Voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Overige fiscale maatregelen 2014), met memorie van toelichting.
- Kenmerk
- W06.13.0259/III
- Datum advies
- 9 september 2013
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2013/2014, 33 753, nr. 4
- Financiën
- Wet
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft adviezen uitgebracht over vier wetsvoorstellen die tezamen het pakket Belastingplan 2014 vormen.
In het pakket Belastingplan 2014 wordt voor een groot deel uitvoering gegeven aan diverse fiscale maatregelen uit het regeerakkoord met een voorziene inwerkingtreding op 1 januari 2014 (met inbegrip van de maatregelen die voortvloeien uit de motie Zijlstra/Samsom). Tevens zijn in dit pakket diverse fiscale maatregelen opgenomen die volgen uit het zogenoemde aanvullend pakket van € 6 miljard, eveneens met een voorziene inwerkingtreding op 1 januari 2014. Daarnaast zijn in het pakket de fiscale maatregelen verwerkt die volgen uit de reguliere koopkrachtbesluitvorming, worden maatregelen getroffen ter bestrijding van fraude en constructies (waaronder de aanpak van fraude met toeslagen), en worden maatregelen getroffen die passen bij het streven om het fiscale stelsel te vereenvoudigen.
Het pakket bestaat uit de volgende vier voorstellen:
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2014;
2. Wetsvoorstel aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit;
3. Wetsvoorstel wijziging percentage belasting- en invorderingsrente;
4. Wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2014.
De regering heeft de wetsvoorstellen op 17 september 2013 (Prinsjesdag) aan de Tweede Kamer aangeboden. Hiermee zijn ook de adviezen openbaar geworden.
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2014
Het wetsvoorstel bevat, zoals gebruikelijk, maatregelen die betrekking hebben op het budgettaire en koopkrachtbeeld van het komende jaar.
De Afdeling advisering merkt op dat de voorstellen uit het belastingplanpakket een veelvoud aan uiteenlopende en los van elkaar staande fiscale maatregelen bevatten die echter nauwelijks bijdragen aan de noodzakelijke structurele herziening van onder andere de inkomstenbelasting (zoals bepleit door de Studiecommissie belastingstelsel en de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen). Bovendien omvat het gehele belastingplanpakket 2014 een structurele lastenverzwaring van per saldo ongeveer € 2 miljard, die niet meer kan worden ingezet voor een budgettair neutrale verbreding van de heffingsgrondslag en verlaging van de tarieven van de inkomstenbelasting.
De Afdeling advisering wijst erop dat herstructurering van de inkomstenbelasting urgenter wordt met het oog op de soliditeit van het systeem. Die urgentie neemt nog toe nu bij een groot aantal collectieve voorzieningen een beleid in gang is gezet waarin het publieke domein gerichter en beperkter wordt ingevuld. In het bijzonder modale (en hogere) inkomens zullen meer in eigen verantwoordelijkheid moeten gaan voorzien in wat eerder collectief werd geregeld. Om die eigen verantwoordelijkheid te kunnen dragen, zal door middel van grondslagverbreding en lagere tarieven de fiscale ruimte moeten worden geboden om partijen in staat te stellen hun eigen afwegingen te maken.
In aanvulling hierop merkt de Afdeling advisering op dat de wetgever maar in zeer beperkte mate slaagt in het streven naar vereenvoudiging van de fiscale wetgeving. Hierdoor komt de uitvoerbaarheid van de fiscale wetgeving in het gedrang. Zij wijst daarbij onder meer op de uitvoeringstechnisch gecompliceerde regeling van de voorgestelde begunstiging van lokaal opgewekte duurzame energie. Ook de voorgestelde overgangsregeling voor oldtimers (vrijstelling van motorrijtuigenbelasting) is gecompliceerd in de uitvoering. Mede om die reden adviseert de Afdeling advisering deze beide regelingen te heroverwegen.
De Afdeling advisering constateert verder dat in fiscale wetgeving in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van delegatiebepalingen. Wat betreft het belastingplanpakket 2014 wijst zij op de wetsvoorstellen Belastingplan 2014 (buitenlandse belastingplicht, lokaal opgewekte energie), Overige fiscale maatregelen 2014 (waardering serviceflats) en Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit (aanpak malafide uitzendondernemingen). Het gevolg van een toenemend gebruik van delegatiebevoegdheden is dat het in de Grondwet neergelegde primaat van de fiscale wetgever onder druk komt te staan en dat steeds meer fiscale rechten en verplichtingen niet uit de wet voortvloeien, maar uit lagere regelgeving.
Eén van de voorstellen in het Belastingplan 2014 betreft het voor de toekomst afschaffen van de belastingvrijstelling voor aanspraken op periodieke uitkeringen ter vervanging van gederfd of te derven loon (stamrechtvrijstelling) en het fiscaal stimuleren dat de al bestaande aanspraken ineens (in 2014) worden uitgekeerd.
De Afdeling advisering is van oordeel dat op korte termijn weliswaar sprake kan zijn van een bijdrage aan het terugdringen van het begrotingstekort, maar dat dit ten koste gaat van belastinginkomsten op langere termijn. Daarnaast komt de vraag op of een bank of een verzekeringsmaatschappij wel zal willen meewerken aan een uitkering ineens. Ook indien het stamrecht is ondergebracht in een eigen BV (stamrecht-BV) is het ineens uitkeren van een stamrecht niet zonder meer mogelijk. Zo is veel vermogen in stamrecht-BV's niet liquide te maken, omdat het is aangewend in een onderneming of voor langere tijd is uitgeleend. Ook kunnen tegenvallende beleggings- en ondernemingsresultaten het ineens uitkeren verhinderen. Afschaffing van de stamrechtvrijstelling roept ook de vraag op wat dit betekent voor de arbeidsmarkt. Er zal sprake zijn van een aanzienlijke lastenverzwaring bij ontslaguitkeringen, hetgeen ontslag duurder maakt indien die verzwaring wordt afgewenteld op de werkgever.
Het wetsvoorstel bevat ook het voorstel om de werkgeversheffing met één jaar te verlengen (eenmalige heffing bij de werkgever van 16% over het loon van een werknemer voor zover dat loon een bedrag van €150.000 overtreft).
De Afdeling advisering merkt hierover dat op dat het bij invoering van deze maatregel uitdrukkelijk de bedoeling is geweest de regeling voor één jaar, te weten 2013, te laten gelden. Gelet op deze aankondiging van tijdelijkheid staat de nu voorgenomen verlenging op gespannen voet met bestendig beleid waar burgers rekening mee houden. De verlenging roept dan ook de vraag op waar de burger het vertrouwen aan kan ontlenen dat de maatregel de komende jaren niet opnieuw wordt verlengd.
De Afdeling advisering adviseert om dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat met de gemaakte opmerkingen rekening is gehouden.
Lees hierde volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel Belastingplan 2014.
2. Wetsvoorstel aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit
Het wetsvoorstel biedt handvatten ten behoeve van een adequate bestrijding van fraude bij zowel de toeslagen als in de fiscaliteit.
Voorgesteld wordt onder meer om het begrip overtreder, dat ingevolge de definitie in de Algemene wet bestuursrecht voor het gehele bestuursrecht geldt, specifiek voor de uitvoering van de toeslagen uit te breiden. Bij die uitbreiding wordt aangesloten bij het strafrechtelijke begrippenkader. De bestuurlijke boete kan dan in de toekomst ook aan doen plegers, uitlokkers en medeplichtigen (in geval van vergrijpboetes) worden opgelegd.
De Afdeling advisering wijst erop dat de uitbreiding van het overtredersbegrip in het bestuursrecht een ingrijpende keuze betreft, die onvoldoende wordt gemotiveerd. De situaties die met deze uitbreiding onder het regime van bestuurlijke handhaving worden gebracht, lenen zich daar gelet op hun aard niet voor. Uitgangspunt bij bestuurlijke handhaving is dat de overtreding eenvoudig kenbaar is, de dader identificeerbaar is, en verwijtbaarheid of schuld geen rol spelen. In geval van het doen plegen, uitlokken en medeplichtigheid is daar niet aan voldaan. Toepassing van het strafrecht en het strafprocesrecht ligt in die situaties in de rede. Teneinde de voordelen van bestuurlijke handhaving ook in de context van het strafrecht beschikbaar te hebben, is de strafbeschikking geïntroduceerd. De Afdeling advisering adviseert dan ook de voorgestelde uitbreiding te heroverwegen en daarbij de mogelijkheid van invoering van de (bestuurlijke) strafbeschikking in de sfeer van de toeslagen te betrekken.
De Afdeling advisering wijst er bovendien op dat de snelheid die de behandeling van het belastingplanpakket 2014 door Tweede en Eerste Kamer vergt, aan de zorgvuldige behandeling van dit ingrijpende wetsvoorstel in de weg kan staan. Zij adviseert het voorstel los te koppelen van het belastingplanpakket 2014 en de ingangsdatum ervan vast te stellen bij koninklijk besluit.
De Afdeling advisering adviseert dit wetsvoorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden dan nadat met de gemaakte opmerkingen rekening is gehouden.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit.
3. Wetsvoorstel wijziging percentage belasting- en invorderingsrente
Het wetsvoorstel brengt wijzigingen aan in de systematiek die geldt voor het vaststellen van de hoogte van het rentepercentage voor door de Belastingdienst te vergoeden of in rekening te brengen belasting- en invorderingsrente. Er wordt onder meer een minimumpercentage geïntroduceerd.
De Afdeling advisering plaatst kanttekeningen bij de motivering van het wetsvoorstel. Zo merkt zij op dat louter een verwijzing naar het regeerakkoord geen steekhoudende motivering biedt, maar hooguit de aanleiding voor een wetsvoorstel aangeeft. Voor zover budgettaire overwegingen een rol spelen bij de vaststelling van de hoogte van de belasting- en invorderingsrente wordt het karakter van de regeling (rente) aangetast, aldus de Afdeling advisering. Dit kan dit tot gevolg hebben dat de oorspronkelijke bedoeling van de regeling steeds meer op de achtergrond raakt en de regeling zich ontwikkelt tot een vorm van boeterente. Dat speelt vooral wanneer de werkelijke rentepercentages aanmerkelijk lager zijn dan het voorgestelde minimumpercentage. Verder geeft de toelichting geen motivering voor de uitsluitend voor de fiscaliteit geldende afwijking die gaat ontstaan ten opzichte van de renteberekening ingevolge het Burgerlijk Wetboek.
De Afdeling advisering adviseert om dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat aandacht is geschonken aan de gemaakte opmerkingen.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel wijziging percentage belasting- en invorderingsrente.
4. Wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2014
Het wetsvoorstel bevat wijzigingen waarvoor inwerkingtreding of wettelijke vastlegging met ingang van 1 januari 2014 gewenst is.
De Afdeling advisering onderschrijft de strekking van de wijzigingen maar maakt onder meer een opmerking over de WOZ-waarde (voor de erfbelasting) van serviceflats. Gebruikmaking van deze waarde kan er in bepaalde gevallen toe leiden dat de erfgenaam wordt aangeslagen voor een substantieel hoger bedrag dan in werkelijkheid wordt geërfd. Daarom bevat het wetsvoorstel de mogelijkheid om af te wijken van de WOZ‑waarde, mits de waarde van de serviceflat in het economische verkeer in belangrijke mate afwijkt van de WOZ-waarde.
De Afdeling advisering merkt op dat uit de toelichting op het wetsvoorstel onvoldoende blijkt welke argumenten er zijn om in dit geval van de WOZ-waarde af te wijken. Ook roept die afwijking de vraag op in hoeverre daarmee sprake is van een precedentwerking die verdere inbreuken op het objectieve systeem in de hand zal werken.
De Afdeling advisering adviseert om dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat met de gemaakte opmerkingen rekening is gehouden.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel 'Overige fiscale maatregelen 2014'.
Voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Overige fiscale maatregelen 2014), met memorie van toelichting.
Van dit advies is een samenvatting gemaakt.
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W06.13.0259/III- Ingevolge artikel VIII, onderdeel A, wordt het derde lid van artikel 3 van de Wet op de verbruiksbelastingen van alcoholvrije dranken en van enkele andere produkten vernummerd tot vierde lid. Tevens voorzien in een aanpassing van de verwijzing in het huidige vierde lid van genoemd artikel 3 naar het tot vierde lid te vernummeren derde lid.
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 september 2013
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies inzake het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
1. WOZ-waarde serviceflats
a. Inbreuk op het objectieve systeem; precedentwerking
De volgens de Wet waardering onroerende zaken vastgestelde waarde (WOZ-waarde) is een objectief vastgestelde waarde die, zoals de Afdeling terecht opmerkt, vanwege die objectiviteit en betrouwbaarheid breed kan worden toegepast. Ook in de Successiewet 1956 is voor de waardering van woningen aangesloten bij de WOZ-waarde. De zogenoemde serviceflats zijn echter een bijzonder en specifiek type woning. Volgens het advies van de Waarderingskamer over de toepassing van de WOZ-waarde voor serviceflats bij de erfbelasting in Nederland gaat het om circa honderd complexen met daarin enkele duizenden serviceflats. Het bijzondere en specifieke element van een serviceflat is dat er een persoonlijke verplichting bestaat tot het betalen van servicekosten. De diensten die hiertegenover staan hebben geen betrekking op de woning zelf, waardoor kan er voor de WOZ-waardering geen rekening mee kan worden gehouden. Echter, in de praktijk blijkt deze persoonlijke verplichting vaak fors te drukken op de waarde van de woning, waardoor de WOZ-waarde van serviceflats in belangrijke mate kan afwijken van de waarde in het economische verkeer. Hoewel het aantal serviceflats relatief beperkt is, acht ik een uitzondering in de erfbelasting voor deze specifieke en bijzondere soort woning niettemin gewenst nu gebleken is dat het gebruik van de WOZ-waarde voor serviceflats in bepaalde gevallen onbillijk kan uitwerken. Gelet op het specifieke karakter van de serviceflats acht ik het niet denkbaar dat deze uitzondering precedentwerking zal krijgen. Ik onderschrijf de opvatting van de Afdeling en de Waarderingskamer dat in de Successiewet 1956 het gebruik van de WOZ-waarde voor woningen het uitgangspunt is en moet blijven. Enkel in de gevallen waarin vanwege het bijzondere karakter van serviceflats de WOZ-waarde in belangrijke mate afwijkt van de waarde in het economische verkeer stel ik voor aan te sluiten bij de waarde in het economische verkeer.
b/c. Delegatie en begrenzing delegatie
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de delegatiegrondslag in artikel 21 van de Successiewet 1956 geschrapt en worden de definitie van serviceflats alsmede de waarderingsregels voor serviceflats opgenomen in dat artikel.
2. Status algemeen nut beogende instelling (ANBI-status)
De Afdeling merkt terecht op dat de opmerking in de toelichting, dat het de algemeen nut beogende instelling (ANBI) wel zelf moet zijn aan te rekenen dat mensen of goederen in gevaar zijn gebracht voor de toepassing van de sanctie van het verlies van de ANBI-status, niet in de voorgestelde bepaling (artikel 5b, achtste lid, van de Algemene wet inzake rijksbelastingen) tot uitdrukking is gebracht. De onderhavige bepaling is daarom aangepast door de toevoeging dat de bestuurder, feitelijk leidinggevende of gezichtsbepalend persoon van de instelling het strafbare feit moet hebben gepleegd in die hoedanigheid. Als een strafbaar feit niet in die hoedanigheid is gepleegd, maar bijvoorbeeld in de privésfeer, kan dit de ANBI immers niet worden aangerekend. Voorts brengt een redelijke wetstoepassing mee dat de ANBI-status ook niet zal worden ontnomen als de ANBI zelf niet betrokken is bij het strafbare feit en zich distantieert van de persoon in kwestie die is veroordeeld. De wettekst en de memorie van toelichting zijn op dit punt verduidelijkt.
3. Redactionele kanttekeningen
Aan de redactionele kanttekening die de Afdeling in overweging geeft in de bijlage bij haar advies is gevolg gegeven.
Ten slotte is van de gelegenheid gebruikgemaakt om een aantal redactionele en technische wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aan te brengen.
Ik moge U verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën
(1) Omdat bij de vaststelling van de WOZ-waarde geen rekening wordt gehouden met de invloed van de verplichting tot betaling van servicekosten (bijvoorbeeld voor maaltijden, kapper of alarmservice).
(2) Paragraaf 4, eerste tekstblok.
(3) Besluit van de Staatssecretaris van Financiën van 25 november 2011, nr. BLKB2011/1541M (Stcrt. 2011, 22414) en besluit van de Staatssecretaris van Financiën van 2 juli 2013, nr. BLKB2013/791M (Stcrt. 2013, 19517).
(4) Het voorgestelde artikel 21, tiende lid, (nieuw), van de Successiewet 1956 (artikel IV, onderdeel D).
(5) Blijkens het rapport van de Waarderingskamer gaat het in zijn totaliteit om "slechts circa honderd complexen met daarin enkele duizenden serviceflats", waarvan het aantal serviceflats dat jaarlijks in de erfbelasting betrokken zal zijn "dus beperkt [is] en vermoedelijk verder [zal] dalen" (Advies toepassing WOZ-waarde voor serviceflats bij de erfbelasting, 15 juli 2011, www.waarderingskamer.nl).
(6) Paragraaf 4, slotzin, van de toelichting.
(7) Artikel 21, eerste lid, van de SW 1956.
(8) Zie ook aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.
(9) Zie de definitie van serviceflat in de twee eerdergenoemde beleidsbesluiten.
(10) Artikel 5b, achtste lid, van de AWR.
(11) Artikel XII, onderdeel A. Het gaat daarbij om misdrijven als bedoeld in Titel VII van het Tweede Boek van het Wetboek van Strafrecht. De misdrijven die zijn opgesomd in deze titel betreffen onder meer brandstichting, het teweegbrengen van ontploffingen, het veroorzaken van overstromingen, het versperren van openbare land- of waterwegen of het verijdelen van ten aanzien daarvan genomen veiligheidsmaatregelen, het veroorzaken van gevaar voor het spoorwegverkeer en het vernielen, onbruikbaar maken of beschadigen van een gas- of waterleiding, riolering, elektriciteitswerk, geautomatiseerd werk of werk voor het openbaar verkeer of het luchtverkeer.
(12) Laatste en voorlaatste volzin van paragraaf 12.2 van de toelichting en van de toelichting op artikel XII, onderdeel A.
Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 130 kB)