Ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit studiefinanciering 2000 houdende criteria voor het aantonen van een band met Nederland voor de toekenning van meeneembare studiefinanciering hoger onderwijs.


Volledige tekst

Bij Kabinetsmissive van 5 februari 2019, no.2019000218, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Besluit studiefinanciering 2000 houdende criteria voor het aantonen van een band met Nederland voor de toekenning van meeneembare studiefinanciering hoger onderwijs, met nota van toelichting.

Dit besluit betreft een wijziging van het Besluit studiefinanciering 2000 naar aanleiding van de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het HvJ EU) in de zaak Martens. Het HvJ EU oordeelde in die zaak dat het unieburgerschap zich verzet tegen een regeling voor de toekenning van studiefinanciering buiten de lidstaat (hierna: meeneembare studiefinanciering) die als voorwaarde stelt dat de aanvrager ten minste drie jaren van de zes jaren voorafgaand aan diens inschrijving aan de buitenlandse opleiding in Nederland moet hebben gewoond. (zie noot 1) Naar aanleiding van deze uitspraak is naast de 3-uit-6-eis een nieuw criterium toegevoegd: een student komt in aanmerking voor meeneembare studiefinanciering indien hij gebruik heeft gemaakt van het vrij verkeer en op grond van bij AMvB vastgestelde criteria een band heeft met Nederland. (zie noot 2) Het voorliggende besluit werkt dit laatste criterium uit.

De Afdeling advisering van de Raad van State maakt in het kader van het Unierecht opmerkingen over de reikwijdte van het "band met Nederland"-criterium en het grotere gewicht dat binnen de zachte criteria aan het taal-criterium wordt toegekend. Zij is van oordeel dat in verband daarmee nadere toelichting wenselijk is.

1. Unierecht

a. Reikwijdte "band met Nederland"
In een voetnoot in de nota van toelichting wordt opgemerkt dat met "band met Nederland" uitsluitend het Europese deel van Nederland wordt bedoeld: 
"Verblijf, werk of gevolgd onderwijs in Caribisch Nederland of op Curaçao, Aruba of Sint Maarten valt buiten de reikwijdte van het werkingsverdrag van de Europese Unie. Er is niet voor gekozen de reikwijdte van de aanspraak op meeneembare studiefinanciering verder dan noodzakelijk uit te breiden". (zie noot 3)

De toelichting geeft er geen blijk van dat de EU-verdragen naast een beperkte territoriale werkingssfeer tevens een personele werkingssfeer hebben die loopt via de band van het Unieburgerschap. (zie noot 4) De jurisprudentie van het HvJ EU over meeneembare studiefinanciering is gebaseerd op dit Unieburgerschap. (zie noot 5) De aan het Unieburgerschap verbonden rechten dienen door de student overigens wel te worden ‘geactiveerd’ door gebruik te maken van het vrij verkeer, (zie noot 6) zoals ook voor meeneembare studiefinanciering zal worden vereist. (zie noot 7)

Het Unieburgerschap en bepaalde rechten die daarmee zijn verbonden komen op grond van de ongedeelde Nederlandse nationaliteit (zie noot 8) eveneens aan Nederlanders in het Caribisch deel van het Koninkrijk toe. (zie noot 9) Studenten uit het Caribisch deel van het Koninkrijk die in het Europese deel van Nederland studeren komen voor Nederlandse studiefinanciering in aanmerking. (zie noot 10) Uit de toelichting blijkt dat deze studenten ook zullen moeten voldoen aan de criteria in het voorliggende besluit, indien zij in aanmerking willen komen voor meeneembare studiefinanciering. (zie noot 11) Deze studenten dienen dus, net als de studenten uit andere EU-lidstaten die hebben gewoond of gewerkt in het Caribisch deel van het Koninkrijk, een band aan te tonen met Nederland. Dit wordt bemoeilijkt door beperking van die band tot het Europese deel. Dit roept de vraag op hoe het "band met Nederland"-criterium zich verhoudt tot het Unierecht en meer specifiek met de aan het Unieburgerschap verbonden rechten.

De Afdeling adviseert dit nader toe te lichten en daarbij in het bijzonder aandacht te besteden aan de positie van Nederlanders uit het Caribisch deel van het Koninkrijk die naar een andere lidstaat gaan om te studeren.

b. Groter gewicht taal-criterium
In het voorliggende besluit wordt via een drietrap vastgesteld of er sprake is van een band met Nederland: met harde criteria, zachte criteria en een hardheidsclausule. Wanneer een student aan een van de harde criteria voldoet, wordt aangenomen dat er sprake is van een band met Nederland.

Wanneer een student niet voldoet aan een van de harde criteria, maar wel voldoende vaardig is in de Nederlandse taal en aan ten minste een van de andere zachte criteria voldoet, wordt eveneens aangenomen dat de student een band met Nederland heeft. (zie noot 12) De Afdeling heeft begrip voor het grotere gewicht dat hier aan het taalcriterium wordt toegekend. De zachte criteria komen ook grotendeels overeen met enkele door het HvJ EU genoemde factoren. (zie noot 13) Het is daarbij vaste rechtspraak dat lidstaten een ruime beoordelingsvrijheid hebben om de mate van verbondenheid met de samenleving van de lidstaat te bepalen. (zie noot 14) Eveneens vaste rechtspraak is dat er geen te groot gewicht mag worden toegekend aan een factor die niet noodzakelijkerwijs representatief is voor de mate waarin de aanvrager een band met de lidstaat heeft. (zie noot 15) In de toelichting wordt evenwel niet uitgelegd waarom binnen de zachte criteria een bijzonder gewicht wordt toegekend aan de factor taal en hoe deze keuze zich verhoudt tot deze rechtspraak. De Afdeling adviseert dit toe te lichten.

2. De Afdeling verwijst naar de bij dit advies behorende redactionele bijlage.

De Afdeling advisering van de Raad van State heeft een aantal opmerkingen bij het ontwerpbesluit en adviseert daarmee rekening te houden voordat een besluit wordt genomen.

De vice-president van de Raad van State


Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W05.19.0031/I

- In het voorgestelde artikel 5a, eerste lid, onder d, "de Wet op het primair onderwijs of de Wet op het voorgezet onderwijs" vervangen door "de Wet op het primair onderwijs, de Wet op het voorgezet onderwijs of de Wet op de expertisecentra".

- In het voorgestelde artikel 5a, tweede lid, "voldoende vaardig met de Nederlandse taal" vervangen door "voldoende vaardig in de Nederlandse taal".

- In het voorgestelde artikel 5a, derde lid, "en" vervangen door "of" (Ar 3.60 lid 1 en Ar 3.12).


Nader rapport (reactie op het advies) van 5 juli 2019

1. Unierecht

a. Reikwijdte "band met Nederland"
De Raad van State merkt terecht op dat studenten uit het Caribisch deel van het Koninkrijk Unieburgers zijn die in deze hoedanigheid beperkt onder de werkingssfeer van de EU-verdragen vallen. Een student uit het Caribisch deel van het Koninkrijk heeft eveneens de Nederlandse nationaliteit en kan als gevolg daarvan aanspraak maken op studiefinanciering, mits aan de overige voorwaarden wordt voldaan. (zie noot 16)

Om in aanmerking te komen voor meeneembare studiefinanciering dient een student - net als elke student met een Nederlandse nationaliteit - aan aanvullende criteria te voldoen. Deze student dient gebruik te hebben gemaakt van het vrij verkeer en een band met Nederland te hebben of tenminste 3 van de 6 jaar voor diens inschrijving bij de buitenlandse opleiding in Nederland rechtmatig verblijf te hebben gehad.

De Raad van State adviseert nader toe te lichten hoe het band-met-Nederland-criterium zich verhoudt tot het Unierecht en de aan het Unieburgerschap verbonden rechten. Uit de jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Unie blijkt dat het band-met-Nederland-criterium gerechtvaardigd is omdat hiermee een algemeen belang wordt nagestreefd. (zie noot 17) Het algemeen belang in kwestie is dat Nederland mag vaststellen dat enkel meeneembare studiefinanciering wordt toegekend aan een student die een minimumniveau van integratie heeft met Nederland. Met "Nederland" wordt in het band-met-Nederland-criterium het Europees deel van Nederland bedoeld. (zie noot 18) Het Europees deel van Nederland is immers de (lid)staat die meeneembare studiefinanciering verstrekt en waarmee een band dient te bestaan waaruit blijkt dat sprake is van een minimumniveau van integratie. Op de BES-eilanden is de Wet studiefinanciering BES van toepassing.

Het band-met-Nederland-criterium wordt zonder onderscheid toegepast. Zowel een Nederlander uit het Europees deel van Nederland, een Nederlander uit het Caribisch deel van Nederland als een andere Unieburger uit een andere lidstaat kan in aanmerking komen voor meeneembare studiefinanciering indien hij, onder andere, aan dit criterium voldoet. Alvorens een beroep op dit criterium te kunnen doen, dient deze student gebruik te hebben gemaakt van het vrij verkeer. In de nota van toelichting is de verhouding tussen het band-met-Nederland-criterium, het Unierecht en de aan het Unieburgerschap verbonden rechten voor studenten afkomstig uit het Caribische deel van het Koninkrijk verduidelijkt.

b. Groter gewicht taal-criterium
Een student die gebruik heeft gemaakt van het vrij verkeer kan in aanmerking komen voor Nederlandse studiefinanciering voor een opleiding in het buitenland wanneer hij een band heeft met Nederland. In het ontwerpbesluit worden diverse criteria genoemd aan de hand waarvan bepaald wordt of een student een band met Nederland heeft. Van een band met Nederland kan bijvoorbeeld sprake zijn wanneer de student niet voldoet aan een van de harde criteria, maar wel voldoende vaardig is in de Nederlandse taal en aan ten minste een van de andere zachte criteria voldoet.

De Raad van State geeft aan begrip te hebben voor het grotere gewicht dat aan het taalcriterium wordt toegekend in combinatie met een zacht criterium. De Raad van State merkt terecht op dat niet een te groot gewicht mag worden toegekend aan een factor die niet noodzakelijkerwijs representatief is voor de mate waarin iemand een band met Nederland heeft.

Volgens de regering kan de vaardigheid met de Nederlandse taal een relevante aanwijzing zijn dat een student een mate van integratie heeft met Nederland. Dit betekent overigens niet dat een band met Nederland niet ook op andere gronden kan worden aangenomen. In het Besluit is namelijk bepaald dat ook op andere gronden dan het taalvereiste aangenomen kan worden dat een student een band met Nederland heeft. Bijvoorbeeld doordat een student voldoet aan een combinatie van criteria of wanneer een band met Nederland kan worden aangenomen op grond van feiten en omstandigheden die niet zijn genoemd in voorliggend besluit. Als gevolg hiervan wordt het taalcriterium niet beschouwd als een exclusief criterium aan de hand waarvan een band met Nederland kan worden aangenomen. Ook zal DUO, indien een student niet direct voldoet aan (een van) de in het besluit genoemde criteria, een onderzoek doen naar de individuele omstandigheden van het geval. Zo wordt voorkomen dat een te groot gewicht wordt toegekend aan één enkele factor.

De nota van toelichting is in lijn met het bovenstaande aangevuld met een nadere toelichting over het taalcriterium.

2. Aan de redactionele opmerkingen van de Afdeling advisering van de Raad van State is gevolg gegeven. Van de gelegenheid van dit nader rapport is gebruik gemaakt om een aantal verbeteringen van redactionele aard aan te brengen in het Besluit. Daarnaast is van de gelegenheid gebruik gemaakt om twee wijzigingen in het Besluit aan te brengen. In het harde criterium zoals geregeld in artikel 5a, eerste lid, onderdeel a, van Besluit studiefinanciering 2000 (nieuw) is naast het vrij verkeer van werknemers het vrij verkeer van diensten toegevoegd. Een student kan namelijk ook een band met Nederland hebben als hij of zij partner of ouder dienstverrichter is in Nederland. Daarnaast is van de gelegenheid gebruik gemaakt om een vernummering in het Vreemdelingenbesluit te verwerken in het Besluit Studiefinanciering 2000 en het Besluit tegemoetkoming onderwijsbijdrage en schoolkosten.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap


Voetnoten

(1) HvJ EU 26 februari 2015, C-359/13, Martens, ECLI:EU:C:2015:118, punt 45.
(2) Artikel 2.14, tweede lid en onder a, Wet studiefinanciering 2000, Stb. 2019, 20.
(3) Nota van toelichting, blz. 4.
(4) Art. 20 en 21 Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie.
(5) Zie onder meer HvJ EU 26 februari 2015, C-359/13, Martens, ECLI:EU:C:2015:118, punt 20.
(6) Zie onder meer HvJ EU 26 februari 2015, C-359/13, Martens, ECLI:EU:C:2015:118, punt 22.
(7) Artikel 2.14, tweede lid en onder a, Wet studiefinanciering 2000, Stb. 2019, 20.
(8) Art. 3 Rijkswet op het Nederlanderschap.
(9) HvJ EU 12 september 2006, C-300/04, Eman en Sevinger, ECLI:EU:C:2006:545, punt 27-29. Zie ook onder meer paragraaf 3 van het Advies van de Afdeling Advisering van de Raad van State van 9 september 2003 over de Adviesaanvraag inzake de mogelijke relaties tussen de Nederlandse Antillen en Aruba en de Europese Unie. (W04.03.0203/I), Bijlage jaarverslag 2003 Raad van State.
(10) Art. 2.2. Wet studiefinanciering 2000.
(11) Nota van toelichting, blz. 7.
(12) Nota van toelichting, blz. 4.
(13) HvJ EU 26 februari 2015, C-359/13, Martens, ECLI:EU:C:2015:118, punt 41.
(14) HvJ EU 26 oktober 2006, C-192/05, Tas-Hagen en Tas, ECLI:EU:C:2006:676, punt 36.
(15) Zie onder meer HvJ EU 26 februari 2015, C-359/13, Martens, ECLI:EU:C:2015:118, punt 37.
(16) Artikel 2.2, eerste lid, onder a, van Wet studiefinanciering 2000.
(17) HvJ EU 26 februari 2015, C-359/13, Martens, ECLI:EUU:C:2015:118, punt 36.
(18) Zie artikel 4 van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba. De territoriale werkingssfeer van de Wet studiefinanciering 2000 is, op grond van artikel 1, tweede lid, van de Invoeringswet openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, eveneens beperkt tot het Europees deel van Nederland.