Ontwerpbesluit uitvoering Crisis- en herstelwet, zestiende tranche.

Bij Kabinetsmissive van 22 februari 2018, no.2018000354, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging en aanvulling van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet zestiende tranche), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit voorziet in wijzigingen van en aanvullingen op het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet.

De Afdeling advisering van de Raad van State adviseert het besluit vast te stellen, maar af te zien van het voorgestelde artikel 7v (experiment kostenverhaal). Bij de vormgeving van een nieuw voorstel voor een experiment kostenverhaal adviseert de Afdeling het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet tot uitgangspunt te nemen, zoals dat luidt na indiening bij de Tweede Kamer.

Als de regering ervoor kiest om artikel 7v te handhaven, adviseert de Afdeling te voorzien in handvatten aan de hand waarvan gemeentebesturen zelf rekenregels voor kostenverhaal kunnen vormgeven. Deze handvatten zouden er in ieder geval toe moeten leiden dat in de wijze waarop gemeentebesturen de kostenberekening en -toedeling vormgeven ten minste een zekere eenheid wordt betracht.

1. Opportuniteit experiment inzake kostenverhaal (artikel 7v)
Artikel 7v van het Ontwerpbesluit voorziet in een regeling over kostenverhaal.

In de toelichting bij het ontwerpbesluit wordt uiteengezet dat bestemmingsplannen met verbrede reikwijdte door gemeenten veelal worden gebruikt om flexibeler en globaler te bestemmen, onder meer met het oog op organische gebiedsontwikkeling. Het systeem van kostenverhaal zoals neergelegd in afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening (Wro) sluit hierbij niet goed aan: dit systeem is zo vormgegeven dat op voorhand inzicht moet bestaan in de ontwikkelingen die in een bepaald gebied zullen plaatsvinden en de daarbij behorende kosten voor publieke voorzieningen. Bij organische gebiedsontwikkeling is dat niet altijd goed mogelijk, zodat afdeling 6.4 van de Wro voor dit type gebiedsontwikkeling niet de gewenste flexibiliteit biedt. De regeling in artikel 7v van het ontwerpbesluit is gebaseerd op de systematiek voor kostenverhaal die is gehanteerd in het concept van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet. Deze is op 1 juli 2016 ter consultatie gelegd. (zie noot 1)

De Afdeling heeft begrip voor de wens van de regering het systeem van kostenverhaal beter te laten aansluiten bij de mogelijkheden die het instrument bestemmingsplan met verbrede reikwijdte biedt. Over de wijze waarop daaraan in het ontwerpbesluit is vormgegeven, merkt zij echter het volgende op.

In de Omgevingswet (zie noot 2) - die op 1 juli 2015 door de Eerste Kamer is aangenomen - is het systeem van kostenverhaal aangepast ten opzichte van de regeling die nu in afdeling 6.4 van de Wro is neergelegd. Bij brief van 25 november 2015 heeft de minister van Infrastructuur en Milieu te kennen gegeven mogelijkheden te zien om de regeling voor kostenverhaal in de Omgevingswet verder te vereenvoudigen, verbeteren en flexibeler te maken. Wijzigingen in dit verband zouden een plaats krijgen in de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet. (zie noot 3) De consultatieversie van het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet - waarop artikel 7v van het ontwerpbesluit volgens de toelichting is gebaseerd - bevat een regeling over kostenverhaal die afwijkt van de regeling die in de Omgevingswet is opgenomen. Naar aanleiding de reacties op de consultatieversie is het wetsvoorstel aangepast. De Afdeling advisering van de Raad van State heeft inmiddels advies uitgebracht over het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet (zie noot 4), maar het wetsvoorstel is nog niet bij de Tweede Kamer ingediend. Deze werkwijze betekent dat gemeenten die participeren in het experiment ervaring opdoen met een systematiek die én afwijkt van de Omgevingswet én van de meer recente inzichten van de regering, zoals neergelegd in de consultatieversie van de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet. Voor de gemeentelijke praktijk kan dat voor een onoverzichtelijk geheel zorgen, niet alleen in de periode tot de inwerkingtreding van de Omgevingswet, maar ook in de eerste jaren daarna waarin met gecompliceerd overgangsrecht zal moeten worden gewerkt. Uit een oogpunt van ordelijke wetgeving en consistent wetgevingsbeleid acht de Afdeling het derhalve niet wenselijk dat door middel van artikel 7v van het ontwerpbesluit wordt vooruitgelopen op bepalingen in een wetsvoorstel waarvan de parlementaire behandeling nog niet is begonnen.

De Afdeling adviseert daarom thans af te zien van het voorgestelde artikel 7v, en bij de vormgeving van een nieuw voorstel voor een experiment kostenverhaal het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet - zoals dat luidt na indiening bij de Tweede Kamer - tot uitgangspunt te nemen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Afdeling het volgende op.

2. Kostenverhaal, bestemmingsplan met verbrede reikwijdte
Artikel 7v van het ontwerpbesluit maakt het mogelijk dat gemeenten, in afwijking van de rekensystematiek die voortvloeit uit afdeling 6.4 van de Wro, kunnen experimenteren met een flexibeler kostenverhaal ten behoeve van de realisering van globale en flexibele plannen door middel van onder meer organische gebiedsontwikkeling. (zie noot 5) De flexibiliteit bestaat erin dat gemeentebesturen een eigen rekensystematiek voor het verdelen van kosten in het bestemmingsplan kunnen opnemen en niet langer zijn gebonden aan de wettelijke regeling van het kostenverhaal. De wijze waarop de kostenberekening en -toedeling plaatsvindt, is dan derhalve geheel en al een zaak van het gemeentebestuur. Over het kostenverhaal, zoals opgenomen in het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet heeft de Afdeling een aantal opmerkingen gemaakt. (zie noot 6) In lijn hiermee merkt de Afdeling het volgende op.

a. Decentrale rekensystematiek
De Afdeling acht het op zichzelf aannemelijk dat een flexibeler kostenverhaal dienstbaar kan zijn aan de realisering van flexibele plannen. De keuze voor een decentrale rekensystematiek stuit volgens de Afdeling echter op bezwaren. Deze worden hierna uitgewerkt.

a1. Bestuurslasten en rechtszekerheid
De Afdeling wijst er in de eerste plaats op dat gemeentebesturen - wanneer zij zelf de rekensystematiek voor kostenverhaal moeten vaststellen - voor een grote opgave worden gesteld, waarvan het de vraag is of zij die kunnen waarmaken. Met name van kleine gemeenten kan niet altijd worden verwacht dat zij de expertise in huis hebben om op eigen kracht een rekensystematiek in het bestemmingsplan op te nemen die recht doet aan alle relevante facetten van het kostenverhaal, te meer nu hiervoor in het ontwerpbesluit geen concrete handvatten worden geboden. Dit leidt tot verzwaring van de bestuurlijke lasten, vooral als ten behoeve van het opstellen van de rekensystematiek externe expertise moet worden ingehuurd. Dat het aantal gemeenten dat op grond van het besluit aan het experiment deelneemt vooralsnog is bepaald op vijf, doet hieraan niet af.

In de tweede plaats brengt vaststelling van de rekensystematiek voor kostenverhaal op decentraal niveau met zich dat niet alleen tússen, maar ook bínnen gemeenten - als daar in meer dan één bestemmingsplan regels over kostenverhaal mogen worden opgenomen - aanzienlijke verschillen in kostenverhaalssystematiek kunnen ontstaan. Dit kan leiden tot verwarring bij initiatiefnemers en tot een toename van het aantal beroepsprocedures waarbij bezwaren worden geuit tegen de rekenregels in het bestemmingsplan. De bestuursrechter dient deze regels - afzonderlijk en in onderlinge samenhang - op hun merites te beoordelen. De essentie van het kostenverhaal - te weten de wijze van kostenberekening en -toedeling - zal zich in rechtspraak opnieuw moeten uitkristalliseren als zij niet langer eenduidig op wetsniveau zal zijn geregeld, maar gemeentebesturen haar geheel naar eigen inzicht moeten vastleggen. Hierdoor neemt de belasting van de rechterlijke macht toe. Ook ten aanzien van dit bezwaar geldt dat de omstandigheid dat het besluit voorziet in deelname van vijf gemeenten aan het experiment er niet aan afdoet.

Ten derde voorziet het ontwerpbesluit in de mogelijkheid dat de raad in het bestemmingsplan regels stelt over kostenverhaal. Tevens kan de raad voorschriften over kostenverhaal verbinden aan een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). (zie noot 7) De bestuursrechter toetst regels in bestemmingsplannen (algemeen verbindende voorschriften) echter op een andere wijze dan vergunningvoorschriften (voorschriften bij een beschikking). Dit verschil heeft niet alleen betrekking op de intensiteit van de toetsing, maar tevens op de consequenties die aan een negatief oordeel over een kostenverhaalsregel kunnen worden verbonden voor de geldigheid daarvan. Dit brengt met zich dat de voorgestelde regeling ertoe kan leiden dat gelijkluidende regels over kostenverhaal - ook binnen een gemeente - een verschillende juridische status krijgen. Daarmee is de rechtszekerheid niet gediend.

a2. Kostenverhaal via een overeenkomst
In afdeling 6.4 van de Wro wordt bij kostenverhaal uitgegaan van het primaat van het privaatrechtelijk spoor: eerst wordt getracht met de initiatiefnemers in een exploitatiegebied een overeenkomst over kostenverhaal te sluiten ("anterieure overeenkomst") en pas als dat niet (in alle gevallen) lukt - en het kostenverhaal op die wijze dus niet is verzekerd - wordt het publiekrechtelijk instrumentarium ingezet. (zie noot 8) Ook in het ontwerpbesluit is die benadering gekozen. De publiekrechtelijke regeling speelt in de praktijk een belangrijke rol bij onderhandelingen over een anterieure overeenkomst, aangezien partijen op basis daarvan een schatting van de kosten kunnen maken. (zie noot 9)

Zowel gemeenten als initiatiefnemers hebben een voorkeur voor het privaatrechtelijk spoor, hetgeen blijkt uit de omstandigheid dat het kostenverhaal in 96% van de gevallen via een overeenkomst wordt geregeld. (zie noot 10) Het welslagen van de onderhandelingen tussen gemeenten en initiatiefnemers is voor een belangrijk deel afhankelijk van de reflexwerking die uitgaat van de mogelijkheden die het publiekrechtelijk instrumentarium biedt. (zie noot 11) Het komt de Afdeling voor dat de voorgestelde regeling ertoe leidt dat initiatiefnemers een beperkter inzicht in deze mogelijkheden zullen hebben dan onder de huidige regelgeving en dat voor gemeenten eveneens lastiger is in te schatten welke kosten zij op welk moment in welke mate kunnen verhalen. De onzekerheid die daarmee gepaard gaat, zal naar verwachting doorwerken in het privaatrechtelijk spoor van het kostenverhaal.

a3. Dragende motivering
Het voorgestelde artikel is volgens de toelichting in het ontwerpbesluit opgenomen omdat afdeling 6.4 van de Wro niet de gewenste flexibiliteit biedt voor organische gebiedsontwikkelingen en uitnodigingsplanologie op grond van globale bestemmingsplannen. De vraagt rijst echter of het noodzakelijk is om de rekensystematiek in afdeling 6.4 van de Wro volledig los te laten in verband met het faciliteren van organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie. De Afdeling wijst in dit verband op de reactie van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten naar aanleiding van de consultatieversie van het wetsvoorstel Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet. In deze reactie staat dat gemeenten - ook bij organische gebiedsontwikkeling en uitnodigingsplanologie - behoefte hebben aan kaders bij het kostenverhaal. (zie noot 12) De Vereniging van Nederlandse Projectontwikkeling Maatschappijen stelt in haar reactie dat een ingrijpende wijziging van het kostenverhaalssysteem ten behoeve van onder meer organische gebiedsontwikkeling niet nodig is. (zie noot 13)

a4. Conclusie
De Afdeling concludeert dat het voorgestelde artikel leidt tot een verzwaring van bestuurslasten en dat de rechtszekerheid en de belasting van de rechterlijke macht er niet mee zijn gediend. Hieraan doet niet af dat vooralsnog is beoogd een beperkt aantal gemeenten aan het experiment te laten deelnemen.

Uit de toelichting wordt voorts niet duidelijk op grond van welke in de praktijk gerezen bezwaren de regering het noodzakelijk acht de rekensystematiek in afdeling 6.4 van de Wro los te laten en te vervangen door een door gemeentebesturen vast te stellen rekensystematiek.

In het licht van het voorgaande adviseert de Afdeling het opnemen van artikel 7v in het ontwerpbesluit te heroverwegen.

In geval van handhaving van artikel 7v adviseert de Afdeling te voorzien in handvatten aan de hand waarvan gemeentebesturen zelf rekenregels voor kostenverhaal kunnen vormgeven. Deze handvatten zouden er in ieder geval toe moeten leiden dat in de wijze waarop gemeentebesturen de kostenberekening en

-toedeling vormgeven ten minste een zekere eenheid wordt betracht.

b. Criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (PPT-criteria)
Hiervoor is al aan de orde geweest dat bij kostenverhaal wordt uitgegaan van het primaat van het privaatrechtelijk spoor. Bij het sluiten van anterieure overeenkomsten wordt de contractsvrijheid van gemeenten begrensd door de beginselen van verbintenissenrecht zoals neergelegd in het Burgerlijk Wetboek en door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Verder is het sluiten van een anterieure overeenkomst vrij. Bij posterieure overeenkomsten - gesloten ná de vaststelling van een exploitatieplan - is de contractsvrijheid beperkter: hierin mag niet worden afgeweken van de inhoud van een exploitatieplan.

Het ontwerpbesluit voorziet in de mogelijkheid dat het kostenverhaal door middel van een overeenkomst wordt verzekerd. (zie noot 14) In de toelichting is vermeld dat de PPT-criteria ook van toepassing zijn op overeenkomsten over kostenverhaal die worden gesloten tussen gemeenten en initiatiefnemers en dat de regeling voor kostenverhaal aldus is vormgegeven als een gesloten stelsel. Het onderscheid tussen anterieure en posterieure overeenkomsten vervalt daarmee.

Het is de Afdeling niet duidelijk of de regering beoogt de contractsvrijheid bij anterieure overeenkomsten in te perken ten opzichte van de huidige situatie, en of de PPT-criteria bij het sluiten van een overeenkomst op grond van het ontwerpbesluit expliciet dienen te fungeren als kader waarbinnen de onderhandelingen mogen plaatsvinden.

De Afdeling adviseert de toelichting op dit punt aan te vullen.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 16 november 2018

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen geen besluit te nemen dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

1. Opportuniteit experiment inzake kostenverhaal (artikel 7v)
De Afdeling merkt terecht op dat er vooruitlopend op en ten tijde van de Omgevingswet verschillende regelingen kunnen worden toegepast en dat er met het experiment ervaring wordt opgedaan met een regeling voor kostenverhaal die niet volledig zal aansluiten op de regeling voor kostenverhaal uit de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet.

Sinds 2010 biedt de Crisis- en herstelwet (hierna: Chw) de mogelijkheid om experimenten te realiseren. Deze experimenten worden ingezet om knelpunten weg te nemen, bijvoorbeeld met als doel om meer woningbouw mogelijk te maken. Als in dit geval zou moeten worden voorkomen dat verschillende stelsels ontstaan, dan zou dit voor het experiment met kostenverhaal (artikel 7v) betekenen dat moet worden gewacht tot de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet en het Aanvullingsbesluit grondeigendom Omgevingswet niet alleen zijn ingediend of voorgehangen bij de Tweede Kamer maar klaar zijn voor inwerkingtreding. Hetgeen naar verwachting pas in 2020 het geval is. Voor de experimenten in het kader van kostenverhaal zou dit met zich brengen dat een in 2016 gesignaleerd knelpunt - in dit geval in het kader van afdeling 6.4 van de Wet ruimtelijke ordening (hierna: Wro) - pas in 2020 wordt weggenomen. Tot die tijd zouden de bestemmingsplannen niet kunnen worden vastgesteld en zouden ontwikkelingen stilliggen. Dit is met het oog op het dringende woningtekort niet wenselijk. Het bestemmingsplan voor de Binckhorst in Den Haag maakt bijvoorbeeld de bouw van ongeveer 5000 woningen mogelijk.

Verder zijn er geen signalen waaruit blijkt dat het naast elkaar bestaan van verschillende regelingen in de praktijk tot problemen leidt. De reden hiervoor is waarschijnlijk gelegen in het feit dat gemeenten in de toelichting op het bestemmingsplan aandacht besteden aan de werking van het experiment en aangeven welke experimenteermogelijkheden zijn toegepast. Hierdoor wordt voor initiatiefnemers duidelijk wat de nieuwe mogelijkheden inhouden en waar ze op moeten letten. De gemeenten die deelnemen aan het experiment hebben bewust voor deelname gekozen. Dat betekent dat deze gemeenten duidelijk voor ogen hebben welke andere werkwijze met het experiment moet worden gehanteerd. Ik ben het met de Afdeling eens dat het ontstaan van verwarring door toepassing van experimenteermogelijkheden niet wenselijk is. Het door de Afdeling geschetste probleem kan in het algemeen bij experimenteren spelen. Daarom wordt dit punt bij het onderzoek in het kader van de volgende Voortgangsrapportage 2017-2018 meegenomen.

Ik onderken dat er in de aanloop naar de inwerkingtreding van de Omgevingswet naast de reguliere bestemmingsplannen Chw-bestemmingsplannen zullen zijn met een regeling voor kostenverhaal die afwijkt van hetgeen in de Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet zal worden voorgeschreven. Het aantal bestemmingsplannen waarin een experimentele regeling voor kostenverhaal is opgenomen zal echter beperkt zijn. In de zestiende tranche van het Besluit uitvoering Crisis- en herstelwet (hierna: Bu Chw) wordt aan vijf gemeenten de mogelijkheid geboden om te experimenteren met kostenverhaal. In de zeventiende tranche van het Bu Chw (Stcrt. 2018, 20246) worden hier drie gemeenten aan toegevoegd. Ik ben niet voornemens meer gemeenten toe te voegen aan dit specifieke experiment. In het wetsvoorstel Invoeringswet Omgevingswet wordt voorgesteld om het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte net zoals de reguliere bestemmingsplannen van rechtswege onderdeel uit te laten maken van het omgevingsplan. Hierdoor zijn alle regels op één plek te vinden en wordt voorkomen dat een onoverzichtelijke situatie ontstaat. Gemeenten moeten er vervolgens zorg voor dragen dat per 1 januari 2029 het omgevingsplan voldoet aan de eisen van de Omgevingswet, dit geldt ook voor de regeling over kostenverhaal. Vanaf de achttiende tranche van het Bu Chw (Stcrt. 2018, 33414) wordt al geanticipeerd op het overgangsrecht uit het wetsvoorstel voor de Invoeringswet Omgevingswet door te verduidelijken dat een bestemmingsplan in het kader van de Chw - net als een regulier bestemmingsplan - tot 2024 kan worden vastgesteld, mits het ontwerpbestemmingsplan voor de inwerkingtreding van de Omgevingswet ter inzage is gelegd. Deze termijn geldt ook voor het experiment met kostenverhaal.

2. Kostenverhaal, bestemmingsplan met verbrede reikwijdte

a. Decentrale rekensystematiek
Anders dan de Afdeling verwacht ik dat het experiment met kostenverhaal juist leidt tot een daling van de bestuurslasten. De huidige systematiek voor grondexploitatie wordt door gemeenten als ingewikkeld ervaren. Met name de voorgeschreven berekensystematiek voor inbrengwaarden leidt tot hoge bestuurslasten. Binnen dit experiment kan voor een andere systematiek worden gekozen. Er kan bijvoorbeeld worden aangesloten bij de WOZ-waarde voor het berekenen van inbrengwaarden. Dit heeft naar verwachting een drukkend effect op de bestuurslasten. Daarbij komt dat de gemeenten die deelnemen aan artikel 7v op basis van ervaringen met hun voorbereiding van het experiment aangeven dat in hun ogen het systeem voor kostenverhaal makkelijker toepasbaar is geworden, waardoor naar verwachting de bestuurslasten zullen dalen.

In het advies merkt de Afdeling op dat het experiment kan leiden tot een verzwaring van de last op de bestuursrechter. Zoals hierboven vermeld kunnen er na inwerkingtreding van de zeventiende tranche acht gemeenten deelnemen aan het experiment met kostenverhaal en ben ik niet voornemens om meer gemeenten deel te laten nemen aan dit experiment. Mede om die reden is het experiment met kostenverhaal vormgegeven in een apart artikel en maakt het experiment met kostenverhaal geen deel uit van artikel 7c van het Bu Chw. Het aantal bestemmingsplannen waarin een regeling met betrekking tot kostenverhaal kan worden getroffen op basis van artikel 7c van het Bu Chw zal dus beperkt zijn. Mocht er tegen deze bestemmingsplannen beroep worden ingesteld, dan leidt dit naar mijn verwachting niet tot een onevenredige verzwaring van de lasten voor de bestuursrechter. Hierbij neem ik in aanmerking dat het experiment gemeenten de mogelijkheid biedt om in een afgebakend gebied regels voor kostenverhaal in het bestemmingsplan met verbrede reikwijdte op te nemen. Er ontstaat in het experiment dus geen situatie waarin binnen een gemeente een veelvoud aan verschillende systemen voor kostenverhaal wordt ontwikkeld. Zoals ik in mijn reactie op punt 1 heb aangegeven, is er tot nu toe geen aanleiding om aan te nemen dat het bestaan van verschillende regelingen in de praktijk tot problemen leidt.

De Afdeling stelt dat de voorgestelde regeling ertoe kan leiden dat gelijkluidende regels over kostenverhaal - ook binnen een gemeente - een verschillende juridische status krijgen, omdat de bestuursrechter regels in bestemmingsplannen op een andere wijze toetst dan voorschriften bij een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo). De Afdeling merkt op dat de rechtszekerheid daarmee niet is gediend. Daargelaten de vraag in welke mate de bestuursrechter bij toetsing van regels met betrekking tot kostenverhaal een onderscheid maakt tussen regels in het bestemmingsplan en voorschriften bij de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo, ben ik van mening dat beide routes leiden tot voldoende rechtszekerheid. Ook in het huidige stelsel van de Wro en Wabo worden nieuwe ontwikkelingen mogelijk gemaakt via zowel een bestemmingsplan als via een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo. Dit experiment brengt hier geen wijziging in aan.

De Afdeling merkt op dat het vrijlaten van de rekensystematiek een negatieve invloed kan hebben op het privaatrechtelijk spoor van de anterieure overeenkomst. Als eerste wil ik benadrukken dat ik niet beoog de bestaande praktijk te wijzigen waar in het grootste deel van de gevallen kostenverhaal via een anterieure overeenkomst wordt verzekerd. Of dit experiment daadwerkelijk gevolgen heeft voor de anterieure fase is de vraag. Ook onder huidige wet- en regelgeving is er een grote mate van contractsvrijheid. Zoals de Afdeling in haar advies terecht overweegt is de contractvrijheid beperkt door de beginselen van verbintenissenrecht zoals neergelegd in het Burgerlijk Wetboek en door de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Mijn verwachting is dat zowel gemeenten als initiatiefnemers er nog steeds bij voorkeur via de contractuele fase uit zullen komen. Voor de initiatiefnemers is de regeling voor kostenverhaal niet de enige factor die een rol speelt bij het aangaan van een contractuele verplichting met de gemeente.

De Afdeling merkt op dat niet duidelijk is welke in de praktijk gerezen bezwaren worden opgelost met dit experiment. Het bestemmingsplan met verbrede reikwijde biedt meer ruimte voor organische gebiedsontwikkeling. Bij organische gebiedsontwikkeling is vooraf nog niet in detail duidelijk welke activiteiten precies worden verricht. Daardoor is nog niet exact duidelijk welke kosten voor de bijbehorende publieke voorzieningen moeten worden gemaakt en ook is vooraf niet duidelijk welke kosten aan welke activiteit moeten worden toegerekend. Eerder is in de zevende tranche de mogelijkheid geboden om het exploitatieplan pas bij de vergunning vast te stellen. Op dat moment is duidelijk welke ontwikkeling zich voordoet en welke kosten voor publieke voorzieningen moeten worden gemaakt. Dit blijkt in veel situaties nog steeds geen uitkomst te bieden, omdat men nog steeds vast zit aan de rekensystematiek van afdeling 6.4 van de Wro. De gemeenten die zich hebben aangemeld geven aan dat zij deze systematiek als knellend ervaren. Met het loslaten van de rekensystematiek zijn gemeenten bijvoorbeeld niet meer gebonden om volgens de artikelen 40b tot en met 40f van de Onteigeningswet de inbrengwaarde van gronden te berekenen. Het experiment biedt de mogelijkheid om op een eenvoudiger wijze opbrengsten te berekenen. Bijvoorbeeld door uit te gaan van de WOZ-waarde.

Gelet op het voorgaande, kom ik ook na heroverweging tot de conclusie dat het gewenst is artikel 7v op te nemen in het Bu Chw. In de jaarlijkse voortgangsrapportages zal de voortgang van artikel 7v worden geëvalueerd. In de Voortgangrapportage van 2017-2018 zal een kader worden opgesteld waarbinnen deze evaluatie plaatsvindt. Het opstellen van de voortgangsrapportage wordt begeleid door een onafhankelijke commissie waarin in onder andere de VNG, Bouwend Nederland en Natuur en Milieu plaatsnemen.

b. Criteria profijt, toerekenbaarheid en proportionaliteit (PPT-criteria)
Met het experiment is expliciet niet beoogd om de contractsvrijheid te beperken of om voor anterieure overeenkomsten aan te sluiten bij de PPT-criteria. De toelichting is op dit punt verduidelijkt.

Ik moge U hierbij het ontwerpbesluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties

---

(1) https://www.internetconsultatie.nl/omgevingswet_grondeigendom/details.
(2) Stb. 2016, 156.
(3) Kamerstukken II 2014/15, 27 581, nr. 53, p. 15.
(4) https://www.raadvanstate.nl/adviezen/actuele-adviezen/vastgestelde-adviezen/vastgestelde-adviezen.html?id=902.
(5) Organische gebiedsontwikkeling wordt in de memorie van toelichting bij de Omgevingswet omschreven als een vorm van gebiedsontwikkeling die niet plaatsvindt aan de hand van een exact vastgelegd eindbeeld, maar aan de hand van een gewenste ontwikkelrichting op basis van een visie van een gebied. Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 198, 276.
(6) Advies van 3 augustus 2018 (punt 6) over het wetsvoorstel tot wijziging van de Omgevingswet en enkele andere wetten vanwege opname in de Omgevingswet van regels over het vestigen van een voorkeursrecht, regels over onteigening, bijzondere regels voor het inrichten van gebieden en een verdere vereenvoudiging van de regels over kostenverhaal (Aanvullingswet grondeigendom Omgevingswet) (W04.18.0067/I).
(7) Artikel 7v, eerste lid, van het ontwerpbesluit.
(8) Artikel 6.12, tweede lid, onder a, Wro. Ook daarná kunnen overeenkomsten worden gesloten ("posterieure overeenkomsten"). Hetgeen hierin wordt afgesproken dient binnen de kaders van het publiekrechtelijke exploitatieplan te blijven.
(9) Kamerstukken II 2004/05, 30 218, nr. 3, p. 16; Kamerstukken II 2013/14, 33 962, p. 202; VNG-handreiking Grondexploitatiewet, p. 57-58.
(10) Kamerstukken II 2013/14, 33 962, nr. 3, p. 199.
(11) E.J. van Baardewijk, ‘Uitnodigingsplanologie en kostenverhaal onder de Omgevingswet’, Grondzaken in de praktijk 2017/2.
(12) Consultatiereactie VNG, p. 4 en 6; https://vng.nl/onderwerpenindex/ruimte-en-wonen/omgevingswet/brieven/vng-reactie-aanvullingswet-grondeigendom.
(13) Consultatiereactie NEPROM, p. 3; https://www.internetconsultatie.nl/omgevingswet_grondeigendom/reactie/50c3e19c-1b63-4c36-aecd-9eae0dbb43d4.
(14) Artikel 7v, negende lid van het ontwerpbesluit.

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 602 kB)