Uitspraak 201800878/1/A2

201800878/1/A2.
Datum uitspraak: 20 juni 2018

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak in het geding tussen:

Stichting SEVA World School, gevestigd te Den Haag,
appellante,

en

de minister voor Basis- en Voortgezet Onderwijs en Media,
verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 6 juli 2017 heeft de raad van de gemeente Den Haag het plan van scholen 2018-2020 vastgesteld.

Bij besluit van 18 december 2017 heeft de minister aan dat besluit goedkeuring onthouden.

Tegen dit besluit heeft SEVA beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 18 mei 2018, waar SEVA, vertegenwoordigd door [gemachtigden], bijgestaan door mr. J.A. Keijser, advocaat te Den Haag, en de minister, vertegenwoordigd door mr. M.Y. van Hattum, zijn verschenen. Voorts is ter zitting de raad van de gemeente Den Haag, vertegenwoordigd door mr. A.H.G. Blankenstein, gehoord.

Overwegingen

Inleiding

1. SEVA heeft op 30 januari 2017 een aanvraag ingediend tot opneming van de algemeen bijzondere school ChaRita in het plan van scholen 2018-2021 van de gemeente Den Haag. Bij het besluit van 6 juli 2017 heeft de raad de aanvraag ingewilligd. Het college van burgemeester en wethouders van Den Haag heeft het besluit van de raad bij brief van 20 juli 2017 ter goedkeuring aan de minister gezonden. In die brief heeft het college meegedeeld dat de raad een motie heeft aangenomen, waarin de raad het college heeft verzocht de zorgen van de raad over de aanvraag en de achterliggende motivatie aan de minister kenbaar te maken en te vragen de zorgen bij de besluitvorming te betrekken. Deze zorgen betroffen de kwaliteit, de feitelijke richting, het voedingsgebied en de toekomstbestendigheid van de school.

Bestreden besluit

2. Aan het besluit van 18 december 2017 heeft de minister ten grondslag gelegd dat uit de statuten van SEVA niet volgt dat zij het geven van basisonderwijs uitgaande van de richting algemeen bijzonder ten doel heeft. De statutair beschreven grondslag betreft bovendien niet een godsdienst of levensbeschouwing die als zelfstandige richting binnen het onderwijs is erkend. Gelet op het feit dat in de statuten van de stichting een andere, niet als richting erkende, doelstelling is opgenomen dan waar het onderwijs in de aanvraag van uitgaat, kan het door de raad vastgestelde plan van scholen niet worden goedgekeurd.

Wettelijk kader

3. Het wettelijk kader is opgenomen in de bijlage. Deze bijlage maakt deel uit van deze uitspraak.

Beroep

4. De beroepsgrond dat de minister haar ten onrechte niet in overeenstemming met artikel 79, zesde lid, van de Wet op het primair onderwijs (hierna: WPO) binnen twee weken op de hoogte heeft gesteld van de onthouding van goedkeuring, heeft SEVA ter zitting ingetrokken. Deze grond behoeft derhalve geen bespreking.

5. SEVA betoogt dat zich geen van de in artikel 79, vierde lid, van de WPO vermelde gronden voor onthouding van goedkeuring voordoet. Zij voert hiertoe aan dat op grond van de bij de aanvraag gevoegde gegevens aannemelijk is dat de school door het vereiste aantal leerlingen zal worden bezocht. De minister kon de goedkeuring niet onthouden op de grond dat uit de statuten van SEVA niet zou volgen dat de school die zij voor bekostiging in aanmerking wil brengen de algemeen bijzondere richting heeft. De richting moet blijken uit de aanvraag. De aanvraag laat er geen misverstand over bestaan dat de richting van de school een algemeen bijzondere is. De statuten maken geen deel uit van de prognose, noch worden deze op andere plaatsen in de relevante regelgeving genoemd, aldus SEVA. Indien en voor zover de minister zou willen stellen dat de richting van de school tevens moet blijken uit de statuten, stelt SEVA zich op het standpunt dat dit ook het geval is. In artikel 17, derde lid, van de statuten wordt de richting "algemeen bijzonder onderwijs" genoemd. Maar ook al zou het standpunt van de minister juist zijn dat de richting alleen onder het "doel" van de stichting zou kunnen worden vermeld, dan dient het gevolg van die omissie niet te zijn dat de aanvraag wordt afgewezen of dat het plan van scholen voor wat de school van SEVA betreft niet wordt goedgekeurd, maar dat de statuten worden aangepast. In dit verband wijst SEVA op de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 13 augustus 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:2729. Ter zitting heeft SEVA in dit verband nog aangevoerd dat de minister tot de slotsom had moeten komen dat de aanvraag wegens het ontbreken van de vermelding in de statuten van de richting van de school, onvolledig was en SEVA in de gelegenheid had moeten stellen de aanvraag aan te vullen met een wijziging van de statuten van de stichting.

5.1. Uit artikel 76, tweede lid, van de WPO volgt dat duidelijk moet zijn wat de richting is van de te stichten school. Anders dan SEVA betoogt, is in dit verband ook de richting zoals die blijkt uit de statuten van zwaarwegend belang bij de beslissing omtrent de goedkeuring van een plan van scholen. Indien de statutaire grondslag van een school een andere is dan de in de aanvraag vermelde richting, heeft dat tot gevolg dat uit de bij de aanvraag overgelegde gegevens niet aannemelijk is dat de school overeenkomstig de artikelen 77 en 78 van de WPO zal worden bezocht door het ingevolge artikel 77 van de WPO vereiste aantal leerlingen, en er niet voldaan is aan het bij of krachtens de wet bepaalde met betrekking tot de prognoses. Artikel 79, vierde lid, aanhef en onder b 1o en onder d, van de WPO biedt dan de wettelijke grondslag voor de onthouding van goedkeuring.

5.2. Zoals de Afdeling heeft overwogen in haar uitspraak van 12 juli 2006, ECLI:NL:RVS:2006:AY3706, zijn voor de beantwoording van de vraag naar de richting van een bijzondere school in de eerste plaats de statuten van de aanvragende vereniging of stichting en een eventuele toelichting daarop van belang. Verder is van betekenis dat de geestelijke stroming die aan het op school te geven onderwijs ten grondslag wordt gelegd ook op andere terreinen van het maatschappelijk leven doorwerkt en zich als zodanig openbaart in een binnen Nederland waarneembare beweging of stroming.

5.3. In artikel 2 van de statuten van SEVA is het volgende bepaald:

"De stichting beoogt onderwijs te doen geven aan de kinderen van de basisscholen op de grondslag van Steve Jobs. Zij handelen daarbij volgens de onderstaande algemene principes en richtsnoeren van de Steve Jobs scholen:

a. de leerling leert het meest wanneer er een actieve rol voor hem of haar is weggelegd in het leerproces. Door aan te sluiten bij verschillen in voorkennis en het centraal stellen van kennisconstructie, komt de activiteit tot uiting;

b. de subjectieve interpretatie van de (leer)situatie is bepalend voor het gedrag en daarom moet dit zoveel mogelijk aandacht krijgen;

c. de leerling moet in staat gesteld worden zijn eigen kennis te construeren in plaats van te reproduceren;

d. het verwerven van kennis, inzicht en vaardigheden komt geleidelijk tot stand;

e. leren is het meest effectief wanneer leerlingen hierbij samenwerken."

In artikel 3 is het volgende bepaald:

"De Stichting wil de doelstelling bereiken door:

a. het zonder winstoogmerk oprichten, beheren en in standhouden van één of meer scholen of scholengemeenschappen voor primair onderwijs op de grondslag van Steve Jobs;

b. het meewerken aan de vorming en instandhouding van Steve Jobs geïnspireerd onderwijs op internationaal, nationaal, regionaal en plaatselijk niveau;

c. het uitvoeren van alle taken en bevoegdheden van het bevoegd gezag als bedoeld in de onderwijswetgeving en in het bijzonder overeenkomstig artikel 46 van de Wet op primair onderwijs (Wpo); het bijdragen aan de ontwikkeling van leerlingen met aandacht voor de godsdienstige, levensbeschouwelijke en maatschappelijke waarden;

d. […]

e. […]".

Artikel 4 luidt:

"Het schoolplan en het lesrooster van de scholen worden uitgewerkt op een wijze die recht doe aan de vorm en inhoud van de Steve Jobs identiteit. Het College van Bestuur zal worden belast met de identiteitsaspecten van de scholen en het onderwijs.".

Artikel 17, derde lid, luidt:

"Binnen zes maanden na afloop van het boekjaar legt het College van Bestuur in een gezamenlijke vergadering met de Raad van Toezicht rekening en verantwoording af over het verstreken boekjaar aan de hand van een door het College van Bestuur vastgestelde jaarrekening. Deze jaarrekening dient te zijn ingericht overeenkomstig de wettelijke bepalingen en de richtlijnen van algemeen bijzonder onderwijs.

Voorts wordt de jaarrekening gecontroleerd door een door de Raad van Toezicht aan te wijzen registeraccountant. Deze accountant brengt verslag uit aan de Raad van Toezicht en geeft de uitslag van zijn onderzoek weer in een verklaring van getrouwheid van de in het vorige lid bedoelde stukken. Het verslag van de accountant zal ter kennisneming worden gezonden aan het College van Bestuur.".

5.4. Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 25 mei 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ5952, zien pedagogisch-didactische methoden op de inrichting van het onderwijs en staan los van de richting als bedoeld in artikel 76, tweede lid, aanhef en onder a, van de WPO.

SEVA heeft ter zitting erkend dat in de statuten van de stichting niet een richting, maar uitsluitend een pedagogisch-didactische opvatting is vastgelegd. Uit de statuten is dan ook niet af te leiden dat een godsdienstige of levensbeschouwelijke visie op mens en maatschappij - een richting - tot uitdrukking wordt gebracht. Uit artikel 17, derde lid, van de statuten volgt alleen dat de jaarrekening volgens bepaalde richtlijnen dient te zijn ingericht. Daaruit valt niet af te leiden dat SEVA beoogt onderwijs van een bepaalde richting als bedoeld in artikel 76, tweede lid, aanhef en onder a, van de WPO aan te bieden.

5.5. De minister heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat aan het doel zoals dat blijkt uit de statuten grote waarde moet worden toegekend. Zoals de Afdeling in de uitspraak van 15 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2197, onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 3 januari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ5487, heeft overwogen, strekt de vrijheid om een school naar eigen inzicht in te richten niet zo ver dat onderwijs dat blijkens de aanvraag gegeven zal worden op grondslag van een andere richting dan blijkens de statuten tot de doelstelling van de stichting behoort, voor bekostiging in aanmerking moet worden gebracht. Indien de minister een dergelijke invulling van de richting van het onderwijs door middel van bestuursbesluiten en/of een aanvraagformulier zou accepteren, ontstaat daarmee de vrijheid om een school geheel naar eigen inzicht en per aanvraag anders in te richten. De aanvraag en de prognose van het verwachte aantal leerlingen zijn daarom niet exclusief bepalend voor de richting die het bevoegd gezag voor ogen staat. Deze moeten tevens berusten op een daarmee samenhangende richting die in de statuten is opgenomen. Nu uit de statutaire doelstelling van SEVA niets blijkt over een keuze voor een bepaalde richting, moet worden vastgesteld dat de samenhang tussen aanvraag en prognose en de statuten ontbreekt. Derhalve voldoen aanvraag en prognose niet aan de in artikel 76, tweede lid, van de Wpo gestelde vereisten.

5.6. Anders dan SEVA aanvoert, was de minister niet gehouden om SEVA met toepassing van artikel 76, tweede lid, van de WPO in de gelegenheid te stellen de aanvraag aan te vullen met een wijziging van de statuten, waarin alsnog een richting is vermeld. Nog afgezien van het feit dat deze bepaling niet tot de minister, maar tot het college van burgemeester en wethouders is gericht, is voor de stelling van SEVA geen aanknopingspunt in de stukken te vinden. De bij de aanvraag overgelegde gegevens, waaronder de statuten van SEVA, waren op zichzelf voldoende om de aanvraag te kunnen beoordelen. Artikel 76, tweede lid, van de WPO strekt niet zo ver dat een aanvrager de gelegenheid moet worden geboden de overgelegde gegevens zo te wijzigen, dat het college in plaats van de aanvraag af te wijzen deze zou moeten inwilligen. Aan de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep, waarnaar SEVA in dit verband heeft verwezen, komt reeds daarom niet de betekenis toe die zij daaraan gehecht wil zien.

5.7. Uit het vorenstaande volgt dat de minister terecht goedkeuring heeft onthouden aan het Plan van scholen 2018-2020 van de gemeente Den Haag, om dat de richting van de school waarvoor SEVA bekostiging heeft aangevraagd, niet duidelijk is. Het betoog faalt.

Slotsom

6. Het beroep is ongegrond.

7. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

verklaart het beroep ongegrond.

Aldus vastgesteld door mr. D.A.C. Slump, voorzitter, en mr. A.W.M. Bijloos en mr. N. Verheij, leden, in tegenwoordigheid van mr. P. Lodder, griffier.

w.g. Slump w.g. Lodder
voorzitter griffier

Uitgesproken in het openbaar op 20 juni 2018

17.

BIJLAGE

Algemene wet bestuursrecht

Artikel 10:27

De goedkeuring kan slechts worden onthouden wegens strijd met het recht of op een grond, neergelegd in de wet waarin of krachtens welke de goedkeuring is voorgeschreven.

Wet op het primair onderwijs

Artikel 74. Plan van nieuwe scholen

1. De bekostiging van een openbare en een bijzondere school kan slechts een aanvang nemen, indien zij voorkomt op een voor de gemeente van vestiging vastgesteld plan van nieuwe scholen. De bekostiging van een nevenvestiging neemt slechts een aanvang op grond van artikel 85. De artikelen 74, tweede lid, tot en met 83 zijn niet van toepassing op nevenvestigingen, bij omzetting van een bekostigde bijzondere school in een bekostigde openbare school of omgekeerd, bij omzetting van een bekostigde bijzondere school in een bekostigde bijzondere school van een andere richting, bij uitbreiding van het onderwijs aan een school met onderwijs van een of meer andere richtingen, en bij de totstandkoming van een samenwerkingsschool. De bekostiging kan slechts aanvangen per 1 augustus van een schooljaar.

2. De gemeenteraad stelt het plan, bedoeld in het eerste lid, eerste volzin, al dan niet in samenwerking met de raad van een of meer andere gemeenten, elk jaar voor 1 augustus vast. Het plan bestrijkt 3 achtereenvolgende schooljaren volgende op het jaar van de vaststelling en vermeldt in elk geval welke scholen bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode voor bekostiging in aanmerking komen en de reden waarom de overige scholen daarvoor niet in aanmerking komen. Het plan vermeldt verder van elke school de plaats van vestiging en de te verwachten omvang. Het plan behoeft de goedkeuring van Onze minister, bedoeld in artikel 79.

3. Bij de goedkeuring van Onze minister van het plan, treden voor de toepassing van artikel 4:8 van de Algemene wet bestuursrecht burgemeester en wethouders in de plaats van het bevoegd gezag van de bijzondere scholen.

Artikel 75. Plaatsing openbare school op plan

1. Een voorstel van burgemeester en wethouders aan de gemeenteraad dat de opneming in het plan van een of meer openbare scholen bevat, gaat vergezeld van:

a. een prognose van het te verwachten aantal leerlingen,

b. de beschrijving van het voedingsgebied,

c. de aanduiding van de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven en

d. de voorgestelde datum van ingang van de bekostiging.

2. tot en met 4. (…)

5. De in het eerste lid bedoelde prognose:

a. geeft inzicht in het te verwachten aantal leerlingen voor elk jaar van het tijdvak waarop de prognose betrekking heeft,

b. is gebaseerd op statistische gegevens over een tijdvak van 5 jaar en

c. vermeldt de berekeningen die tot de uitkomsten hebben geleid.

De prognose bevat gegevens omtrent:

1°. het voedingsgebied,

2°. de plaats in de gemeente waar het onderwijs moet worden gegeven,

3°. de bevolking in het voedingsgebied van 0 tot en met 14 jaar, verdeeld in leeftijdsgroepen van 1 jaar,

4°. de te verwachten instroom naar en uitstroom uit die bevolking,

5°. het te verwachten aantal levendgeborenen en

6°. indien het betreft openbaar onderwijs waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het openbaar basisonderwijs in een vergelijkbare gemeente, of

7°. indien het betreft openbaar onderwijs waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is: het belangstellingspercentage voor de openbare school of scholen binnen de gemeente.

De prognose kan tevens gegevens bevatten naar aanleiding van de directe meting.

6. Bij ministeriële regeling worden modellen vastgesteld voor het verstrekken van de prognose, bedoeld in het eerste lid. Daarbij wordt aangegeven op welke wijze de prognose wordt ingediend.

Artikel 76. Aanvraag tot opneming in plan van bijzondere school

1. Een aanvraag tot opneming in het plan van een bijzondere school moet voor 1 februari van het jaar van de vaststelling van het plan bij de gemeenteraad worden ingediend.

2. De aanvraag vermeldt de richting van de school en naam en adres van het bevoegd gezag en gaat vergezeld van de gegevens genoemd in artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, vijfde lid, met dien verstande dat in afwijking van artikel 75, eerste lid, juncto artikel 75, vijfde lid, onderdeel c, onder 6° en 7°, de prognose gegevens bevat omtrent:

a. indien het betreft een richting waarvoor nog geen basisonderwijs binnen de gemeente wordt gegeven: het belangstellingspercentage voor het basisonderwijs van die richting in een vergelijkbare gemeente, of

b. indien het betreft een school van een richting waarvoor reeds een school binnen de gemeente aanwezig is: het belangstellingspercentage voor de school of scholen van die richting binnen de gemeente.

Indien de door het bevoegd gezag verstrekte gegevens onvoldoende zijn om de aanvraag te kunnen beoordelen, delen burgemeester en wethouders voor 1 maart volgend op de in het eerste lid genoemde datum aan het bevoegd gezag mede dat de gegevens voor 1 april daaropvolgend dienen te worden aangevuld. Indien de aanvullende gegevens niet voor 1 april zijn verstrekt, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten.

Artikel 77. Opneming bijzondere school in plan

1. De gemeenteraad neemt een bijzondere school in elk geval in het plan op, indien op grond van de bij de aanvraag overgelegde gegevens aannemelijk is dat zij binnen 5 jaar vanaf de datum van ingang van de bekostiging en voorts gedurende 15 jaar na die periode van 5 jaar zal worden bezocht door ten minste het aantal leerlingen dat overeenkomt met de voor de gemeente geldende stichtingsnorm.

2. Bij ministeriële regeling wordt voor elke gemeente een stichtingsnorm vastgesteld welke 10/6 bedraagt van de voor de gemeente geldende opheffingsnorm berekend op grond van artikel 154. De uitkomst wordt afgerond, waarbij de decimalen worden verwaarloosd indien het eerste cijfer achter de komma kleiner is dan 5 en de decimalen worden verwaarloosd en het getal verhoogd met 1 indien het eerste cijfer achter de komma gelijk is aan of groter is dan 5. De stichtingsnorm bedraagt minimaal 200.

3. tot en met 5. (…)

Artikel 78. Berekening aantal leerlingen

Bij de berekening van het aantal leerlingen dat een openbare of een bijzondere school zal bezoeken, worden niet meegeteld leerlingen die wonen binnen redelijke afstand van een openbare school, onderscheidenlijk van een bijzondere school van de desbetreffende richting of richtingen en voor wie op die school plaatsruimte aanwezig is.

Artikel 79. Goedkeuring plan door minister

1. Aan het plan wordt toegevoegd een overzicht van de aanvragen die niet zijn ingewilligd en de motivering daarvan. In het plan wordt aangegeven op welke wijze artikel 78 ten aanzien van de op het plan geplaatste scholen is toegepast. Deze stukken worden door de gemeenteraad binnen 2 weken na de vaststelling van het plan aan alle aanvragers gezonden met vermelding van de datum waarop het plan ter goedkeuring aan Onze minister is gezonden. Het plan wordt gedurende 6 weken ter inzage gelegd in het gemeentehuis.

2. Binnen 2 weken na de vaststelling wordt het plan ter goedkeuring aan Onze minister gezonden. Het gaat vergezeld van de ingewilligde aanvragen en de stukken genoemd in het eerste lid. Indien de bij de aanvraag gevoegde gegevens onvoldoende zijn om de aanvraag te kunnen beoordelen, deelt Onze minister voor 15 september volgend op de in de eerste volzin bedoelde datum aan burgemeester en wethouders mede dat de gegevens voor 15 oktober daaropvolgend dienen te worden aangevuld. Indien de aanvullende gegevens niet voor 15 oktober zijn verstrekt, wordt de aanvraag buiten behandeling gelaten.

3. Onze minister besluit voor 1 januari voorafgaande aan de planperiode. Afschrift van het besluit wordt binnen 2 weken aan de gemeenteraad gezonden. Indien Onze minister niet voor 1 januari heeft besloten, wordt het plan geacht te zijn goedgekeurd.

4. Onze minister onthoudt zijn goedkeuring voor zover:

a. de in artikel 75, vierde lid, eerste volzin, omschreven situatie zich voordoet en geen openbare school in het plan werd opgenomen;

b.

1°. op grond van de bij de aanvraag tot goedkeuring overgelegde gegevens niet aannemelijk is dat een school overeenkomstig de artikelen 77 en 78 zal worden bezocht door het ingevolge artikel 77 vereiste aantal leerlingen, dan wel

2°. indien het in een zodanig geval betreft een openbare school de stichting daarvan niet noodzakelijk is, omdat de in artikel 75, vierde lid, eerste volzin, omschreven situatie zich niet voordoet;

c.

1°. wegens een in het plan opgenomen andere school of een in een plan van een andere gemeente opgenomen school, die voor bekostiging in aanmerking zal worden gebracht, niet aannemelijk is dat een school overeenkomstig de artikelen 77 en 78 zal worden bezocht door het ingevolge artikel 77 vereiste aantal leerlingen, dan wel

2°. indien het in een zodanig geval betreft een openbare school de stichting daarvan niet noodzakelijk is, omdat de in artikel 75, vierde lid, eerste volzin, omschreven situatie zich niet meer zal voordoen;

d. niet is voldaan aan het bij en krachtens deze wet bepaalde met betrekking tot de prognoses;

e. is uitgegaan van kennelijk ondeugdelijke prognoses, of

f. ten aanzien van een op het plan geplaatste school ten onrechte niet is bepaald dat zij voor bekostiging in aanmerking komt bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode.

5. Bij onthouding van de goedkeuring op grond van het vierde lid onder a, draagt Onze minister de gemeenteraad op alsnog een openbare school in het plan op te nemen. Indien goedkeuring wordt onthouden op grond van het vierde lid onder f draagt Onze minister de gemeenteraad op in het plan alsnog te vermelden dat de betrokken school bij de aanvang van het eerste schooljaar van de planperiode voor bekostiging in aanmerking komt.

6. Indien ten gevolge van een besluit van Onze minister op grond van het vierde lid een school uit het plan moet vervallen, maakt Onze minister dit besluit binnen 2 weken bekend aan de indiener van de aanvraag tot opneming in het plan van de betrokken school.

7. Indien tegen een besluit van Onze minister als bedoeld in het zesde lid beroep is ingesteld en de uitspraak dan wel het naar aanleiding daarvan genomen besluit van Onze minister strekt tot het voor bekostiging in aanmerking brengen van de school, neemt de gemeenteraad de school op in het na de uitspraak onderscheidenlijk het besluit vast te stellen plan.

8. Zodra de bekostiging van een in het plan opgenomen school een aanvang kan nemen, maakt Onze minister dit bekend aan het bevoegd gezag.