Uitspraak 201306275/1/R2

201306275/1/R2.
Datum uitspraak: 12 maart 2014

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

LTO Noord, gevestigd te Zwolle, gemeente Berkelland,
appellante,

en

de staatssecretaris van Economische Zaken,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 23 mei 2013, kenmerk PDN/2013-058, heeft de staatssecretaris het gebied "Landgoederen Brummen" aangewezen als speciale beschermingszone in de zin van artikel 4, vierde lid, van richtlijn 92/43/EEG van de Raad van de Europese Gemeenschappen van 21 mei 1992 inzake de instandhouding van de natuurlijke habitats en de wilde flora en fauna (PbEG L 206; hierna: de Habitatrichtlijn).

Tegen dit besluit heeft LTO Noord (hierna: LTO) beroep ingesteld.

De staatssecretaris heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 december 2013, waar LTO, vertegenwoordigd door mr. J.T.A.M. van Mierlo, advocaat te Zwolle, vergezeld door ir. I.W. Hageman en P.J. Brouwer, en de staatssecretaris, vertegenwoordigd door mr. A.E. de Groot-Valenteijn en ir. D. Bal, beiden werkzaam bij het ministerie, zijn verschenen.

Overwegingen

Wettelijk kader

1. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, voor zover van belang, wordt een coherent Europees ecologisch netwerk gevormd van speciale beschermingszones, Natura 2000 genaamd. Dit netwerk moet de betrokken typen natuurlijke habitats en habitats van soorten in hun natuurlijke verspreidingsgebied in een gunstige staat van instandhouding behouden of in voorkomend geval herstellen. Het Natura 2000-netwerk bestrijkt ook de door de lidstaten overeenkomstig de Vogelrichtlijn aangewezen speciale beschermingszones.

1.1. Ingevolge artikel 10a, eerste lid, van de Nbw 1998, voor zover hier van belang, wijst de minister gebieden aan ter uitvoering van de Habitatrichtlijn.

Ingevolge het tweede artikellid, voor zover hier van belang, bevat een besluit als bedoeld in het eerste lid de instandhoudingsdoelstelling voor het gebied. Tot de instandhoudingsdoelstelling behoren in ieder geval de doelstellingen ten aanzien van de instandhouding van de natuurlijke habitats of populaties in het wild levende dier- en plantensoorten voorzover vereist ingevolge de Habitatrichtlijn.

Ingevolge het vierde artikellid gaat een besluit als bedoeld in het eerste lid vergezeld van een kaart, waarop de begrenzing van het gebied nauwkeurig wordt aangegeven alsmede van een toelichting.

Gebiedsbeschrijving

2. Het gebied "Landgoederen Brummen" bestaat uit de drie deelgebieden Leusveld, Landgoed Voorstonden alsmede de Empesche en Tondensche Heide. Dit gebied beslaat een oppervlakte van ongeveer 680 hectare. Verder is één van de soorten waarvoor dit natuurgebied is aangewezen de kamsalamander, die de landgoederen als leefgebied heeft. De deelgebieden Leusveld en Voorstonden zijn landgoederen met oud loofbos met een rijke ondergroei, naaldbos, akkers en soms zeer natte graslanden. De Empesche en Tondensche Heide bevat vochtige heidevelden, schrale graslanden en natte bosjes.

Begrenzing

Voorstonden

3. LTO betoogt dat de begrenzing van het gebied ten opzichte van het ontwerpbesluit ten onrechte gewijzigd is vastgesteld. Hiertoe voert zij aan dat bij het deelgebied Voorstonden de begrenzing is aangepast, waarmee die overeenkomt met de gronden die in eigendom zijn van Natuurmonumenten, maar dat deze aanpassing van de begrenzing niet is gebaseerd op ecologische argumenten.

3.1. Volgens vaste jurisprudentie van het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (thans: Europese Unie) kunnen bij een aanwijzingsbesluit voor een Habitatrichtlijngebied uitsluitend overwegingen van ecologische aard betrokken worden bij de begrenzing van het gebied. Hierbij mag geen rekening worden gehouden met vereisten op economisch, sociaal of cultureel gebied en met regionale en lokale bijzonderheden zoals vermeld in artikel 2, derde lid, van de Habitatrichtlijn (arrest van het Hof van 7 november 2000, C-371/98, First Corporate Shipping, punten 16 en 25 (www.curia.europa.eu).

3.2. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 20 oktober 2010 in zaak nr. 200908058/1/R2) bestaat bij de aanwijzing van een Natura 2000-gebied een zekere beoordelingsruimte bij de exacte begrenzing. Anders dan LTO betoogt is de gewijzigde begrenzing van het deelgebied Voorstonden ter plaatse van De Hoeven gebaseerd op ecologische criteria, namelijk het al dan niet voorkomen van de kwalificerende natuurwaarden ter plaatse. In het aanwijzingsbesluit is vermeld dat het habitattype beuken-eikenbossen met hulst (H9120) ter plaatse voorkomt.

Dat op deze locatie de begrenzing van het gebied samenvalt met de kadastrale perceelsgrenzen van de gronden die eigendom zijn van de Vereniging Natuurmonumenten doet daar in dit geval niet aan af, nu door LTO niet is weersproken dat het kwalificerende habitattype H9120 op die gronden voorkomt. De gekozen begrenzing acht de Afdeling - gezien de ecologische reden die daaraan ten grondslag ligt - niet onredelijk. De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris zijn beoordelingsruimte wat betreft de exacte begrenzing van het aangewezen gebied heeft overschreden.

Empesche en Tondensche Heide

4. LTO betoogt dat het gebied "Landgoederen Brummen" primair is aangewezen vanwege het voorkomen van de kamsalamander, maar dat sinds 1992 geen waarnemingen zijn geweest van de kamsalamander in het deelgebied Empesche en Tondensche Heide. Dit deelgebied moet volgens LTO dan ook buiten de begrenzing van het aangewezen gebied te worden gelaten, omdat dat deelgebied geen bijdrage levert aan de instandhoudingsdoelstelling voor de kamsalamander. Daarbij wijst LTO erop dat ten noorden van het aangewezen gebied in de zuidwestelijke IJsselvallei de kamsalamander op grotere schaal voorkomt.

4.1. De staatssecretaris stelt dat de kamsalamander in 2007 nog is aangetroffen in het deelgebied Empesche en Tondensche Heide en dat het gebied "Landgoederen Brummen" tot de vijf belangrijkste gebieden behoort voor deze soort. Door de staatssecretaris wordt bevestigd dat in de omgeving ten noorden van het aangewezen gebied ook kamsalamanders voorkomen, maar dat dit gebied geen bestaand natuurgebied betreft. De inspanningen om de instandhoudingsdoelstellingen voor de kamsalamander te realiseren worden vanwege de maatschappelijke impact geconcentreerd in reeds bestaande natuurgebieden, aldus de staatssecretaris.

4.2. Ter onderbouwing van de stelling dat in de Empesche en Tondensche Heide kamsalamanders voorkomen, heeft de staatssecretaris een kaart van 6 januari 2008 overgelegd, behorende bij het concept beheerplan voor het gebied "Landgoederen Brummen", waarop het potentiële leefgebied en de vindplaatsen van de kamsalamander zijn aangegeven. Volgens die kaart is de kamsalamander bij een inventarisatie in 2007 in het deelgebied Empesche en Tondensche Heide aangetroffen. LTO heeft geen stukken overgelegd waaruit het tegendeel blijkt. Dit deelgebied is bovendien aangewezen voor verschillende habitats. In dit deelgebied komen onder andere de kwalificerende habitattypen vochtige heide (H4010), droge heide (H4030) en blauwgraslanden (H6410) voor, hetgeen door LTO niet is weersproken. Gezien het voorgaande ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat dit deelgebied ten onrechte onderdeel uitmaakt van het aangewezen gebied.

Landbouwgronden

5. LTO voert aan dat de landbouwgronden binnen de twee deelgebieden Leusveld en Voorstonden ten onrechte binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied "Landgoederen Brummen" liggen. Deze gronden zijn niet nodig voor het kunnen verwezenlijken van de geformuleerde instandhoudingsdoelstellingen voor de kamsalamander of kwalificerende habitattypen, aldus LTO.

Bovendien is volgens LTO voor de kamsalamander en voor een aantal habitattypen ten onrechte een instandhoudingsdoelstelling in het aanwijzingsbesluit opgenomen die is gericht op uitbreiding van de oppervlakte en/of verbetering van de kwaliteit van het leefgebied onderscheidenlijk het areaal. Samengevat weergegeven betoogt LTO dat de relatieve bijdrage van het Natura 2000-gebied "Landgoederen Brummen" aan de landelijke instandhoudingsdoelstellingen voor de habitatsoort kamsalamander (H1166) alsmede voor de habitattypen zwakgebufferde vennen (H3130), vochtige heide, subtype a (H4010), heischrale graslanden (H6230), blauwgrasland (H6410) en vochtige alluviale bossen (H91EO) varieert van 0,2% tot maximaal 0,7%. Volgens LTO kan voor deze habitatsoort en habitattypen daarom worden volstaan met een behouddoelstelling in plaats van een verbeterdoelstelling.

5.1. Ten aanzien van de kamsalamander stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat vrijwel het gehele Natura 2000-gebied "Landgoederen Brummen" tot het leefgebied behoort van deze diersoort. Daarbij wijst de staatssecretaris erop dat vooral in waterpoelen die op landbouwgronden liggen kamsalamanders zijn aangetroffen. Wat betreft de habitattypen wijst de staatssecretaris erop dat op en nabij landbouwgronden maatregelen nodig zijn om de omstandigheden voor de kwalificerende habitattypen te verbeteren zoals het dempen, omleiden en verondiepen van sloten. Voorts stelt de staatssecretaris zich op het standpunt dat uit de gebiedsanalyses die zijn gemaakt in het kader van de Programmatische Aanpak Stikstof (hierna: PAS) en de concept-beheerplannen is gebleken dat de beoogde maatregelen, inclusief de hydrologische maatregelen die noodzakelijk zijn in het onderhavige Natura 2000-gebied, realistisch zijn.

5.2. Zoals hiervoor is overwogen, dient de begrenzing te berusten op ecologische criteria. Door LTO wordt niet bestreden dat binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied "Landgoederen Brummen" de desbetreffende kwalificerende habitatsoort en habitattypen voorkomen. De stelling dat deze habitatsoort en habitattypen in ruimere mate voorkomen in andere Natura 2000-gebieden staat er niet aan in de weg dat het gebied "Landgoederen Brummen" eveneens wordt aangewezen en dat daarvoor een verbeterdoelstelling wordt opgenomen. Hierbij betrekt de Afdeling dat voor de desbetreffende habitatsoort en habitattypen op landelijk niveau een verbeterdoelstelling geldt en dat in bijlage B van het aanwijzingsbesluit is gemotiveerd waarom voor het onderhavige gebied ook verbeterdoelstellingen in plaats van behouddoelstellingen zijn geformuleerd voor de desbetreffende habitatsoort en habitattypen. Tegen deze motivering in het aanwijzingsbesluit heeft LTO geen gronden aangevoerd. Dat deze bijdrage in verhouding tot de landelijke doelstelling minder dan 2% bedraagt en daarmee relatief bescheiden van omvang is, doet niet af aan het feit dat het onderhavige natuurgebied een bijdrage levert aan de instandhoudingsdoelstellingen. Voorts biedt de Habitatrichtlijn ook geen aanknopingspunt voor een dergelijke uitzondering op de verplichting tot aanwijzing van gebieden in dergelijke gevallen.

5.3. Voor zover LTO erop wijst dat het aanwezige areaal van het habitattype vochtige heide, subtype a (H4010) thans kleiner blijkt te zijn dan waarvan ten tijde van de aanmelding van het gebied is uitgegaan en niet duidelijk is waarom voor dit habitattype een verbeterdoelstelling in het aanwijzingsbesluit is opgenomen, overweegt de Afdeling dat bij de aanwijzing van een gebied de exacte omvang van de kwalificerende habitattypen niet van belang is zolang geen sprake is van een zogenoemde 'verwaarloosbare bijdrage' aan de landelijke doelstelling. Nu niet in geschil is dat het habitattype vochtige heide, subtype a (H4010) in het aangewezen gebied voorkomt en LTO niet heeft gesteld dat sprake is van een verwaarloosbare bijdrage, dient het onderhavige gebied voor dit habitattype te worden aangewezen. Blijkens het aanwijzingsbesluit verkeert dit habitattype landelijk in een ongunstige staat van instandhouding en is binnen Europa de relatieve bijdrage van Nederlandse Natura 2000-gebieden voor dit habitattype groot.

Tegen deze achtergrond ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat ten onrechte een verbeterdoelstelling voor het habitattype vochtige heide, subtype a (H4010) is opgenomen in het aanwijzingsbesluit.

5.4. De Afdeling volgt LTO niet in haar betoog dat op basis van het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar' de instandhoudingsdoelstellingen van de hiervoor onder 6 genoemde habitatsoort en habitattypen verlaagd zou moeten worden van een verbeterdoelstelling naar een behouddoelstelling, vanwege de door haar gestelde ingrijpende maatregelen en grote inspanningen die met de verwezenlijking daarvan gemoeid zouden zijn.

Bij het formuleren van de instandhoudingsdoelstellingen op gebiedsniveau kunnen economische overwegingen weliswaar een rol spelen, maar de toepassing van het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar' door de staatssecretaris kan er niet toe leiden dat hiermee een gunstige staat van instandhouding op landelijk niveau niet zal worden bereikt. Het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar' betekent onder andere dat wordt bezien in welke gebieden een eventuele herstelopgave op relatief eenvoudige wijze kan worden gerealiseerd, hetgeen niet betekent dat daarmee geen aanzienlijke kosten kunnen zijn gemoeid, maar wel dat onevenredige financiële inspanningen worden voorkomen.

In het aanwijzingsbesluit is vermeld dat een behouddoelstelling wordt geformuleerd als onevenredige maatregelen nodig zouden zijn om een bepaald gebied een grotere bijdrage te laten leveren. Nu de desbetreffende habitatsoort en habitattypen landelijk in een ongunstige staat van instandhouding verkeren, LTO niet nader heeft geconcretiseerd in welk opzicht de beoogde maatregelen - in de vorm van onder meer het omleiden, dempen en verondiepen van sloten, het afplaggen dan wel afgraven van voormalige landbouwgronden en begrazing - te ingrijpend zijn of een onevenredige inspanning zouden vergen alsmede het feit dat in het kader van de PAS en de concept-beheerplannen reeds onderzoek is gedaan naar de haalbaarheid van de te treffen maatregelen in het gebied, ziet de Afdeling geen aanleiding om de staatssecretaris niet te volgen in het standpunt dat de geformuleerde verbeterdoelstellingen voor het Natura 2000-gebied "Landgoederen Brummen" noodzakelijk zijn voor het verwezenlijken van een gunstige staat van instandhouding en ook kunnen worden verwezenlijkt. Gelet hierop ziet de Afdeling evenmin aanleiding voor het oordeel dat de staatssecretaris het uitgangspunt 'haalbaar en betaalbaar' in dit geval onjuist heeft toegepast.

5.5. Nu niet is gebleken dat de geformuleerde verbeterdoelstellingen niet kunnen worden verwezenlijkt en door LTO niet is weersproken dat sommige van de daarvoor te treffen maatregelen op gronden moeten worden uitgevoerd die nu nog voor agrarische doeleinden in gebruik zijn, heeft de staatssecretaris in redelijkheid ook landbouwgronden binnen de begrenzing van het Natura 2000-gebied "Landgoederen Brummen" kunnen brengen.

Kamsalamander

6. LTO betoogt dat voor de kamsalamander ten onrechte een verbeterdoelstelling is geformuleerd, omdat in de toelichting van het aanwijzingsbesluit is vermeld dat onvoldoende kwantitatieve gegevens bekend zijn over de verspreiding van deze diersoort. Nu de omvang van de populatie van deze diersoort niet bekend is, is het volgens LTO ook niet mogelijk om vast te stellen of de populatie ervan toeneemt. De instandhoudingsdoelstelling voor de kamsalamander valt daardoor niet te controleren, aldus LTO.

6.1. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 15 juni 2011 in zaak nr. 201003128/1/R2) kan gelet op het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van de Habitatrichtlijn, indien een gebied wordt aangewezen voor een kwalificerende soort in het aanwijzingsbesluit niet worden volstaan met een instandhoudingsdoelstelling die ertoe leidt dat de desbetreffende soort op landelijk niveau in een ongunstige staat van instandhouding blijft verkeren dan wel komt te verkeren. Uit de Habitatrichtlijn volgt immers dat de lidstaat in beginsel is gehouden om alle benodigde maatregelen te treffen om kwalificerende habitattypen en soorten in een gunstige staat van instandhouding te behouden dan wel te herstellen.

In hetgeen LTO heeft aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding om de staatssecretaris niet te volgen in het standpunt dat de omstandigheden dat de kamsalamander voorkomt in het aangewezen gebied en het gebied mogelijkheden biedt voor herstel van het leefgebied van deze soort, voldoende zijn om een verbeterdoelstelling te formuleren in het aanwijzingsbesluit. Hierbij neemt de Afdeling in aanmerking dat door LTO niet is weersproken dat de kamsalamander landelijk in een ongunstige staat van instandhouding verkeert.

De omstandigheid dat de exacte omvang van de huidige populatie kamsalamanders niet bekend is doet aan die verplichting niet af, noch maakt dit gegeven het onmogelijk om het leefgebied voor deze soort te verbeteren.

Drijvende waterweegbree

7. Ten aanzien van het betoog van LTO dat voor de habitatsoort drijvende weegbree (H1831) ten onrechte een verbeterdoelstelling is geformuleerd, omdat deze soort sinds 2003 niet meer voorkomt in het gebied dan wel sprake is van een verwaarloosbare populatie van deze plantensoort, overweegt de Afdeling als volgt.

7.1. In het aanwijzingsbesluit is vermeld dat voor de drijvende waterweegbree (H1831) herstel mogelijk wordt geacht in die gebieden waar deze soort eerder in het habitattype zwakgebufferde vennen (H3130) of in de directe omgeving daarvan is aangetroffen en waar tevens uitbreiding van de oppervlakte en waar nodig verbetering van de kwaliteit van dit habitattype wordt nagestreefd. Bij herstel van dit habitattype zijn de omstandigheden gunstig voor herstel van de drijvende waterweegbree.

De drijvende waterweegbree (H1831) is recentelijk aangetroffen in een bestaand ven in het deelgebied Empesche en Tondensche Heide. In hetgeen LTO naar voren heeft gebracht ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan het voorkomen van deze plantensoort in het gebied. Doordat in het gebied "Landgoederen Brummen" een verbeterdoelstelling is geformuleerd voor het habitattype zwakgebufferde vennen (H3130), dat de biotoop van de drijvende waterweegbree vormt, ziet de Afdeling geen aanleiding om te twijfelen aan de verwachting dat in dit gebied de populatie van deze plantensoort kan toenemen.

Gelet op de landelijk ongunstige staat van instandhouding en mogelijkheden tot uitbreiding van de biotoop van de deze soort in het gebied, ziet de Afdeling geen reden voor het oordeel dat de staatssecretaris in het aanwijzingsbesluit niet in redelijkheid een verbeterdoelstelling voor de drijvende waterweegbree heeft kunnen opnemen.

Sense of urgency

8. LTO voert aan dat voor het gebied "Landgoederen Brummen" ten onrechte een 'sense of urgency' geldt met betrekking tot de watercondities, omdat kalkmoerassen en trilvenen in dit natuurgebied niet aanwezig zijn en heischrale graslanden (H6230) en blauwgrasland (H6410) slechts zeer beperkt voorkomen, te weten over een oppervlakte van 0,2 hectare onderscheidenlijk 1,2 hectare.

8.1. In de Nota van toelichting van het aanwijzingsbesluit is vermeld dat voor een aantal habitattypen en soorten op de korte en lange termijn aanvullende water- of beheermaatregelen nodig zijn, gezien de urgentie ten aanzien van één of meerdere kernopgaven, de zogenoemde 'sense of urgency'. Een 'sense of urgency' is toegekend aan een gebied als de waterkwaliteit zodanig slecht is dat binnen tien jaar na 2005 mogelijk onherstelbare schade ontstaat voor de daarvoor gevoelige habitattypen en habitatsoorten.

8.2. De Afdeling overweegt dat de staatssecretaris zich terecht op het standpunt stelt dat het toekennen van een 'sense of urgency' aan het gebied "Landgoederen Brummen" geen onderdeel uitmaakt van het onderhavige aanwijzingsbesluit.

Het gegeven dat in de bijbehorende Nota van toelichting de toegekende 'sense of urgency' wordt genoemd, heeft niet tot gevolg dat het daardoor ook een bindend onderdeel van het aanwijzingsbesluit is. In de Nota van toelichting wordt voor een verklaring van het begrip 'sense of urgency' verwezen naar de Nota van Antwoord uit 2007 en dat document verwijst vervolgens naar het Natura 2000 Doelendocument uit 2006. Blijkens bladzijde 108 van het Doelendocument is daarin reeds de 'sense of urgency' met betrekking tot de waterconditie aan het gebied "Landgoederen Brummen" toegekend. Zoals ook in de Nota van toelichting van het aanwijzingsbesluit is vermeld, is het Natura 2000 Doelendocument één van de dragende beleidsdocumenten die aan de besluitvorming ten grondslag hebben gelegen, maar maakt het Natura 2000 doelendocument geen onderdeel uit van het aanwijzingsbesluit.

Het beroep van LTO, voor zover dat is gericht tegen het toekennen van een 'sense of urgency' aan het gebied, mist dan ook feitelijke grondslag.

Conclusie

9. In hetgeen LTO heeft aangevoerd ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit is voorbereid of vastgesteld in strijd met het recht. Het beroep is ongegrond.

Proceskosten

10. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, voorzitter, en mr. E. Helder en mr. R. Uylenburg, leden, in tegenwoordigheid van mr. J.V. Vreugdenhil, ambtenaar van staat.

w.g. Scholten-Hinloopen w.g. Vreugdenhil
voorzitter ambtenaar van staat

Uitgesproken in het openbaar op 12 maart 2014

571.