Voorstel van wet van de leden Wilders en Eerdmans tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek in verband met aanpassing van de uitzonderingspositie van kerkgenootschappen.

Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 20 september 2004 heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Wilders en Eerdmans tot wijziging van het Burgerlijk Wetboek in verband met aanpassing van de uitzonderingspositie van kerkgenootschappen, met memorie van toelichting.

Het voorstel beoogt civielrechtelijk optreden tegen kerkgenootschappen mogelijk te maken. Dit wordt noodzakelijk geacht in verband met de dreiging van terrorisme. De strekking van het voorstel is artikel 20 van boek 2 van het Burgerlijk Wetboek (BW), op grond waarvan rechtspersonen kunnen worden verboden en ontbonden, ook op kerkgenootschappen rechtstreeks van toepassing te verklaren.

De Raad maakt opmerkingen over de noodzaak van het wetsvoorstel tegen de achtergrond van de rechtsvorm van de moskeeën in Nederland, de strekking van de bestaande artikelen 2:2 en 2:20 BW, de mogelijkheden van strafrechtelijk optreden en de vrijheid van godsdienst.

1. Moskeeën-kerkgenootschappen

Volgens de memorie van toelichting is het onderhavige wetsvoorstel noodzakelijk omdat in de strijd tegen terrorisme naast bestuurlijk en strafrechtelijk ook civielrechtelijk optreden mogelijk moet zijn tegen organisaties die misbruik maken van de rechtspersoonlijkheid van het kerkgenootschap door in dat verband werkzaamheden te verrichten die in strijd zijn met de openbare orde. (zie noot 1) Hoewel dit niet expliciet uit de toelichting blijkt, acht de Raad het aannemelijk dat het wetsvoorstel vooral is bedoeld om moskeeën (zie noot 2) die terroristische activiteiten aanmoedigen of anderszins bevorderen, civielrechtelijk te kunnen treffen. (zie noot 3)

Daarvan uitgaande, wijst de Raad erop dat moskeeën in Nederland tot nu toe steeds de vorm van een stichting of een vereniging hebben aangenomen. (zie noot 4) Dit houdt verband met het feit dat kerkgenootschappen zich niet als zodanig kunnen inschrijven in een (handels)register, wat soms lastig is in het rechtsverkeer. De rechtsvorm van een vereniging of een stichting geeft in dat opzicht meer duidelijkheid. (zie noot 5) Deze moskeeën zijn geen kerkgenootschap in de zin van artikel 2:2 BW, maar een vereniging of een stichting, zodat zij reeds rechtstreeks zijn onderworpen aan artikel 2:20 BW. (zie noot 6)

Als het beoogde object van een regeling in feite niet blijkt te bestaan, is het belang van de regeling niet vanzelfsprekend. De Raad adviseert het belang van het voorstel tegen de achtergrond van het vorenstaande nader te overwegen.

2. De bestaande artikelen 2:2 en 2:20 BW

Al aangenomen dat er moskeeën zijn of kunnen komen waarvoor de wijziging van het BW relevant zou kunnen zijn, rijst vervolgens de vraag wat de voorgestelde wijziging zou toevoegen aan de reeds bestaande regeling in het BW waarmee het door de initiatiefnemers geschetste probleem aangevat zou kunnen worden.

De huidige artikelen 2:2 en 2:20 BW luiden als volgt.

Artikel 2:2
1. Kerkgenootschappen alsmede hun zelfstandige onderdelen en lichamen waarin zij zijn verenigd, bezitten rechtspersoonlijkheid.
2. Zij worden geregeerd door hun eigen statuut, voor zover dit niet in strijd is met de wet. Met uitzondering van artikel 5 gelden de volgende artikelen van deze titel niet voor hen; overeenkomstige toepassing daarvan is geoorloofd, voor zover deze is te verenigen met hun statuut en met de aard der onderlinge verhoudingen.

Artikel 2:20
1. Een rechtspersoon waarvan de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde, wordt door de rechtbank op verzoek van het openbaar ministerie verboden verklaard en ontbonden.
2. Een rechtspersoon waarvan het doel in strijd is met de openbare orde, wordt door de rechtbank op verzoek van het openbaar ministerie ontbonden. Alvorens de ontbinding uit te spreken kan de rechtbank de rechtspersoon in de gelegenheid stellen binnen een door haar te bepalen termijn zijn doel zodanig te wijzigen dat het niet meer in strijd is met de openbare orde.

Artikel 2:2, tweede lid, tweede volzin, moet aldus worden gelezen, dat de volgende artikelen van de betrokken titel, titel 1, niet zonder meer van toepassing zijn op kerkgenootschappen (in de zin van het BW), doch met inachtneming van deeserve (zie noot 7) dat toepassing van een bepaling verenigbaar is met het statuut van het kerkgenootschap en met de aard van de onderlinge verhoudingen binnen het kerkgenootschap. (zie noot 8) Dit geldt ook voor de toepassing van artikel 2:20. Ook een kerkgenootschap kan dus op verzoek van het openbaar ministerie door de rechtbank verboden worden verklaard en worden ontbonden als zijn werkzaamheden strijdig zijn met de openbare orde, of worden ontbonden als het doel van het kerkgenootschap strijdig is met de openbare orde. (zie noot 9) De rechter zal een dergelijke sanctie alleen niet kunnen uitspreken als dat onverenigbaar zou zijn met het statuut van het kerkgenootschap of met de onderlinge verhoudingen binnen het genootschap, een situatie die zich niet eenvoudig laat denken.

De verhouding tussen overheid enerzijds en godsdienst en andere levensovertuigingen anderzijds wordt in Nederland beheerst door het beginselen van "scheiding van kerk en staat", en door van vrijheid van godsdienst en levensovertuiging zoals neergelegd in artikel 6 van de Grondwet en in verschillende internationale verdragen. Het hieruit voortvloeiende bijzondere karakter van kerken in de Nederlandse rechtsorde komt vooral tot uitdrukking in de juridische status die is toegekend aan kerkgenootschappen in artikel 2:2 BW. Deze wijst op een terughoudendheid van de Staat met betrekking tot hun interne organisatie. (zie noot 10) De wet geeft geen definitie van een kerkgenootschap als bedoeld in artikel 2:2 BW. In de literatuur wordt vrij algemeen aangesloten bij een arrest van de Hoge Raad waarin, zonder dat een uitspraak werd gedaan over de organisatievorm, werd geoordeeld dat een kerkgenootschap zich de gemeenschappelijke godsverering van de leden op grondslag van gemeenschappelijke godsdienstige opvattingen ten doel stelt. (zie noot 11) Mét de memorie van toelichting punt 2, is de Raad van oordeel dat deze omschrijving niet alleen ziet op christelijke kerkgenootschappen.

Volgens artikel 2:2, tweede lid, worden kerkgenootschappen geregeerd door het eigen statuut, voorzover dit niet in strijd is met de wet. Onder "wet" moet in dit verband worden verstaan al het dwingend recht, althans die voorschriften van dwingend recht waarbij zulke grote belangen van de Nederlandse rechtsorde zijn betrokken dat zij voorrang hebben boven het eigen statuut van het kerkgenootschap. (zie noot 12) Mocht uit het statuut van een kerkgenootschap voortvloeien dat het genootschap direct of indirect terroristische activiteiten beoogt te bevorderen, dan zal in zoverre sprake zijn van strijd met de "wet", en zal de rechter dat statuut in zoverre niet hoeven te respecteren.

De terughoudendheid die dient te worden betracht ten aanzien van de interne organisatie van kerkgenootschappen sluit niet de bevoegdheid van de rechter uit om te onderzoeken of een zich als zodanig presenterende organisatie daadwerkelijk een kerkgenootschap is. (zie noot 13)

De huidige regeling in het BW maakt het derhalve al mogelijk een kerkgenootschap te treffen met de in artikel 2:20 BW genoemde sancties. Ook in zoverre adviseert de Raad tot heroverweging van de noodzaak van het voorstel.

3. Strafrechtelijk optreden

Op grond van artikel 51 Wetboek van Strafrecht (WvSr) kunnen rechtspersonen strafrechtelijk worden vervolgd. Een kerkgenootschap is rechtspersoon naar burgerlijk recht. Wil een rechtspersoon strafbaar zijn, dan moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan. De rechtspersoon moet geadresseerde zijn van de overtreden norm. Als de verboden gedraging door een natuurlijke persoon is verricht, moet die aan de rechtspersoon kunnen worden toegerekend. Ten slotte dient onder omstandigheden het bestanddeel opzet of schuld bewezen kunnen worden. Indien de rechtspersoon een strafbaar feit heeft gepleegd kunnen ook de feitelijk leidinggevers en opdrachtgevers worden bestraft. Rechtspersonen verrichten handelingen door middel van natuurlijke personen. Daarom is voor de strafbaarheid van een rechtspersoon veelal vereist dat de gedraging van een natuurlijke persoon kan worden toegerekend aan de rechtspersoon. Het openbaar ministerie heeft de vrijheid de rechtspersoon, de feitelijk leidinggever of de opdrachtgever te vervolgen; ook is een combinatie mogelijk. De vervolging van de rechtspersoon of de feitelijk leidinggever of opdrachtgever sluit de vervolging van andere personen niet uit. (zie noot 14)

Uit de memorie van toelichting kan niet worden opgemaakt in hoeverre  de strafrechtelijke mogelijkheden om op te treden tegen verdachten van terroristische activiteiten de beoogde aanvulling met een privaatrechtelijk middel nodig maken. De Raad adviseert de geschetste strafrechtelijke mogelijkheden te betrekken bij het overwegen van de noodzaak van het wetsvoorstel.

4. Vrijheid van godsdienst als grondrecht

De memorie van toelichting wijst in de inleiding op het belang van de verhouding van het onderhavige wetsvoorstel tot de grondwettelijke godsdienstvrijheid, maar gaat hier niet verder op in. De Raad wijst op het volgende.

De vrijheid van het belijden van godsdienst (en van levensovertuiging) ingevolge artikel 6 van de Grondwet is niet absoluut. Zo stelde de memorie van toelichting bij de grondwetsherziening 1983 dat de grondrechten niet absoluut zijn in de zin dat ze altijd zouden moeten prevaleren; ze moeten in ons maatschappelijk bestel functioneren in een onderling samenhangende en evenwichtige afweging met andere waarden en belangen. (zie noot 15) Als gevolg hiervan moeten grondrechten kunnen worden beperkt. Hiertoe is in artikel 6, eerste lid, de beperkingsclausule "behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet" opgenomen. De clausule van artikel 6, eerste lid, is niet beperkt tot de strafwet; ook andere wetten in formele zin kunnen de vrijheid van godsdienst beperken. Zo verliest een onrechtmatige daad haar onrechtmatige karakter niet doordat ze wordt begaan in de vorm van enig godsdienstig of levensbeschouwelijk belijden. (zie noot 16)

Het feit dat de wet het belijden van godsdienst kan beperken impliceert dat ook voor kerkgenootschappen wettelijke beperkingen kunnen gelden, met inbegrip van de mogelijkheid tot ontbinding van een kerkgenootschappelijke rechtspersoon als daar een voldoende zware, "objectieve" reden voor bestaat. Daarbij geldt uiteraard dat het verboden karakter van een kerkgenootschap niet mag voortvloeien uit het hebben van een bepaalde godsdienstige opvatting maar uit de werkzaamheid of het doel van het kerkgenootschap. Het gaat niet om het verbieden van een geloofsvorm maar om het verwijderen uit het maatschappelijk verkeer van een op een geloofsovertuiging stoelende organisatie die op ontoelaatbare wijze aan dat verkeer deelneemt. (zie noot 17)

Ook ingevolge het Europees verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (zie noot 18) en het Internationaal verdrag inzake burgerrechten en politieke vrijheden is de vrijheid van godsdienst niet absoluut. Beide verdragen maken het mogelijk dat deze vrijheid wordt beperkt bij wettelijk voorschrift indien die beperkingen noodzakelijk zijn in verband met één van de in artikel 9, tweede lid, EVRM respectievelijk artikel 18, derde lid, IVBPR voorgeschreven doelcriteria. Zowel op grond van het EVRM als het IVBPR kan de bescherming van de (openbare) orde een grond zijn voor beperking van de vrijheid van godsdienst.

Naar het oordeel van de Raad vormt de bestaande regeling van de artikelen 2:2 juncto 2:20 BW een passende regeling, die enerzijds een rechterlijk verbod en ontbinding van een kerkgenootschap mogelijk maakt indien daarvoor gerede aanleiding bestaat, maar die anderzijds rekening houdt met de grondrechtelijke status van de vrijheid van godsdienst zoals geregeld in de Grondwet, het EVRM en het IVBPR.

Ook in dit opzicht adviseert de Raad tot heroverweging van het wetsvoorstel.

De Vice-President van de Raad van State


Voetnoten

(1) Memorie van toelichting, inleiding, eerste alinea.
(2) "Moskee" wordt in dit advies gebruikt in de zin van islamitisch kerkgenootschap.
(3) Zie bijvoorbeeld Kamerstukken II 2003/04, 27 925, nr. 101, blz. 4, waarin de heer Wilders het onderhavige initiatiefwetsvoorstel aankondigt, alsmede kamerstukken II 2003/04, 29 200 VI, nr. 137, motie-Wilders c.s met eenzelfde strekking.
(4) Zo ook de minister van Justitie in zijn brief van 10 februari 2004, Kamerstukken II 2003/04, 27 925, nr. 115, blz. 2.
(5) T.J. van der Ploeg, De kerken in het privaatrecht, in: L.C. van Drimmelen en T.J. van der Ploeg, Kerk en Recht, Utrecht: Uitgeverij Lemma BV 2004, blz. 124.
(6) Van der Ploeg, blz. 129; N. Landman, Kerkgenootschap, stichting of vereniging; de juridische structuur van islamitische organisaties in Nederland in: Teksten RIMO-symposium , Recht van de islam 8, 1999, blz. 75 e.v.
(7) De toelichting spreekt van "religieus privilege". Voor artikel 2:5 BW geldt de reserve niet.
(8) B.P. Vermeulen, Artikel 6, in: P.W.C. Akkermans en A.K. Koekkoek, De Grondwet, een artikelsgewijs commentaar, tweede druk, Zwolle: Tjeenk Willink 1992, blz. 126.
(9) Er is sprake van werkzaamheid in strijd met de openbare orde indien handelingen inbreuk maken op algemeen aanvaarde grondslagen van ons rechtsstelsel; aldus Asser-Van der Grinten-Maeijer 2-II, waarnaar ook de memorie van toelichting verwijst, nr. 156.
(10) T.A.M. Witteveen, Overheid en nieuwe religieuze bewegingen, Den Haag: Staatsuitgeverij 1984, blz. 18.
(11) HR 23 juli 1946, NJ 1947, 1, waarnaar ook punt 2 van de memorie van toelichting verwijst.
(12) HR 14 juni 1991, NJ 1992, 173.
(13) HR 31 oktober 1986, NJ 1987, 173 (Kloosterorde der Zusters van Sint-Walburga).
(14) A.M. van Woensel, in: C.P.M. Cleiren en J.F. Nijboer, Strafrecht Tekst en commentaar, blz. 344.
(15) Kamerstukken II 1975-1976, 13 872, nr. 3.
(16) HR 5 juni 1987, NJ 1988, 702.
(17) T.A.M. Witteveen, Overheid en nieuwe religieuze bewegingen, Den Haag: Staatsuitgeverij 1984, blz. 263.
(18) Artikel II-70, eerste lid, in verband met artikel II-112, van de Grondwet voor Europa heeft dezelfde strekking als artikel 9 EVRM. Hierom, én omdat de Gw-E nog niet in werking is getreden, behoeven deze bepalingen geen verdere bespreking.