volgens de toelichting worden deze profielen gemaakt op basis van een beperkte set van gegevens. (zie noot 9)

De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is welke gegevens het betreft en hoe burgers kunnen weten welke informatie wordt gedeeld tussen bestuursorganen. (zie noot 10) Profilering en daarop gebaseerde besluitvorming kennen belangrijke risico’s als stereotypering en discriminatie. De AVG kent daarom betrokkenen het recht toe niet te worden onderworpen aan geautomatiseerde besluitvorming zonder menselijke tussenkomst. (zie noot 11) Daarop kunnen op basis van nationaalrechtelijke bepalingen uitzonderingen worden gemaakt. (zie noot 12) Noch uit het wetsvoorstel, noch uit de toelichting blijkt of menselijke tussenkomst in gevallen als hiervoor bedoeld altijd is gewaarborgd en hoe DUO daaraan uitvoering zal geven.

In het licht van het voorgaande is in het kader van geautomatiseerde besluitvorming in het bijzonder de vraag welke passende maatregelen worden genomen ter bescherming van de rechten en vrijheden en gerechtvaardigde belangen van de betrokkene. (zie noot 13) In dit verband wijst de Afdeling op het voorbeeld van het systeem SyRI in het sociaal domein. Volgens de rechter waren dit systeem en onderliggende wetgeving onverenigbaar met het recht op respect voor het privéleven. (zie noot 14) De verwerking van grote hoeveelheden gegevens uit verschillende bronnen zonder privacywaarborgen achtte de rechter problematisch, nu dit diep ingrijpt op het privéleven. Uit deze uitspraak blijkt dat wetgeving die voor nieuwe technologieën een grondslag biedt voldoende waarborgen moet bevatten om misbruik en willekeur tegen te gaan. (zie noot 15) Deze waarborgen vloeien met name voort uit het transparantiebeginsel, dat vereist dat het gebruik van nieuwe technologieën voldoende inzichtelijk en controleerbaar moet zijn. (zie noot 16)

Verder is van belang dat de verwerkingsverantwoordelijke de betrokkene dient te informeren over het bestaan van geautomatiseerde besluitvorming. Dat wil zeggen dat de verwerkingsverantwoordelijke nuttige informatie verstrekt over de onderliggende logica, alsmede het belang en de verwachte gevolgen van die verwerking voor de betrokkene. (zie noot 17) Het recht op inzage van de betrokkene ziet hier ook op. (zie noot 18) Niet duidelijk is echter hoe met het oog hierop in het kader van dit wetsvoorstel het recht op inzage in de praktijk effectief zal worden gehonoreerd.

Indien het wetsvoorstel profilering en daarop gebaseerde geautomatiseerde besluitvorming mogelijk beoogt te maken, adviseert de Afdeling de noodzaak en proportionaliteit daarvan in het licht van de AVG, artikel 7 en 8 EU-Handvest en artikel 8 EVRM nader te motiveren. Indien de noodzaak en proportionaliteit dragend kan worden gemotiveerd, adviseert de Afdeling te voorzien in een specifieke wettelijke basis. (zie noot 19) Verder dienen passende maatregelen te worden getroffen om de rechten en vrijheden en gerechtvaardigde belangen van burgers te beschermen. (zie noot 20) Daarbij dienen in het bijzonder het risicomodel en de risico-indicatoren inzichtelijk en controleerbaar te zijn en met het oog daarop wettelijke waarborgen te worden opgenomen.

c. Uitwisseling van gegevens met derde landen
Bijzondere aandacht behoeft het uitwisselen van persoonsgegevens met derde (niet EU-/EER)landen. (zie noot 21) Uit het voorstel volgt niet met welke derde landen persoonsgegevens kunnen worden uitgewisseld, en welke persoonsgegevens dit betreffen. Uitwisseling van persoonsgegevens met derde landen is onder de AVG slechts in een beperkt aantal gevallen mogelijk. (zie noot 22) De toelichting vermeldt dat gegevensuitwisseling met derde landen (ten aanzien waarvan de Europese Commissie geen adequaatheidsbesluiten heeft genomen), alleen toegestaan is indien het betreffende land passende waarborgen biedt. (zie noot 23) De Afdeling merkt op dat in dat geval de verwerkingsverantwoordelijke of de verwerker passende waarborgen moet bieden. (zie noot 24)

Daarbij wijst de Afdeling erop dat het in de rede ligt om specifieke waarborgen voor overheidsinstanties in acht te nemen. (zie noot 25) Dit zijn enerzijds de juridisch bindende en afdwingbare instrumenten tussen overheidsinstanties of -organen. (zie noot 26) Anderzijds ziet dit op bepalingen die moeten worden opgenomen in administratieve regelingen tussen overheidsinstanties of -organen. (zie noot 27) In beide gevallen zal DUO minimumwaarborgen in acht dienen te nemen, zoals beschreven in de richtsnoeren van het Europees Comité voor gegevensbescherming. (zie noot 28)

De Afdeling adviseert, mede gelet op punt 1b, om - ten minste - bij amvb te bepalen welke persoonsgegevens onder welke voorwaarden met derde landen mogen worden uitgewisseld en welke passende waarborgen hiervoor zullen worden geboden.

2. Rechtsbescherming

In het wetsvoorstel worden de regels over de berekening van de termijnen en de berekening van de draagkracht en de gevolgen daarvan buiten toepassing gelaten bij een achterstallige schuld van ten minste 12 termijnbetalingen of ten minste € 2000. In dat geval kan DUO tot dwanginvordering overgaan van zowel vervallen als toekomstige termijnbetalingen, mits de belangen van de debiteur daardoor niet onevenredig worden aangetast. Volgens de toelichting wordt daarbij in ieder geval van belang geacht dat de debiteur tijdig op de hoogte moet zijn van de betalingsachterstand, DUO zich moet hebben ingespannen om tot terugbetaling over te gaan, en dat een debiteur niet langdurig op het bestaansminimum mag leven als gevolg van de invordering. (zie noot 29) Deze aspecten zijn niet als harde criteria in de wettekst opgenomen, om maatwerk mogelijk te maken. De weging van de belangen resulteert uiteindelijk in een beslissing die niet onevenredig mag uitpakken voor de debiteur, aldus de toelichting.

Aangezien de toelichting enkele aspecten benoemt die in ieder geval moeten worden meegenomen in de belangenafweging acht de Afdeling, evenals de Raad voor de Rechtspraak, het van belang deze ook in de wet op te nemen. (zie noot 30) In het kader van de brede schuldenaanpak van het kabinet is bovendien afstemming met andere overheidsinstanties die schuldeiser zijn van belang bij het voorkomen en oplossen van problematische schulden. (zie noot 31)

De Afdeling adviseert om in het voorstel ook ten aanzien van het evenredigheidsvereiste te expliciteren met welke criteria in ieder geval rekening wordt gehouden, zoals onder andere de in de toelichting genoemde criteria. Deze explicitering sluit niet uit dat er andere omstandigheden zijn die ook in de afweging kunnen worden meegenomen. Daarnaast adviseert de Afdeling in de toelichting in te gaan op de afstemming met andere schuldeisers in het kader van het voorkomen en oplossen van problematische schulden.

3. Resultaten en evaluatie van de maatregelen

Het voorstel wil misbruik en fraude met studiefinanciering tegengaan. In 2012 zijn de wettelijke mogelijkheden om misbruik met de uitwonendenbeurs tegen te gaan verruimd. (zie noot 32) Voorts is een aantal aanvullende maatregelen genomen met betrekking tot de studiefinanciering als geheel, waaronder intensivering van controles, betere voorlichtingen nieuwe fraudedetectietechnieken. Volgens de regering zouden de risico’s die overblijven na het nemen van deze maatregelen beperkt zijn. (zie noot 33)

De toelichting gaat niet uitdrukkelijk in op de resultaten van deze maatregelen. De Afdeling acht meer inzicht in de resultaten van deze maatregelen wel van belang, omdat het voorstel voortbouwt op sindsdien bereikte resultaten en de lessen die die daaruit getrokken zijn.

Daarnaast ontbreekt in het voorstel een evaluatiebepaling. Om de werking van het voorstel te kunnen vaststellen is het volgens de Afdeling van belang om deze te evalueren. Verder zijn tussentijdse evaluaties van belang in het licht van de voorgenomen gefaseerde implementatie van het wetsvoorstel. Zo is relevant om te evalueren of de communicatiestrategie richting studenten erin resulteert dat zij voldoende geïnformeerd zijn over rechten en plichten, en over sanctiebepalingen.

De Afdeling adviseert om de motivering van de kosten en baten van het wetsvoorstel in de toelichting uit te breiden. Daarnaast adviseert de Afdeling om een evaluatiebepaling op te nemen en tussentijds te evalueren alvorens over te gaan tot volgende stappen bij de implementatie van het wetsvoorstel.

4. Uitvoeringslasten

De structurele kosten van het wetsvoorstel bedragen volgens de toelichting ongeveer € 500.000. De kosten bestaan uit het uitvoeren van extra onderzoeken naar de naleving van de wet en beheerskosten van ICT-systemen. De toelichting wijst er verder op dat het aantal bezwaar- en beroepsprocedures naar verwachting zal toenemen omdat de sanctiemogelijkheden worden uitgebreid. Een schatting van de kosten daarvan ontbreekt.

De Afdeling adviseert aan de financiële paragraaf een schatting van de kosten voor bezwaar en beroep toe te voegen.

5. Overige opmerkingen

a. In artikel I, onderdeel A (artikel 1.1, derde lid) nieuw) wordt de reikwijdte van het begrip ‘student’ in nader genoemde artikelen uitgebreid naar ‘aspirant-studenten’. Een aantal van deze artikelen kent echter niet het begrip "student", maar het begrip studerende. In artikel 9.6 (nieuw) ontbreekt ook die laatste term.

De Afdeling adviseert de begripsomschrijving nader te bezien.

b. Artikel 6.21 (Artikel I, onderdeel D) geeft de minister de bevoegdheid een achterstallige schuld, exclusief wettelijke rente en bijkomende kosten, onmiddellijk op te eisen indien aan bepaalde voorwaarden is voldaan. Het begrip achterstallige schuld is omschreven in artikel 6.8, eerste lid, en betreft - kort gezegd - het bedrag van de lening. Over de achterstallige schuld is rente verschuldigd (artikel 6.8, tweede lid). Het is daarom verwarrend om te spreken over achterstallige schuld, exclusief wettelijke rente en bijkomende kosten. De Afdeling adviseert in artikel 6.21, eerste lid en eerste lid, aanhef onder a, "exclusief wettelijke rente en bijkomende kosten" te schrappen.

6. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het voorstel en adviseert daarmee rekening te houden voordat het voorstel bij de Tweede Kamer der Staten-Generaal wordt ingediend.

De waarnemend vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W05.20.0077/I

- In artikel I, onderdeel F (artikel 7.1b, eerste lid, "Vastgestelde feiten" vervangen door "Feiten".
- Artikel I, onderdeel I, als volgt formuleren: In artikel 9.1b, eerste lid, wordt ‘deelnemer’ vervangen door ‘student of debiteur’.
- Artikel 9.2a (artikel I, onderdeel K), de eerste twee leden integreren, omdat het ‘in ieder geval’’ blijkens de toelichting geen zelfstandige betekenis heeft.
- Artikel 9.6, vierde lid (Artikel I, onderdeel L) ‘kunnen regels worden gesteld’ vervangen door ‘worden regels gesteld’.
- In artikel 9.9a, tweede lid (artikel I, onderdeel O), de zinsnede ‘onverminderd artikel 9.9’ schrappen, omdat de sanctie in beide gevallen gelijk is.
- In artikel II, onderdeel O, ‘artikel 8.4’ vervangen door ‘artikel 8.4a’.
- De in de toelichting (noot 18) genoemde maximumboete van de derde en vijfde categorie aanpassen aan het per 1 januari 2020 geldende bedrag.


Voetnoten

(1) Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.2.
(2) Voorgesteld artikel 9.6b, 9.6c en 9.6d WSF 2000.
(3) Voorgesteld artikel 9.6, tweede lid WSF 2000.
(4) Artikel 5 AVG. Vgl. Kamerstukken II 2012/13, 33 579, nr. 4.
(5) Artikel 8, tweede lid, EVRM. Rb. Den Haag 5 februari 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:865, paragraaf 6.66-6.72. Zie ook Kamerstukken II 2019/20, 17 050, nr. 593.
(6) Voorgesteld artikel 9.6, vierde lid, WSF 2000. Volgens de toelichting is de wijze van gegevensverstrekking op grond van het huidige artikel 9.6 reeds uitgewerkt in artikel 16 Besluit studiefinanciering 2000. Artikel 16 Besluit studiefinanciering 2000 is na inwerkingtreding van het voorstel gebaseerd op artikel 9.6, vierde lid, WSF 2000. (Memorie van toelichting, Artikelsgewijze toelichting, Artikel I, onderdeel L, artikel 9.6.).
Artikel 16 van het Besluit studiefinanciering 2000 betreft het verstrekken van inlichtingen door organen met een publiekrechtelijke taak. Als zodanig is deze bepaling in de huidige vorm een onvoldoende specifieke regeling voor de gegevensverwerking.
(7) Voorgesteld artikel 9.6, vierde lid, WSF 2000.
(8) Memorie van toelichting, paragraaf 2.2.1. ‘Toezichthouderschap’; ‘Artikel II, onderdeel G (paragraaf 7.0, artikelen 7.0a en 7.0b WSF BES)’; ‘Artikel III, onderdeel G (artikelen 9.1a en 9.1b WTOS)’.
(9) Toelichting bij voorgesteld artikel 7.0b WSF 2000.
(10) Kamerstukken II 2017/18, 26643, nr. 557.
(11) Artikel 22, eerste lid, AVG. Zie ook considerans 71 van de AVG.
(12) Artikel 22, tweede lid, onder b, AVG.
(13) Artikel 22, tweede lid, onder b, AVG.
(14) Artikel 8 EVRM.
(15) Rb. Den Haag 5 februari 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:865, overweging 6.85.
(16) Rb. Den Haag 5 februari 2020, ECLI:NL:RBDHA:2020:865; Kamerstukken II 2019/20, 17 050, nr. 593. Zie ook de adviezen van de Afdeling over deze wetgeving en amvb: Kamerstukken II 2012/13, 33 579, nr. 4; Stcr. 2014, nr. 26306.
(17) Artikel 13, tweede lid, onder f, en artikel 14, tweede lid, onder g, AVG.
(18) Artikel 15, eerste lid, onder h, AVG.
(19) Vergelijk Kamerstukken II 2019/20, 35447, nr. 4; , Kamerstukken II 2019/20, 35515, nr. 4.
(20) Artikel 22, eerste lid, AVG.
(21) Voorgesteld artikel 9.6c en 9.6d WSF 2000. Zie artikel 44-50 AVG.
(22) Artikel 45, 46, 47, 49 AVG. Voor de lijst met adequaatheidsbesluiten, zie https://ec.europa.eu/info/law/law-topic/data-protection/international-dimension-data-protection/adequacy-decisions_en. Zie ook HvJ EU 6 oktober 2015, C-362/14, ECLI:EU:C:2015:650 (Schrems I), HvJ EU 26 juli 2017, Advies 1/15, ECLI:EU:C:2016:656 (PNR-gegevens Canada), HvJ EU 16 juli 2020, C-311/18, ECLI:EU:, vindplaats (Schrems II).
(23) Memorie van toelichting, ‘Artikel I, onderdeel M, artikel 9.6d WSF 2000’.
(24) Artikel 46 AVG; vergelijk de Engelstalige formulering. Zie ook Conclusie A-G Saugmandsgaard Øe van het HvJ EU 19 december 2019.
(25) Vergelijk Europees Comité voor gegevensbescherming (EDPB), ‘Guidelines 02/2020 on articles 46 (2) (a) and 46 (3) (b) of Regulation 2016/679 for transfers of personal data between EEA and non-EEA public authorities and bodies’, 18 januari 2020, paragraaf 1-2.
(26) Artikel 46, tweede lid, onder a, AVG.
(27) Overweging 108 en artikel 46, derde lid, onder b, AVG. De Autoriteit Persoonsgegevens zal in dit geval toestemming moeten geven.
(28) Europees Comité voor gegevensbescherming (EDPB), ‘Guidelines 02/2020 on articles 46 (2) (a) and 46 (3) (b) of Regulation 2016/679 for transfers of personal data between EEA and non-EEA public authorities and bodies’, 18 januari 2020, paragraaf 1-2. Deze zien onder meer op het opnemen van bepalingen over doel, reikwijdte, definities, algemene gegevensbeschermingprincipes, rechten van betrokkenen, restricties op verdere gegevensverstrekking en -deling, gevoelige gegevens, en verhaalmogelijkheden.
(29) Memorie van toelichting, paragraaf 2.4.4. ‘Directe opeisbaarheid van deel studieschuld bij wanbetaling’.
(30) Advies Raad voor de rechtspraak 3 juni 2020, inclusief reactie van de Minister van OCW.
(31) Actieplan brede schuldenaanpak, mei 2018.
(32) Wet van 17 november 2011 tot wijziging van de Wet studiefinanciering 2000 in verband met het treffen van diverse maatregelen ter bestrijding van het ten onrechte ontvangen van de uitwonendenbeurs, Stb. 2011, 579.
(33) Kamerstukken II 2013/14, 24 724, nr. 122. Zie ook Kamerstukken II 2016/17, 17 050, nr. 533.