Ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (afschaffing meldplicht EU-burgers), met nota van toelichting.

Bij Kabinetsmissive van 1 mei 2014, no.2014000867, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, bij de Afdeling advisering van de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het ontwerpbesluit tot wijziging van het Vreemdelingenbesluit 2000 (afschaffing meldplicht EU-burgers), met nota van toelichting.

Het ontwerpbesluit strekt er toe de verplichting voor burgers van de Unie om zich aan te melden voor inschrijving in de IND-vreemdelingenadministratie te schrappen. De meldplicht met het oog op inschrijving in de gemeentelijke basisregistratie blijft bestaan. (zie noot 1) In verband met de uitgebreidere registratiemogelijkheden in de basisregistratie op grond van de nieuwe Wet basisregistratie personen (zie noot 2) heeft de opname in de IND-vreemdelingenadministratie van burgers van de Unie volgens de toelichting vrijwel geen toegevoegde waarde, zodat de verplichte melding kan vervallen. Vrijwillige melding is evenwel nog steeds mogelijk, hetgeen in ieder geval van belang is wanneer een familielid van de Unieburger derdelander is en een van de burger van de Unie afgeleid verblijfsrecht heeft. Voor die familieleden die derdelander zijn wordt de meldplicht gehandhaafd. In dergelijke gevallen heeft de burger van de Unie er belang bij dat hijzelf ook wordt opgenomen in de vreemdelingenadministratie als verblijfgever.

De Afdeling advisering van de Raad van State onderschrijft de strekking van het ontwerpbesluit, maar maakt opmerkingen over het vereiste van een aanmerkelijk belang bij afgifte van een verklaring en over het al dan niet verschuldigd zijn van leges. Zij is van oordeel dat in verband daarmee enige aanpassing van het ontwerpbesluit wenselijk is.

1. Aannemelijk belang bij afgifte van een verklaring
Het voorgestelde artikel 8.12, vierde lid, onder b, van het Vreemdelingenbesluit 2000 bepaalt dat de burger van de Unie zich kan aanmelden voor registratie wanneer hij aannemelijk maakt dat hij belang heeft bij een verklaring van inschrijving. De Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ) heeft in haar advies hierover opgemerkt dat uit het voorstel niet duidelijk wordt wat er gebeurt wanneer de burger van de Unie een verklaring van inschrijving vraagt zonder dat hij aannemelijk maakt daarbij belang te hebben. De ACVZ adviseert de toelichting aan te vullen en, wanneer het rechtzekerheidsbeginsel er aan in de weg staat om in dergelijke gevallen een verklaring van inschrijving te weigeren, onderdeel b van het voorgestelde artikel 8:12, vierde lid, te schrappen.

De Afdeling merkt allereerst op dat de toelichting op twee gedachten lijkt te hinken waar het de zelfstandige functie van de melding en registratie van EU-burgers betreft. Aan het voorstel zou op dit punt een duidelijk uitgangspunt ten grondslag moeten liggen: ofwel de melding en registratie van EU-burgers in de vreemdelingenadministratie hebben geen enkele zelfstandige functie meer naast de basisregistratie - hetgeen er toe zou leiden dat de mogelijkheid van vrijwillige melding en registratie moet komen te vervallen (zie noot 3) - ofwel de melding en registratie houden wel zelfstandige betekenis. Wordt gekozen voor het laatste dan is het niet aan de overheid een oordeel te vellen over de vraag of er belang is bij een verklaring van inschrijving. De Afdeling constateert in dat verband dat de toelichting geen toereikend antwoord geeft op de door de ACVZ gestelde vraag. Volstaan wordt met de opmerking dat het verblijfsrecht van de burger van de Unie niet afhankelijk is van een verklaring van inschrijving. Indien de burger van de Unie uitsluitend stelt de verklaring nodig te hebben voor het verblijfsrecht, heeft deze geen belang bij de afgifte van de verklaring, aldus de toelichting. (zie noot 4)

In de eerste plaats merkt de Afdeling op dat er (nog) andere gevallen kunnen zijn dan het in de toelichting genoemde specifieke geval waarin de burger van de Unie op gerechtvaardigde gronden een verklaring van inschrijving wenst. Hieraan doet niet af dat het verblijfsrecht van EU-burgers een declaratoir karakter heeft, zoals de toelichting terecht opmerkt. Het is immers zeer wel voorstelbaar dat bij de toekenning van een voorziening die afhankelijk is van rechtmatig verblijf in Nederland, een document als bewijs daarvan moet worden overgelegd. Daarbij kan worden gedacht aan het aanvragen van een bijstandsuitkering, van huursubsidie of van studiefinanciering, in welk geval van vreemdelingen, ook van burgers van de Unie, op grond van het koppelingsbeginsel (zie noot 5) van hen wordt verlangd om bewijs over te leggen van hun rechtmatig verblijf in Nederland. Ook privaatrechtelijke rechtshandelingen, zoals het openen van een bankrekening of het afsluiten van een verzekering, kunnen een grond zijn om een bewijs van rechtmatig verblijf te verlangen. (zie noot 6) Aan een verklaring van inschrijving zou in dergelijke gevallen alleen geen behoefte zijn wanneer een uittreksel uit de basisregistratie personen dezelfde bewijskracht zou hebben. (zie noot 7) Dat blijkt evenwel niet uit de toelichting.

De Afdeling constateert dat de toelichting geen aandacht besteedt aan bovenstaande mogelijke belangen die ten grondslag kunnen liggen aan de wens van een burger van de Unie om zich in te schrijven bij de IND. Zij acht een verduidelijking van de toelichting wenselijk in het licht van de mogelijkheid die het voorgestelde onderdeel b van artikel 8:12, vierde lid, biedt om inschrijving te weigeren indien de EU-burger niet kan aantonen dat hij bij die inschrijving een aannemelijk belang heeft. De Afdeling wijst er daarbij op dat onduidelijkheid op dit punt licht aanleiding kan vormen voor juridische procedures. Verduidelijking is bovendien gewenst omdat in de toelichting - in lijn met het advies van de ACVZ - wordt gesteld dat op grond van het rechtszekerheidsbeginsel een burger van de Unie die een indicatie van rechtmatig verblijf wenst, een daartoe strekkende verklaring bezwaarlijk kan worden onthouden indien een EU-burger daarop staat. (zie noot 8) Het laatste zou betekenen dat ook in het geval de burger van de Unie niet aannemelijk maakt dat hij belang heeft bij een verklaring van inschrijving, een zodanige verklaring - ondanks de formeel bestaande mogelijkheid daartoe - niet zal worden geweigerd.

De Afdeling adviseert in de toelichting onderdeel b van het voorgestelde artikel 8:12, vierde lid, van het Vb2000 alsnog van een dragende motivering te voorzien en zo nodig deze bepaling te schrappen.

2. Leges
Uit het ontwerp noch in de toelichting blijkt of voor het afgeven van een verklaring van inschrijving leges zijn verschuldigd, en zo ja, hoeveel. De Afdeling stelt vast dat de ACVZ in haar advies hierover opmerkingen heeft gemaakt. De toelichting gaat hier niet op in.
De Afdeling adviseert in de toelichting aandacht te besteden aan de vraag of ter zake leges zijn verschuldigd en zo ja, hoe veel.

De Afdeling advisering van de Raad van State geeft U in overweging in dezen een besluit te nemen, nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.

De vice-president van de Raad van State

---

Nader rapport (reactie op het advies) van 3 juli 2014

Het advies van de Afdeling is overgenomen, waar het gaat om het schrappen van onderdeel b van het voorgestelde artikel 8.12, vierde lid, van het Vreemdelingenbesluit 2000. Aan het slot van paragraaf 2 van de toelichting is een verduidelijking opgenomen.

Ook is het advies overgenomen om in de nota van toelichting aandacht te besteden aan de vraag of ter zake van een verklaring van inschrijving leges zijn verschuldigd: hiervoor worden geen leges geheven. Dit is vermeld in de artikelsgewijze toelichting bij artikel I, onderdeel A.

Ik moge U hierbij het gewijzigde ontwerp-besluit en de gewijzigde nota van toelichting doen toekomen en U verzoeken overeenkomstig dit ontwerp te besluiten.

De Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie

---

(1) Artikel 65 van de Wet gemeentelijke basisadministratie (Wgba), vanaf 6 januari 2014 vervangen door artikel 2.38 van de Wet basisregistratie personen (Wbrp).
(2) Door de inwerkingtreding van de hiervoor genoemde Wbrp.
(3) Afgezien van het in het voorstel uitgezonderde geval van het derdelands familielid. In dat geval blijft de meldplicht ingevolge het voorstel gehandhaafd.
(4) Toelichting, Algemeen deel, par. 6 Consultatie.
(5) Artikel 10 van de Vreemdelingenwet 2000.
(6) Zie ook ABRvS, 24 september 2009, 200803378/1/V2. Aan de feiten die aanleiding gaven tot de uitspraak blijkt dat EU-burgers een belang kunnen hebben bij een bewijs van rechtmatig verblijf. Overigens bepaalde de Afdeling bestuursrechtspraak dat zij aan het EU-recht geen aanspraak kunnen ontlenen om in het bezit te worden gesteld van een verblijfskaart.
(7) Uit het samenstel van de artikelen 2.7 en 2.16 van de Wbrp lijkt te volgen dat de registratie van het verblijfsrecht (artikel 2.7, eerste lid, onder a, 5e Wbrp ) afhankelijk is van de gegevens die de Minister van V&J (heeft) verstrekt (artikel 2.16 Wbrp).
(8) Artikelsgewijze toelichting, Artikel I, onder A (artikel 8.12, vierde lid).

---

Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (docx, 30 kB)