Voorstel van wet van de leden Duivensteijn en Santi tot wijziging van de Woningwet (landelijke ombudsman voor huurders).

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 21 augustus 2000, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Duivensteijn en Santi tot wijziging van de Woningwet (landelijke ombudsman voor huurders), met memorie van toelichting.

Met het initiatiefvoorstel beogen indieners te voorzien in de instelling van een landelijke ombudsman voor huurders, omdat de geldende wetten en regels volgens hen een leemte laten zien waar het betreft het klachtrecht van een huurder over de gedragingen van de verhuurder.

Ingevolge artikel 16 van het Besluit beheer sociale-huursector (BBSH) is een toegelaten instelling (kortweg: een woningcorporatie) verplicht tot de instelling van een interne klachtencommissie. Gebleken is (zie noot 1) dat een aantal instellingen nog niet voldaan had aan deze verplichting. De Inspectie Volkshuisvesting heeft daarom de instellingen zonder klachtcommissie de verplichting opgelegd zo spoedig mogelijk alsnog zo'n commissie in te stellen, hetgeen tot gevolg heeft gehad dat inmiddels nagenoeg overal een klachtencommissie is ingesteld. (zie noot 2)

Naar aanleiding van twijfel over de onafhankelijkheid van de klachtencommissies heeft de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer een onderzoek toegezegd, dat evenwel nog niet heeft geresulteerd in een rapport.

Vooruitlopend hierop achten de indieners het gewenst het klachtrecht van huurders structureel te regelen. Mede in verband met de wijzigingen binnen de woningcorporaties, zoals de verzelfstandiging, schaalvergroting door fusies, wijzigingen in de omvang van het werkgebied, vergaande professionalisering en commercialisering achten de indieners het van belang de positie van de huurders veilig te stellen. Daarbij wordt de wijze waarop de overheid het klachtrecht op andere terreinen reeds heeft opgezet een goed en verantwoord referentiekader geoordeeld. Uit dien hoofde wordt aansluiting gezocht bij de Wet Nationale ombudsman.

Het voorstel geeft de Raad van State aanleiding tot de volgende opmerkingen.

1. De keuze

a. De eigenlijke redengeving voor de instelling van een ombudsman lijkt gelegen te zijn in het gebrek aan vertrouwen in de onafhankelijkheid van de op dit moment functionerende klachtencommissies. De initiatiefnemers willen het onderzoek naar het functioneren van de klachtencommissies niet afwachten en evenmin de eventuele maatregelen om de onafhankelijkheid van de commissies aan te scherpen. Uit de toelichting bij het wetsvoorstel blijkt niet of de mogelijkheid van aanscherping van de BBSH-klachtenregeling (zie noot 3) onderdeel heeft uitgemaakt van de aan de keus voor een ombudsman voorafgaande afweging. Evenmin is in de toelichting ingegaan op het punt dat een klacht wellicht meer voor een beoordeling op lokaal niveau (hetgeen in lijn is met het uitgangspunt van het BBSH) in aanmerking komt dan op centraal niveau, door één ombudsman.

Een duidelijke motivering van de keuze voor een ombudsman kan naar het oordeel van de Raad evenwel niet ontbreken. De door de initiatiefnemers gegeven argumenten dat de ombudsman een onafhankelijke en onpartijdige instantie is en dat de woningcorporaties belast zijn met de uitvoering van een wettelijke taak zijn op zichzelf niet dragend voor het voorstel om thans reeds met een afzonderlijke wettelijke regeling te komen, en evenmin voor de keuze van het instituut van ombudsman.

b. Indien wordt gekozen voor het instituut van een ombudsman komt vervolgens de vraag aan de orde voor welke variant moet worden gekozen. In de toelichting worden drie mogelijkheden genoemd voor het creëren van een onafhankelijke, externe instantie voor de behandeling van klachten: (1) een ombudsfunctie op grond van een statuut dat door de sociale huursector zelf wordt opgesteld, (2) uitbreiding van de bevoegdheid van de Nationale ombudsman tot het werkgebied van de bestuursorganen van woningbouwcorporaties, en (3) een ombudsman voor huurders op grond van de Woningwet. Hoewel de indieners een duidelijke voorkeur uitspreken voor de tweede mogelijkheid kiezen zij met hun voorstel toch voor de derde mogelijkheid, zonder daarvoor echter enige motivering te geven. Blijkbaar geldt vooral als argument dat huidige wetgeving zich verzet tegen de verbreding van het werkgebied van de Nationale ombudsman; maar dat is weinig overtuigend. Want waarom dan niet dát vermeende tekort verhelpen, bijvoorbeeld door in de Woningwet de Nationale ombudsman terzake bevoegd te verklaren, in plaats van met een voorstel te komen dat slechts een tweede keus behelst? Vooral op dit punt wordt een uitgewerkte beschouwing over de aard van de materie waar het hier om gaat alsmede een meer uitgewerkte analyse van de verschillende mogelijkheden node gemist. De Raad adviseert daar alsnog in te voorzien en de gemaakte keuze vervolgens te herbezien.

c. Bij die analyse en heroverweging zouden volgens het college ook de navolgende elementen aan de orde moeten komen.

Het is niet ondenkbaar dat de instelling van een ombudsman voor huurders ertoe zal leiden dat ook in andere soortgelijke gevallen, waarin sprake is van een al dan niet wettelijk voorgeschreven monopolie waarvan burgers afhankelijk zijn, zal (moeten) worden overgegaan tot het instellen van een ombudsman. Op dit moment is de Wet Nationale ombudsman alleen van toepassing op gedragingen van bestuursorganen. Dit geldt eveneens voor hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Voorzover kan worden nagegaan is er tot op heden geen wettelijk verplichtende regeling die voorziet in het beoordelen van gedragingen in de private sector door een ombudsman. Waar klachtenbehandeling door een ombudsman plaatsvindt, gebeurt dit op basis van vrijwilligheid, zoals ook in de toelichting is vermeld. (zie noot 4) Zou op grotere schaal behoefte aan een ombudsman bestaan, dan is het de vraag of een meer structurele voorziening, maar dan niet beperkt tot de huursector, niet de voorkeur verdient. Een dergelijke beslissing lijkt evenwel het kader van het onderhavige initiatiefvoorstel te overstijgen. Wel rijst de vraag of het juist is de regeling van een landelijke ombudsman te beperken tot de sociale huursector. Dat het instellingen betreft met een wettelijke taakstelling (het huisvesten van personen die gelet op hun inkomen of om andere redenen moeilijkheden ondervinden bij het vinden van hun passende huisvesting) is zeker juist, maar dat argument rechtvaardigt niet dat voor andere verhuurders voorschriften op dit punt achterwege gelaten zouden moeten worden. Dit zou een reden kunnen zijn om te streven naar één wettelijk regime voor de gehele huursector, tenzij problemen van klachtgevoelige afhankelijkheid zich in de rest van de sector van verhuur niet zouden voordoen. Hiervan blijkt uit de toelichting echter niet.

d. Indien ook na heroverweging wordt gekozen voor de instelling van een aparte landelijke ombudsman voor huurders kan overigens niet voorbij worden gegaan aan de bestaande klachtencommissies en hun verhouding tot de voorgestelde ombudsman.

Het is in het klachtrecht gebruikelijk om een onderscheid te maken tussen interne en externe voorzieningen. Zo geeft hoofdstuk 9 Awb regels voor intern klachtrecht waartoe de betrokken overheden intern een voorziening moeten treffen, waarop vervolgens de Nationale ombudsman het externe en onafhankelijke sluitstuk is. Via het dusgenoemde kenbaarheidsvereiste wordt de klager gedwongen om de betrokken instantie zelf eerst gelegenheid te geven om de klacht te behandelen via regels van intern klachtrecht. Zo ligt de eerste verantwoordelijkheid bij de organisatie waar de klacht ontstond en waarop deze betrekking heeft. Deze systematiek impliceert dat het scheppen van een externe instantie - in het voorstel de landelijke ombudsman voor huurders - gepaard moet gaan met een goede regeling voor de interne behandeling van klachten.

De toelichting op het voorstel ziet de bestaande klachtencommissies als interne commissies. Tegelijk wordt echter gewezen op hun tekort aan onafhankelijkheid. Elders in de toelichting wordt zelfs de mogelijkheid geopperd dat de klachtencommissies na instelling van de landelijke ombudsman zullen kunnen worden opgeheven. (zie noot 5)

Mochten de indieners bewust hebben afgezien van een stelsel zoals neergelegd in hoofdstuk 9 Awb en de Wet Nationale ombudsman dan zou de Raad een dergelijke aanpak met klem willen ontraden. De ervaring heeft immers geleerd dat een stelsel met zowel een intern als een extern gedeelte uit doelmatigheidsoverwegingen sterke voorkeur verdient.

2. Financiering

Uit de passage in de toelichting die gewijd is aan de financiering van de ombudsman blijkt dat het in de bedoeling ligt de kosten van de landelijke ombudsman te laten dragen door de gezamenlijke corporaties. Dit zou kunnen plaatsvinden door een extra heffing door het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting en door kosten van de klachtenbehandeling in rekening te brengen bij die woningcorporaties die zich schuldig hebben gemaakt aan misdragingen. Voorts dient de taak van het fonds uitgebreid te worden met een financieringsregeling voor de ombudsman.

Aan dit laatste aspect is vormgegeven door aanvulling van artikel 71, eerste lid, tweede volzin. Dit lijkt niet voldoende.

In beginsel zal ook gedacht moeten worden aan wijziging van de nog niet in werking getreden artikelen 71a tot en met 71e van de Woningwet. (zie noot 6) Deze artikelen regelen de taak van het fonds en de verstrekking van subsidies aan de toegelaten instellingen en de fondsvorming. Het invoeren van een extra heffing, het financieren van de werkzaamheden van de ombudsman en het laten betalen van de kosten door de corporaties vereisen ook in die artikelen een uitdrukkelijke wettelijke basis.

In dat verband rijst namelijk de vraag in hoeverre de nieuwe taak van het fonds zich verdraagt met zijn kerntaak. Het behoort immers tot de oorspronkelijke kerntaak van het fonds toegelaten instellingen die niet beschikken over de voor hun werkzaamheden noodzakelijke financiële middelen financieel te saneren. Daarnaast is de taak opgenomen om subsidie te verstrekken voor specifieke projecten van toegelaten instellingen. Voorts heeft het fonds de taak gekregen toezicht uit te oefenen op toegelaten instellingen, voorzover het betreft de financiële aspecten van de werkzaamheden van die instellingen. (zie noot 7) Een financieringsregeling voor een landelijke ombudsman lijkt binnen de nu bestaande taakstelling van het fonds minder goed mogelijk en sluit daar ook niet vanzelfsprekend bij aan. Ook ontbreekt de relatie tussen het heffen van extra bijdragen en het aanwenden van deze gelden voor extra werkzaamheden door het fonds, zoals dit wel het geval was bij de nieuwe toezichtstaak van het fonds. (zie noot 8) Er is eerder sprake van een doorgeefluik, de werkzaamheden van het fonds nemen niet toe.

Voorts lijkt het ook niet juist de bezoldiging van de landelijke ombudsman in de vorm te gieten van het verstrekken van een subsidie. Er is geen sprake van subsidieverlening in de zin van artikel 4:21 Awb.

In dit kader is bij de Raad de vraag gerezen waarom geen aansluiting is gezocht bij de Wet bezoldiging Nationale ombudsman. Artikel 71a van het wetsvoorstel biedt op dit punt geen uitsluitsel, omdat de kwestie van de rechtspositie wordt overgelaten aan regeling bij algemene maatregel van bestuur.

Gelet op het vorenstaande is het wetsvoorstel op dit punt onvolledig en niet voorzien van een dragende motivering. De Raad beveelt aan daarin alsnog te voorzien.

3. Artikelsgewijs

a. Algemeen
De artikelsgewijze toelichting op het wetsvoorstel bestaat slechts uit één volzin, waarin wordt meegedeeld dat bij de formulering van de artikelen zoveel mogelijk is aangesloten bij de Wet Nationale ombudsman. Hoewel het algemeen gedeelte redelijk uitvoerig is, komt deze ene volzin wel erg summier over, temeer nu het algemeen gedeelte de inhoud van de artikelen niet weergeeft. Mede uit hoofde van zelfstandige leesbaarheid van het wetsvoorstel kan een toelichting per artikel niet gemist worden. Zeker in die gevallen dat nadere uitwerking bij algemene maatregel van bestuur zal plaatsvinden en de inhoud zal afwijken van hetgeen voor de Nationale ombudsman van toepassing is, zal enig inzicht gegeven moeten worden van de te regelen materie.

Voorts heeft in verband met de benoeming van de ombudsman door de minister (in plaats van door de Tweede Kamer zoals bij de Nationale ombudsman) nadere regeling in een aantal gevallen plaats door middel van een algemene maatregel van bestuur in plaats van regeling in de wet zoals bij de Nationale ombudsman. Waar dit elementen van groot belang betreft stuit dit op bezwaren. Hierop wordt in het vervolg nog ingegaan.

b. Nummering
In verband met de wijziging van de Woningwet met betrekking tot de verbetering van het toezicht op de woningcorporaties (Stb.1999, 553), waarbij reeds de artikelen 71a tot en met 71l zijn ingevoegd (Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting) verdient het aanbeveling de bij dit wetsvoorstel in te voegen artikelen te vernummeren en deze onder te brengen bij het reeds vervallen artikel 72.

c. Artikel 71a
Ingevolge artikel 71a, zesde lid, worden bij algemene maatregel van bestuur nadere regels gesteld omtrent de landelijke ombudsman voor huurders. Voorzover het hier gaat om regels inzake het ontslag en het op non-activiteit stellen van de ombudsman en de incompatibiliteiten verbonden aan het ambt van de ombudsman lijkt het, gelet op het belang en gewicht van de materie, niet aangewezen deze voor delegatie in aanmerking te laten komen. Mede uit hoofde van het grote gewicht dat wordt toegekend aan een onpartijdige klachtenbehandeling, ligt vastlegging in de wet van de vereisten die aan voornoemde aspecten kunnen raken voor de hand. Zo zal in ieder geval moeten worden zekergesteld dat de landelijke ombudsman geen betrekkingen vervult waarvan de uitoefening ongewenst is met het oog op een goede vervulling van zijn ambt of met het oog op de handhaving van zijn onpartijdigheid en onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin. Eveneens zal hij in gevallen dat hij het in hem gestelde vertrouwen door zijn handelen of nalaten ernstig nadeel toebrengt moeten kunnen worden ontslagen. (zie noot 9)

d. Artikel 71b
Artikel 71b, dat overeenkomt met artikel 12 van de Wet Nationale ombudsman, bevat in het tweede lid en in het derde lid, onderdeel c, nog de voorheen geldende tekst en is niet aangepast aan de wijziging bij de wet van 12 mei 1999 (Stb.214), waarbij de Awb met een regeling over de behandeling van klachten door bestuursorganen is aangevuld en tevens de Wet Nationale ombudsman is gewijzigd.

Overeenstemming op dit punt komt de Raad aangewezen voor.

Ingevolge het vijfde lid van artikel 71b wordt bij algemene maatregel van bestuur bepaald in welke categorieën van gevallen de ombudsman niet bevoegd en in welke categorieën van gevallen hij niet verplicht is aan een verzoek om een onderzoek in te stellen gevolg te geven.

Gelet op het feit dat het hier de reikwijdte betreft van de taak van de ombudsman, hetgeen ook direct raakt aan het belang van de betrokken huurders, kan een verankering in de wet niet worden gemist. Daarbij ware onder meer te denken aan de eisen waaraan een verzoekschrift moet voldoen, het in behandeling zijn dan wel behoren te zijn van de klacht bij een andere instantie, en het uitoefenen van toezicht door een andere instantie. (zie noot 10)

Het artikelonderdeel komt voor aanvulling in aanmerking. Ook de memorie van toelichting verdient aanvulling.

e. Artikel II
Ingevolge artikel II kunnen de artikelen of onderdelen daarvan op een verschillend tijdstip in werking treden.

De Raad beveelt aan in de toelichting de noodzaak van deze gefaseerde inwerkingtreding van een motivering te voorzien. Op het eerste gezicht lijkt inwerkingtreding op één tijdstip passender.

4. Toelichting

In de memorie van toelichting (zie noot 11) wordt gesteld dat corporaties waarvan de gedragingen door de ombudsman als "niet behoorlijk" worden gekwalificeerd, aangesproken dienen te worden voor de kosten die zij hebben veroorzaakt. Zo zou een financiële prikkel ontstaan om de gedragingen jegens de huurders met zorg te omkleden. Ingeval de klacht is ontstaan door "misdragingen" van de woningcorporatie worden de gehele kosten van de klachtenbehandeling in rekening gebracht bij de desbetreffende woningcorporatie, aldus de toelichting. Daargelaten de mogelijke inhoudelijke opmerkingen die geplaatst kunnen worden bij zo'n doorberekening, constateert de Raad dat het initiatiefvoorstel zelf op dat punt zwijgt en dat de toelichting derhalve wordt gebruikt voor het stellen van nadere regels (die echter het beoogde effect niet kunnen bereiken). Mede gelet op aanwijzing 214 van de Aanwijzingen voor de regelgeving geeft de Raad in overweging vorenbedoelde passages te schrappen.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State


Voetnoten

(1) Zie Toezichtsverslag Sociale huursector 1997, dat ingevolge artikel 43a BBSH aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal is toegezonden; Kamerstukken II 1998/99, 24 508, nr.49.
(2) Zie de brief van de Staatssecretaris van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer aan de Voorzitter van de Tweede Kamer van 21 december 1999 naar aanleiding van het Toezichtsverslag over 1998; Kamerstukken II 1999/2000, 24 508, nr.58, blz.6 en paragraaf 1.5.
(3) Hierbij kan gedacht worden aan onder meer vereisten met betrekking tot de samenstelling van de commissie, degenen die in ieder geval niet in aanmerking kunnen komen als lid gelet op hun betrokkenheid, het horen van betrokkenen, de mogelijkheid zich te laten bijstaan, en de termijn waarbinnen de commissie haar oordeel moet uitbrengen.
(4) De toelichting maakt op bladzijde 5 melding van de Ombudsman Schadeverzekeringen en de Volkskrant-ombudsman.
(5) Paragraaf Financiering van de ombudsman.
(6) Deze artikelen zijn ingevoegd bij de wet van 2 december 1999 waarbij de Woningwet is gewijzigd  in verband met de verbetering van het toezicht op de woningcorporaties en de aanpassing van de bepalingen over het Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting aan de Aanwijzingen voor de regelgeving die betrekking hebben op de zelfstandige bestuursorganen.
(7) Kamerstukken II 1998/99, 26 326, nr.3, blz.6-8 en 16; zie ook het geldende Besluit Centraal Fonds voor de Volkshuisvesting.
(8) Kamerstukken II 1998/99, 26 326, nr.3, blz.19.
(9) Vergelijk de artikelen 3 tot en met 5 van de Wet Nationale ombudsman.
(10) Vergelijk de artikelen 14 en 16 van de Wet Nationale ombudsman.
(11) Onderdeel "Financiering van de ombudsman".