Wijziging BP2000 i.v.m. modernisering/flexibilisering taxiregelgeving en aanpassing aan PSO-verordening.

Bij Kabinetsmissive van 25 september 2018, no.2018001660, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Infrastructuur en Waterstaat, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit personenvervoer 2000 in verband met de vereenvoudiging van de taxiregelgeving en enkele meer technische aanpassingen aan een aantal regels over aanbestedingen in het openbaar vervoer en daarmee vergelijkbare vervoersvormen, met nota van toelichting.

Het besluit beoogt een vereenvoudiging van regels voor personenvervoer. (zie noot 1) Daartoe wordt onder meer aan de minister de bevoegdheid toegekend om bij ministeriële regeling vrijstelling van het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp2000) te verlenen. Ook wordt het Bp2000 in overeenstemming gebracht met het geldende aanbestedingsrecht.

De Afdeling advisering van de Raad van State merkt op dat het besluit een te ruime bevoegdheid verleent om bij ministeriële regeling af te wijken van het Bp2000, een algemene maatregel van bestuur (amvb). Zij adviseert de mogelijkheid van het bij ministeriële regeling verlenen van permanente vrijstellingen te beperken tot de voorschriften die zich lenen voor delegatie aan de minister, waaronder technische voorschriften en details van de regeling. Ook adviseert zij in het ontwerpbesluit op te nemen dat een vrijstelling bij ministeriële regeling die deze onderwerpen te buiten gaat, wordt vormgegeven als experiment met de daarbij horende inkadering in doel, duur en omvang. De Afdeling adviseert verder daaraan criteria te verbinden voor monitoring en evaluatie zodat aan de hand van het experiment kan worden besloten tot het al dan niet wijzigen van het Bp2000.

1.    Nieuw artikel 9b Besluit personenvervoer 2000: vrijstellingsregeling

Het ontwerpbesluit kent de minister de ongeclausuleerde bevoegdheid toe om bij ministeriële regeling vrijstelling te verlenen van het Bp 2000. Het voorgestelde artikel 9b bepaalt dat vrijstelling mogelijk is met het oog op het stimuleren van ontwikkelingen in het personenvervoer, of het voorkomen van regeldruk (tweede lid). Deze doelen zijn ruim geformuleerd en worden nauwelijks ingeperkt door de voorwaarden dat de vrijstelling kan worden verleend met inachtneming van bindende EU-rechtshandelingen en voor zover de belangen van reizigers zich daartegen niet verzetten (eerste lid). Bovendien bepaalt het ontwerpbesluit dat een vrijstelling ‘onder meer’ kan worden verleend met het oog op deze doelen, zodat een vrijstelling ook voor andere doeleinden kan worden ingezet. In de toelichting wordt niet nader ingegaan op deze andere doeleinden. Tevens blijft de noodzaak om vrijstellingen te verlenen ter voorkoming van regeldruk in de toelichting onderbelicht. Onduidelijk is dan ook welke bepalingen in het geldende Bp2000 zorgen voor onnodige regeldruk. Het doel, de reikwijdte en de geldingsduur van de voorgestelde delegatiebevoegdheid zijn daarmee nauwelijks ingekaderd: de minister kan voor ieder doel, permanent en voor een ieder vrijstelling verlenen van alle regels gesteld bij of krachtens het Bp2000.

De voorgestelde opzet van artikel 9b van het Bp2000 geeft de Afdeling aanleiding tot het maken van de volgende opmerkingen.

2.    Delegatie van de vrijstellingsregeling onvoldoende ingekaderd

a.    Delegatiegrondslag voor vrijstellingen te ruim

De Afdeling wijst er op dat delegatie aan de minister beperkt dient te blijven tot voorschriften van administratieve aard, uitwerking van de details van een regeling, voorschriften die vaak gewijzigd moeten worden en voorschriften die met grote spoed moeten worden vastgesteld. (zie noot 2) Met de voorgestelde regeling wordt in dat licht aanzienlijk meer aan de minister gedelegeerd dan passend is. In algemene zin wijst de Afdeling er verder op dat het onderwerp van regelgevende bevoegdheden in de delegerende regeling zo concreet en nauwkeurig mogelijk dienen te worden begrensd. (zie noot 3) De voorgestelde regeling voldoet hier niet aan. De voorgestelde formulering van artikel 9b maakt het bijvoorbeeld mogelijk dat de vrijstelling niet wordt beperkt in geldingsduur (derde lid). Dit betekent dat in een ministeriële regeling permanent kan worden afgeweken van de amvb, ook wanneer dit onderwerpen betreft die niet in een ministeriële regeling vastgelegd behoren te worden.

De Afdeling acht de voorgestelde constructie onwenselijk, omdat in die gevallen wijziging van de amvb zelf is aangewezen. Zij adviseert daarom de mogelijkheid van het door de minister verlenen van permanente vrijstellingen te beperken tot de hierboven genoemde voorschriften. Ook adviseert zij de vrijstellingsbevoegdheid te beperken tot expliciet te noemen bepalingen in het Bp2000. (zie noot 4) Ten slotte adviseert zij de doelen waarvoor de vrijstelling kan worden verleend te expliciteren.

b.    Vrijstellingen nader inkaderen: experimenteel karakter

Onverminderd het voorgaande, constateert de Afdeling in de nota van toelichting de wens om door middel van vrijstellingen, te verlenen op het niveau van ministeriële regeling, innovatie te bevorderen en regeldruk tegen te gaan. Uit de toelichting blijkt dat het ministerie met deze vrijstellingsmogelijkheden nieuwe mobiliteitsconcepten wil faciliteren en daarbij wil kunnen inspelen op ontwikkelingen in de snel veranderende markt. (zie noot 5) De Afdeling wijst er in dat kader op dat het verlenen van een vrijstelling in voorkomende gevallen kan neerkomen op het bij lagere regeling afwijken van een hogere regeling. (zie noot 6) Dit is - gelet op het uitgangspunt dat lager recht het hogere recht in acht neemt - alleen toegestaan in noodsituaties en wanneer sprake is van een experiment. (zie noot 7)

Voor zover de noodzaak om af te wijken van het Bp2000 nog niet vaststaat en de vrijstelling tijdelijk bedoeld is, schrijft het ontwerpbesluit niet voor dat monitoring en evaluatie van het gebruik van de vrijstelling verplicht is. Los van de vraag of deze vrijstelling als experiment wordt aangeduid, zou steeds aan de hand van monitoring en evaluatie een beslissing genomen moeten worden of de ervaring met de vrijstelling moet leiden tot (permanente) wijziging van het Bp2000. (zie noot 8) De Afdeling adviseert met het oog daarop duidelijk te maken wat de criteria zijn voor een geslaagde vrijstelling of experiment, op basis waarvan aanpassing van het Bp2000 aangewezen is. (zie noot 9) De Afdeling adviseert in het ontwerpbesluit dwingend voor te schrijven dat aan een vrijstelling in ieder geval voorschriften worden verbonden over doel, duur, omvang, monitoring en evaluatie. Daarbij dient expliciet uit de toelichting te blijken dat een vrijstelling na een vooraf in de betreffende ministeriële regeling te bepalen tijdstip resulteert in een wijziging van het Bp2000, dan wel in beëindiging van de vrijstelling.

In het licht van het bovenstaande adviseert de Afdeling het ontwerpbesluit nader te overwegen en aan te passen.

3.    De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal bezwaren bij het ontwerpbesluit en adviseert dit besluit niet te nemen, tenzij het is aangepast.

De vice-president van de Raad van State

Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W17.18.0288/IV

-    In het opschrift de wettelijke grondslag aanvullen met onder meer artikel 79 van de Wp2000.

-    De toelichting aanvullen met de vermelding van de wettelijke grondslag van de continue screening van taxichauffeurs.

Nader rapport (reactie op het advies) van 24 juni 2019

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt opmerkingen over de voorgestelde bepaling die het mogelijk maakt om bij ministeriële regeling vrijstelling te verlenen van bij of krachtens het Besluit personenvervoer 2000 (hierna: Bp2000) bepaalde. De Afdeling adviseert het besluit niet te nemen, tenzij het wordt aangepast. Het advies heeft daarom op onderdelen geleid tot aanpassing van het ontwerpbesluit en de Nota van toelichting. In het onderstaande wordt daarop nader ingegaan.

De Afdeling merkt op dat de vrijstellingsbevoegdheid van artikel 9b die door het onderhavige ontwerpbesluit wordt gecreëerd om af te wijken van het Bp2000, te ongeclausuleerd is. De Afdeling adviseert de vrijstellingsbevoegdheid tot expliciet te noemen bepalingen te beperken. Dit is een terecht aandachtspunt van de Afdeling, hetgeen heeft geleid tot een substantiële aanpassing van het voorgestelde artikel 9b.

Allereerst is de reikwijdte van de vrijstellingsbepaling nader ingekaderd. Bij ministeriële regeling kan enkel nog een vrijstelling worden verleend van één of meer regels die krachtens de artikelen 2, vijfde lid, 76c, 79 en 104 van de Wet personenvervoer 2000 zijn vastgesteld. In al deze wettelijke bepalingen is formeel voorzien in de mogelijkheid van delegatie naar een ministeriële regeling zoals een onderhavige vrijstellingsregeling. Daarnaast zijn in het ontwerpbesluit de doelen waaronder een vrijstelling kan worden verleend, nader ingekaderd. Een vrijstelling kan nog enkel worden verleend met het oog op het stimuleren van ontwikkelingen in het personenvervoer, en het voorkomen van onnodige regeldruk bij marktdeelnemers in het personenvervoer (artikel 9b, tweede lid), een en ander voor zover de belangen van reizigers zich daar niet tegen verzetten (artikel 9b, eerste lid). Ten slotte wordt in het ontwerpbesluit de verplichting opgenomen nadere regels te stellen bij een vrijstelling (artikel 9b, derde lid). Daarbij is de mogelijkheid opgenomen extra voorwaarden en beperkingen op te leggen in het belang van veilig personenvervoer (derde lid, onder c).

De Afdeling merkt voorts op dat de vrijstellingsbepaling van artikel 9b een afwijkingsmogelijkheid creëert van hogere regelgeving. De Afdeling acht dit problematisch gezien de Aanwijzing voor de regelgeving (Ar) 2.31, volgens welke afwijkingen van hogere regelgeving alleen zijn toegestaan in noodsituaties, of wanneer een afwijkende regeling bij wijze van een experiment wordt ingevoerd. Om aan deze Aanwijzing te voldoen, acht de Afdeling het noodzakelijk dat de vrijstellingsbepaling van artikel 9b dwingende voorschriften verbindt aan doel, duur, omvang, monitoring en evaluatie van een vrijstelling.

Deze opmerking van de Afdeling lijkt erop te wijzen dat de Afdeling de vrijstellingsbepaling van artikel 9b enkel beschouwt als een experimenteerbepaling. Deze zienswijze komt echter niet overeen met het doel van deze bepaling. Het hoofddoel is het creëren van een traditionele vrijstellingsbevoegdheid. Weliswaar wordt in artikel 9b niet uitgesloten dat een vrijstelling ook in het kader van een experiment kan worden verleend, maar daarmee wordt het karakter van het artikel als zodanig, naar de mening van het kabinet niet gereduceerd tot een zuivere experimenteerbepaling.

Traditionele vrijstellingsbepalingen, in meer of mindere mate geclausuleerd, worden juist uitdrukkelijk benoemd en erkend in Ar 2.31. In de toelichting, laatste alinea, van die Aanwijzing wordt de situatie waarin een experiment wordt toegestaan uitdrukkelijk onderscheiden van de situatie waarin een traditionele vrijstelling wordt verleend. De rechtsfiguur van de vrijstelling (de vrijstellingsbevoegdheid) is aldus in een tal van andere wetten en amvb’s te vinden. Het kabinet acht het daarom niet passend om het advies om de volledige vrijstellingsbepaling te clausuleren op doel, duur, omvang, monitoring en evaluatie, over te nemen.

Niettemin wordt onderkend dat het in het kader van een experiment wel passend is dwingende voorschriften te verbinden aan doel, duur, omvang, monitoring en evaluatie. Daarom is besloten in het ontwerpbesluit een expliciet onderscheid te maken tussen een traditionele vrijstelling en een experiment. Indien aldus de vrijstelling wordt ingesteld met als doel om in dat verband op enigerlei wijze te experimenteren, wordt die situatie in het nieuwe vijfde lid van art. 9b strikt ingekaderd. Voor de traditionele vrijstelling gaat het regime van het derde lid gelden. Op deze manier blijft het ontwerpbesluit zo dicht mogelijk bij het advies van de Afdeling. In de Nota van toelichting bij het ontwerpbesluit wordt uitvoerig ingegaan op de vernieuwde opzet van artikel 9b.

Tevens is van de gelegenheid gebruik gemaakt om in het ontwerpbesluit een actualisatie door te voeren in artikel 7, eerste lid, onder b, van het Bp2000, waar het gaat om een verwijzing naar het actuele aanbestedingsrecht.

De redactionele opmerkingen van de Afdeling zijn overgenomen.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting wederom doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

DE STAATSSECRETARIS VAN INFRASTRUCTUUR EN WATERSTAAT

Voetnoten

(1)    Het besluit geeft daarmee uitvoering aan het voornemen in het regeerakkoord 2017-2021, ‘Vertrouwen in de toekomst’(p. 40): ‘We passen wet- en regelgeving aan zodat openbaar vervoer- en taxibedrijven flexibel en vraaggericht vervoer (‘mobility as a service’) kunnen aanbieden. Provincies en vervoerregio’s die met nieuwe vormen van doelgroepenvervoer, openbaar vervoer en deelsystemen willen experimenteren, krijgen daarvoor de ruimte.’

(2)    Zie ook aanwijzing 2.24 van de Aanwijzingen voor de regelgeving (Ar). Voor alle andere dan de in deze aanwijzing bedoelde regels is de algemene maatregel van bestuur het aangewezen regelgevingsniveau.

(3)    Zie ook aanwijzing 2.23 Ar. De toelichting daarbij luidt: "Voor de begrenzing van gedelegeerde regelgevende bevoegdheid kan worden gedacht aan het concretiseren van de omstandigheden waarin van de gedelegeerde bevoegdheid gebruik mag worden gemaakt, van de te regelen onderwerpen en van de doeleinden waartoe zij mag worden gebruikt."

(4)    Zie ook aanwijzingen 2.24 Ar.

(5)    Nota van toelichting, paragraaf 2 en 2.3.

(6)    Zoals voorgesteld in artikel 9b Bp2000.

(7)    In een hogere regeling wordt in beginsel niet toegestaan dat daarvan bij lagere regeling wordt afgeweken. Dit is alleen anders in het geval van afwijkende regelingen ten behoeve van noodsituaties en bij afwijkende regelingen die bij wijze van experiment worden ingevoerd. Zie ook aanwijzingen 2.31 Ar (afwijzing bij lagere regelgeving) en 2.41 Ar (experimenteerregelingen).

(8)    Onderdeel van deze monitoring en evaluatie betreft bijvoorbeeld de arbeidsrechtelijke positie van de bij het experiment betrokken werkenden.

(9)    Zie ook aanwijzingen 2.41 Ar (vormgeving experimenteerregelingen) en 2.42 Ar (evaluatie experimenteerregelingen).