Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Trinidad en Tobago inzake uitlevering; Port of Spain, 7 februari 2003

Bij Kabinetsmissive van 6 mei 2003, no.03.001936, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Buitenlandse Zaken, mede namens de Minister van Justitie, bij de Raad van State van het Koninkrijk ter overweging aanhangig gemaakt het Verdrag tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Republiek Trinidad en Tobago inzake uitlevering; Port of Spain, 7 februari 2003 (Trb.2003, 41), met toelichtende nota.

Het verdrag regelt de uitlevering tussen Trinidad en Tobago (hierna: Trinidad) en Nederland en volgt min of meer het vaste stramien voor zulke verdragen.

Goedkeuring van een uitleveringsverdrag betekent onder meer dat het vertrouwen bestaat dat de mensenrechten in de verdragspartij worden gerespecteerd; dit werkt door in de rechterlijke toetsing van individuele uitleveringsverzoeken.

De Raad van State van het Koninkrijk is er niet van overtuigd dat een dergelijk vertrouwen hier gerechtvaardigd is. Hij is van oordeel dat in verband daarmee over het voornemen tot goedkeuring niet positief kan worden geadviseerd.

1. Opportuniteit

Uitlevering is de handeling waarmee iemand onder de rechtsmacht van een andere staat wordt gebracht, hetzij om te worden vervolgd voor feiten waarvan hij wordt verdacht, hetzij voor de tenuitvoerlegging van een reeds opgelegde straf. Als er in de staat die om uitlevering verzoekt een eerlijke rechtsgang is, die in overeenstemming is met algemeen aanvaarde mensenrechtennormen, is uitlevering een nuttig instrument om straffeloosheid te voorkomen. Er zijn echter ook landen waarin de opgeëiste persoon, na uitlevering, het gevaar loopt te worden onderworpen aan schendingen van mensenrechten; juist bij strafvervolging en detentie is dat risico in bepaalde landen groot.

Een staat die een persoon uitlevert aan een andere staat, draagt een zekere verantwoordelijkheid voor de overgedragen persoon na uitlevering. Dit blijkt ook uit de jurisprudentie van het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM). In het Soering-arrest heeft het EHRM bepaald dat de beslissing om uit te leveren een schending van artikel 3 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) oplevert als er een reëel gevaar ("real risk") bestaat dat de betrokkene na uitlevering zal worden onderworpen aan marteling of aan wrede, onmenselijke of vernederende behandeling - dit ongeacht de vraag of de staat waaraan is uitgeleverd partij is bij het EVRM. (zie noot 1)

De jurisprudentie van de Hoge Raad terzake houdt in dat de uitleveringsrechter in beginsel ervan uitgaat dat een staat waarmee Nederland een bilateraal uitleveringsverdrag heeft gesloten, de rechten neergelegd in het EVRM zal respecteren; Nederland wordt geacht dit te hebben beoordeeld bij het sluiten van het uitleveringsverdrag.

Dit beginsel kan uitzondering lijden, voor wat betreft artikel 6 EVRM, indien blijkt dat de opgeëiste persoon door zijn uitlevering zou worden blootgesteld aan "zodanig risico van een flagrante inbreuk op enig hem ingevolge dat artikel toekomend recht dat de ingevolge artikel 1 EVRM op Nederland rustende verplichting om dat recht te verzekeren aan de nakoming van de uit het vermelde uitleveringsverdrag voortvloeiende verplichting in de weg staat". (zie noot 2)

Dit betekent dat de regering bij het voorstel tot goedkeuring van een bilateraal uitleveringsverdrag een beeld zal moeten hebben van de mensenrechtensituatie in het land waarmee het verdrag is gesloten, en zoveel mogelijk van de toekomstige ontwikkelingen daarin. Het uitleveringsverdrag kan daarom alleen totstandkomen als voldoende zekerheid bestaat dat uitlevering in het algemeen, mede met het oog op de hiervoor genoemde verdragsverplichtingen, verantwoord zal zijn.

In de toelichting op het voorliggende verdrag ontbreekt een uiteenzetting over dit onderwerp.

Het Mensenrechtencomité van de Verenigde Naties heeft op 3 november 2000 conclusies geformuleerd op basis van de landenrapportage door Trinidad over de naleving van het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (IVBPR). Het Comité spreekt onder meer zijn zorg uit over problemen bij de politie, zoals corruptie, geweld en machtsmisbruik; over inadequate afhandeling van klachten over het politieoptreden; over de wettelijke bevoegdheid van iedere politieagent om in een groot aantal gevallen personen aan te houden zonder aanhoudingsbevel; en over de omstandigheden in enkele gevangenissen, die volgens het Comité in strijd zijn met artikel 10 IVBPR.

Artikel 10 garandeert aan ieder die van zijn vrijheid is beroofd een behandeling met menselijkheid en met eerbied voor de waardigheid, inherent aan de menselijke persoon. (zie noot 3)

In het Jaarboek 2003 van Amnesty International wordt de mensenrechtensituatie in Trinidad als volgt samengevat: "Death sentences continued to be imposed but no executions were carried out. Reports of torture and ill-treatment by police persisted and abuses in detention continued to cause grave concern. Prison conditions amounted to cruel, inhuman or degrading treatment." (zie noot 4)

In het Jaarrapport 1998 meldde Amnesty International dat er in het voorafgaande jaar ten minste zeven mensen waren veroordeeld tot lijfstraffen. (zie noot 5) Lijfstraffen worden op Trinidad voltrokken door middel van maximaal twintig slagen met een stok of met de "kat-met-negen-staarten", zo heeft de regering van Trinidad in 2000 uiteengezet in haar periodieke rapportage aan het Mensenrechtencomité van de Verenigde Naties. (zie noot 6)

Dat Trinidad nog immer de doodstraf kent, vormt voor goedkeuring van het uitleveringsverdrag geen beletsel: het verdrag voorziet erin dat uitlevering kan worden geweigerd als er niet voldoende waarborgen zijn dat geen doodstraf zal worden opgelegd, of althans dat een eventueel doodvonnis niet ten uitvoer zal worden gelegd. (zie noot 7) De andere punten die in de rapportages van Amnesty International worden genoemd, roepen wel een probleem op, juist omdat ze betrekking hebben op het optreden van politie en justitie en de omstandigheden tijdens detentie. Ook personen die aan Trinidad worden uitgeleverd, kunnen met dit soort schendingen van mensenrechten worden geconfronteerd.

Of lijfstraffen een vorm van foltering zijn in de zin van het Folteringverdrag is in het volkenrecht een omstreden punt, maar de Nederlandse regering heeft zich destijds op het standpunt gesteld dat dit inderdaad zo is, en heeft dan ook bij de goedkeuring van het Folteringverdrag een interpretatieve verklaring met die strekking afgelegd. (zie noot 8) En in elk geval zijn lijfstraffen in strijd met het verbod van vernederende bestraffing van artikel 3 EVRM. (zie noot 9)

Trinidad heeft in 1998 de Amerikaanse Conventie voor de Rechten van de Mens en in 2000 het individueel klachtrecht bij het IVBPR opgezegd. Internationaal toezicht op de mensenrechtensituatie in Trinidad is daardoor veel moeilijker geworden.

De Raad concludeert dat er sterke aanwijzingen zijn dat de mensenrechtensituatie in Trinidad, afgemeten aan de in internationale verdragen neergelegde maatstaven, tekortschiet. Er zijn geen concrete aanwijzingen dat de situatie binnen afzienbare tijd zal veranderen.

Uitlevering aan Trinidad kan, gelet op de Soering-uitspraak, neerkomen op een schending van het EVRM door Nederland. De Raad is dan ook van mening dat het verdrag niet moet worden goedgekeurd.

2. Waarborgen in de Uitleveringswet

Artikel 2, derde lid, van de Grondwet bepaalt dat uitlevering alleen kan geschieden krachtens verdrag, en dat verdere voorschriften omtrent uitlevering worden gegeven bij de wet. Die wet is de Uitleveringswet.

De Uitleveringswet bevat een aantal verplichte en facultatieve gronden om een verzoek om uitlevering te weigeren. In een concreet uitleveringsverzoek spelen die weigeringsgronden geen rol: uitlevering vindt immers plaats krachtens verdrag, het verdrag bevat doorgaans de noodzakelijke weigeringsgronden en het verdrag heeft voorrang boven de wet. Feitelijk hebben de weigeringsgronden in de Uitleveringswet dan ook de betekenis van een instructie aan de regering bij het onderhandelen over een uitleveringsverdrag. Wijkt een uitleveringsverdrag af van de Uitleveringswet en is de wetgever van oordeel dat het verdrag toch dient te worden goedgekeurd, dan moet ook de Uitleveringswet worden gewijzigd. (zie noot 10)

De Uitleveringswet bepaalt dat uitlevering ten behoeve van de tenuitvoerlegging van een vonnis dat bij verstek is gewezen alleen is toegestaan als de opgeëiste persoon voldoende gelegenheid heeft gehad of nog zal hebben om zijn verdediging te voeren. (zie noot 11) Deze weigeringsgrond ontbreekt in het voorliggende verdrag. Het is mogelijk dat Trinidad geen veroordeling bij verstek kent en dat de weigeringrond om die reden niet is opgenomen; om die reden is deze weigeringsgrond destijds niet opgenomen in het uitleveringsverdrag met de Verenigde Staten. (zie noot 12) Is dat inderdaad het geval, dan verdient het aanbeveling dit in de toelichting te verduidelijken. Kent Trinidad wel de mogelijkheid van verstekveroordeling, dan vormt dat naar de mening van de Raad een argument temeer om het verdrag niet goed te keuren.

3. Rechtskarakter van de briefwisseling

Het uitleveringsverdrag is gesloten op 7 februari 2003. Op dezelfde dag hebben de partijen in een briefwisseling enkele bepalingen van het verdrag verder uitgewerkt. (zie noot 13) De briefwisseling wordt niet aan de Staten-Generaal ter goedkeuring voorgelegd. In de briefwisseling zelf wordt over het rechtskarakter gesteld:

"It is understood that these understandings do not alter, modify or vary in any way the purport or intent of the substantive text contained in Articles 2, 3 and 6 of the Extradition Treaty."

Naar de mening van de regering bevat de briefwisseling alleen een toelichting op het uitleveringsverdrag. (zie noot 14)

De Raad is van mening dat de briefwisseling daarmee onvoldoende wordt getypeerd. Hij wijst op de volgende punten.
- Dat de vorm van een briefwisseling is gekozen, is op zichzelf geen reden om de briefwisseling niet als een verdrag aan te merken. Ook een briefwisseling kan een verdrag zijn. (zie noot 15)
- In de briefwisseling wordt bepaald dat een Nederlander alleen aan Trinidad en Tobago zal worden uitgeleverd onder de garantie dat hij een eventuele vrijheidsstraf zal uitzitten in Nederland, de Nederlandse Antillen of Aruba. Dit is als zodanig niet in het uitleveringsverdrag terug te vinden. (zie noot 16) De briefwisseling beoogt dus op dit punt de verplichtingen die voor Nederland uit het uitleveringsverdrag voortvloeien te beperken.
- De Uitleveringswet bepaalt dat fiscale delicten geen aanleiding kunnen geven tot uitlevering, tenzij bij verdrag uitdrukkelijk anders is bepaald. (zie noot 17) In het uitleveringsverdrag wordt niet uitdrukkelijk bepaald of uitlevering voor fiscale delicten is toegestaan; in de algemene omschrijving van uitleveringsdelicten is geen uitzondering gemaakt voor fiscale delicten. (zie noot 18) In de briefwisseling wordt wèl uitdrukkelijk bepaald dat delicten met betrekking tot "taxation, customs or revenue or offences of a purely fiscal character" tot de uitleveringsdelicten moeten worden gerekend. (zie noot 19) Dit betekent dat de Uitleveringswet niet toelaat dat het uitleveringsverdrag parlementair wordt goedgekeurd zonder gelijktijdige goedkeuring van de briefwisseling.

De Raad concludeert dat er gronden zijn voor de conclusie dat het bij de briefwisseling in feite gaat om een verdrag dat alleen tegelijk met het uitleveringsverdrag aan parlementaire goedkeuring kan worden onderworpen. Hij adviseert - onverminderd punt 1 - ook de briefwisseling aan goedkeuring te onderwerpen. (zie noot 20)

4. Het verdrag omschrijft in artikel 2, tweede lid, voor welk soort delicten uitlevering mogelijk is en bepaalt vervolgens dat ook poging tot en deelneming aan een delict grond kunnen zijn voor uitlevering.  De verschillende vormen van deelneming zijn weinig duidelijk omschreven. De Nederlandse en Engelse tekst van het verdrag, die beide gelijkelijk authentiek zijn, (zie noot 21) lijken bovendien van elkaar te verschillen. Zo lijkt het erop dat er in de Nederlandse tekst na "het aanzetten tot" een komma zou moeten staan, waarmee de betekenis zou veranderen.

De Raad beveelt aan in de toelichting op te sommen welke deelnemingsvormen worden bedoeld.

De Raad van State van het Koninkrijk geeft U mitsdien in overweging het Verdrag niet te zenden aan de beide Kamers der Staten-Generaal, aan de Staten van de Nederlandse Antillen en aan die van Aruba.

De waarnemend Vice-President van de Raad van State van het Koninkrijk


Voetnoten

(1) EHRM 7 juli 1989, NJ 1990, 158, r.o. 88.
(2) Bijvoorbeeld HR van 9 april 1991, NJ 696, r.o. 5.1 en 5.2. Voor een uitvoerige bespreking van het vertrouwensbeginsel in de jurisprudentie van de Hoge Raad, zie Alette Smeulers, In staat van uitlevering, Antwerpen/Groningen 2002, bladzijden 180-225.
(3) UN Doc. CCPR/CO/70/TTO van 3 november 2000, paragraaf 14-17; http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/(Symbol)/6526d484e7da46a4c1256a15004c191a?Opendocument.
(4) Amnesty International Report 2003, http://web.amnesty.org/report2003/Tto-summary-eng.
(5) Amnesty International Report 1998, http://www.amnesty.org/ailib/aireport/ar98/amr49.htm.
(6) UN Doc. CCPR/C/TTO/99/3, http://www.hri.ca/fortherecord2000/documentation/tbodies/ccpr-c-tto-99-3.htm, paragraaf 106.
(7) Artikel 5, onderdeel c.
(8) Trb.1989, 20.
(9) EHRM 25 april 1978, Tyrer v. het Verenigd Koninkrijk, A.26.
(10) Artikel 3 van de Uitleveringswet.
(11) Artikel 5, derde lid, van de Uitleveringswet.
(12) A.H.J. Swart, Nederlands uitleveringsrecht, Zwolle 1986, bladzijde 319.
(13) Trb. 2003, 41, bladzijden 24-26.
(14) paragraaf 1 (Inleiding), slotalinea, van de toelichtende nota.
(15) Aanwijzing 304 van de Aanwijzingen voor de regelgeving; artikel 2, eerste lid, onderdeel a, van het Verdrag van Wenen inzake het verdragenrecht, Trb.1972, 51 en 1985, 79.
(16) Artikel 3 van de briefwisseling; artikel 3, eerste lid, van het basisverdrag.
(17) Artikel 11, vierde lid, van de Uitleveringswet.
(18) Artikel 2 van het verdrag.
(19) Artikel 2 van de briefwisseling.
(20) Artikelen 2 en 7 van de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
(21) Testimonium van het verdrag.