Voorlichting over de betekenis van het begrip ‘buitengewone omstandigheden’ in staatsnoodrecht

Inhoud voorlichtingsverzoek

De regering heeft de Afdeling advisering om voorlichting gevraagd over de betekenis van het begrip 'buitengewone omstandigheden' als criterium voor het inzetten van het staatsnoodrecht. Het verzoek om voorlichting vloeit voort uit een debat in de Tweede Kamer waarin de vraag is gerezen of het stelsel van het staatsnoodrecht voldoende waarborgen bevat om misbruik ervan tegen te gaan.

Sleutelbegrip

Binnen het stelsel van staatsnoodrecht is de term ‘buitengewone omstandigheden’ een sleutelbegrip voor het uitroepen van een noodtoestand of voor separate toepassing van het staatsnoodrecht. Het gaat daarbij niet om een afgebakende opsomming van specifieke situaties zoals watersnood, rampen, (burger)oorlog of onlusten. Of er sprake is van buitengewone omstandigheden, is de uitkomst van de weging van de verschillende betrokken belangen. Aan de hand van de zich voordoende gebeurtenissen moet het bestuur beoordelen of er sprake is van buitengewone omstandigheden – en daarmee of de toepassing van noodwetgeving gerechtvaardigd is.

Wanneer is sprake van buitengewone omstandigheden

De Afdeling advisering ziet, mede gelet op de parlementaire geschiedenis en de recente toepassingspraktijk, een aantal met elkaar samenhangende elementen die moeten bepalen of sprake is van ‘buitengewone omstandigheden’ die de inzet van het staatsnoodrecht kunnen rechtvaardigen. De inzet van noodbevoegdheden kan alleen aan de orde zijn bij een bedreiging van één of meer vitale belangen van de samenleving en de ontwrichting van de maatschappij die dat (mogelijk) tot gevolg heeft. In dat geval moet er acuut overheidsoptreden nodig zijn om de situatie die op korte termijn dreigt en/of plotseling ontstaan is, het hoofd te bieden. In verband daarmee is vereist dat reguliere bevoegdheden ontoereikend zijn en normale procedures tekortschieten om alsnog tijdig de benodigde maatregelen te kunnen treffen.

Hoe deze elementen moeten worden gewogen, hangt af van de omstandigheden van het geval. De eisen van proportionaliteit en subsidiariteit impliceren dat het daarbij gaat om een afweging. Daarbij is de vraag wat, gelet op de ernst van de situatie, nodig en effectief kan zijn om de dreiging af te wenden. Ook moet de mate waarin de voorgenomen maatregel ingrijpt in de samenleving in die afweging worden betrokken. Daarbij moet een zekere ruimte worden gelaten aan het bestuur om te beoordelen wat in de gegeven situatie geboden is.

Procedurele waarborgen

Op grond van deze elementen, in onderlinge samenhang bezien, moet worden beoordeeld en gemotiveerd of de inzet van noodbevoegdheden gerechtvaardigd is. Het oordeel daarover is in eerste instantie aan de regering. Wanneer zij concludeert dat inzet van noodbevoegdheden gerechtvaardigd en geboden is, is zij gehouden haar beslissing zo spoedig mogelijk door het parlement te laten beoordelen. Daarbij is van belang dat regering en parlement hun verantwoordelijkheid nemen en tijdig, zorgvuldig en transparant hun respectievelijke rollen vervullen. Deze elementen tezamen beogen te waarborgen dat het staatsnoodrecht kan worden ingezet als het echt nodig is maar moeten tegelijkertijd ook voorkomen dat noodbevoegdheden op een oneigenlijke manier worden ingezet.