Uitspraak 202501988/1/A2

202501988/1/A2.
Datum uitspraak: 5 augustus 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

de voorzitter van de Veiligheidsregio Fryslân (verder: de voorzitter),
appellant,

tegen de uitspraak van de rechtbank Noord­-Nederland van 24 februari 2025 in zaak nr. 22/4377 in het geding tussen:

de voorzitter

en

De Appelhof B.V. en [bedrijf] (verder: De Appelhof), gevestigd te Formerum, gemeente Terschelling.

Procesverloop

Bij besluit van 28 juli 2022 heeft de voorzitter het verzoek van De Appelhof om nadeelcompensatie afgewezen.

Bij besluit van 17 november 2022 heeft de voorzitter het door De Appelhof  daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 24 februari 2025 heeft de rechtbank het door De Appelhof daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 17 november 2022 vernietigd en de voorzitter opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Tegen deze uitspraak heeft de voorzitter hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 31 maart 2025 heeft de voorzitter het bezwaar van De Appelhof tegen de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie opnieuw ongegrond verklaard.

De Appelhof heeft een schriftelijke uiteenzetting en een zienswijze op het besluit van 31 maart 2025 gegeven.

De Appelhof en de voorzitter hebben ieder nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de zaak op een zitting behandeld op 11 februari 2026, waar de voorzitter, vertegenwoordigd door mr. E.F. van der Goot, advocaat in Leeuwarden en mr. M.E. Velzing, en De Appelhof, vertegenwoordigd door mr. T.G. Cornel, advocaat in Nijmegen, [gemachtigde A] en [gemachtigde B], zijn verschenen.

Overwegingen

1.       De Appelhof B.V. is exploitant van de jongerencamping De Appelhof op Terschelling-Formerum.

2.       Het geschil ziet op de vraag of De Appelhof recht heeft op nadeelcompensatie voor de schade die voortvloeit uit omzetderving door de sluiting van de camping twee weken voor het einde van het hoofdseizoen in de zomer van 2020.

Achtergrond van het geschil

3.       De voorzitter heeft bij besluit van 14 augustus 2020 de camping De Appelhof aangewezen als locatie waar het aan een ieder verboden is om zich daar te bevinden en waar met onmiddellijke ingang geen nieuwe gasten worden toegelaten. Het verbod duurde van zondag 16 augustus 2020 om 12:00 uur tot dinsdag 1 september 2020 om 00:00 uur. De voorzitter heeft dit besluit op grond van artikel 2.5 van de Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Fryslân van 10 augustus 2020 genomen. De voorzitter achtte de sluiting noodzakelijk, gezien de bevindingen van de GGD over het aantal besmettingen, de toestroom van jongeren naar de camping en de overtredingen op grond van de noodverordening die kenbaar waren. De maatregel moest ervoor zorgen dat de toestroom van jongeren naar de locatie werd gestopt, zodat het risico op besmettingen in de toekomst afnam, de zorgcontinuïteit in de regio werd gegarandeerd en de situatie waarin personen zich niet aan de 1,5 m afstand regel hielden, werd beëindigd. Nadat De Appelhof tegen dit besluit op dezelfde dag bezwaar heeft gemaakt, heeft de voorzitter het besluit op 14 augustus 2020 om 16:00 uur ingetrokken, voor zover het de ingangsdatum en -tijd van de aanwijzing betreft. De voorzitter heeft vervolgens bepaald dat het verbod ingaat op maandag 17 augustus 2020 om 12:00 en eindigt op dinsdag 1 september 2020 om 00:00 uur.

4.       De voorzitter heeft bij besluit van 29 december 2020 het bezwaar van De Appelhof tegen het aanwijzingsbesluit ongegrond verklaard. Bij uitspraak van 31 maart 2022 heeft de rechtbank het door De Appelhof daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 29 december 2020 vernietigd, voor zover daarin geen proceskostenvergoeding is toegekend, en het besluit voor het overige in stand gelaten. Bij uitspraak van de Afdeling van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS:2024:3492, heeft de Afdeling het door De Appelhof daartegen ingestelde hoger beroep ongegrond verklaard. Hieruit volgt dat het aanwijzingsbesluit in rechte onaantastbaar is en daarmee zowel naar inhoud als totstandkoming voor rechtmatig moet worden gehouden.

Verzoek om nadeelcompensatie

5.       De Appelhof heeft de voorzitter verzocht om nadeelcompensatie. Door de gedwongen sluiting van de camping twee weken voor het einde van het hoofdseizoen heeft zij financiële schade geleden, omdat campinggasten moesten vertrekken en nieuwe campinggasten niet konden worden toegelaten. Het door De Appelhof gestelde nadeel bestaat uit misgelopen inkomsten uit de camping, de horecagelegenheden en de merchandise. De schade is door een boekhouder van De Appelhof begroot op € 136.000.

Besluitvorming

6.       De voorzitter heeft het verzoek om nadeelcompensatie afgewezen omdat het causaal verband tussen het aanwijzingsbesluit en de sluiting van de camping ontbreekt. Voorafgaande aan het aanwijzingsbesluit had De Appelhof zelf al de beslissing genomen de camping te zullen sluiten. Dit blijkt uit een verslag van 11 augustus 2020 van een gesprek tussen de burgemeester van Terschelling en De Appelhof en uit berichtgeving in de media, waaronder een op de lokale televisie uitgezonden interview met [gemachtigde A], aldus de voorzitter.

Aangevallen uitspraak

7.       De rechtbank is van oordeel dat de voorzitter niet aannemelijk heeft gemaakt dat het causaal verband tussen het aanwijzingsbesluit en de gestelde schade ontbreekt. De rechtbank wijst, ter onderbouwing van dit oordeel in de aangevallen uitspraak, op de tekst van het aanwijzingsbesluit waarin onder meer het volgende als motivering van dit besluit is vermeld:

"- dat de eigenaar van de locatie heeft besloten om per 17 augustus geen nieuwe gasten meer toe te laten op de locatie en de verwachting is dat met ingang van 22 augustus de Jongerencamping geheel zal sluiten;

- dat hieruit blijkt dat er vooralsnog een toestroom zal zijn aan gasten naar de Jongerencamping en dat vooralsnog het risico op besmettingen in de toekomst niet wordt verkleind; (…) ".

De voorzitter heeft hierop besloten dat het met ingang van 17 augustus 2020 om 12.00 uur voor iedereen verboden is zich op die locatie te bevinden. Volgens de rechtbank ging de voorzitter er, ten tijde van het aanwijzingsbesluit, kennelijk vanuit dat De Appelhof zelf niet eerder dan met ingang van 22 augustus 2020 de locatie zou sluiten. Dat gegeven was, volgens de rechtbank, voor de voorzitter de reden om  het aanwijzingsbesluit te nemen om zo de toestroom van gasten en het risico op besmettingen te verkleinen. De voorzitter heeft, volgens de rechtbank, ook niet aannemelijk gemaakt dat De Appelhof daadwerkelijk uitvoering heeft gegeven aan de veronderstelde eigen beslissing om de camping eerder te sluiten.

8.       De rechtbank heeft de voorzitter opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, er daarbij vanuit te gaan dat er causaal verband is tussen het aanwijzingsbesluit en de gestelde schade, en te beoordelen of aan de andere vereisten voor toekenning van nadeelcompensatie is voldaan.

Betoog in hoger beroep

9.       De voorzitter betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het causaal verband tussen het aanwijzingsbesluit en de gestelde schade ontbreekt. In de hypothetische situatie dat er geen aanwijzingsbesluit was genomen, zou De Appelhof ook schade hebben geleden, omdat zij zelf voorafgaande aan het aanwijzingsbesluit de beslissing had genomen om de camping te sluiten. Dit volgt uit het gespreksverslag van 11 augustus 2020, berichtgeving in de media en uit de tekst van het aanwijzingsbesluit. Ook heeft De Appelhof op haar website vermeld dat de camping op 17 augustus 2020 zou sluiten. De voorzitter heeft het aanwijzingsbesluit alleen genomen om de beslissing van De Appelhof om de camping op 17 augustus 2020 te sluiten bestuursrechtelijk te borgen.

10.     De voorzitter betoogt verder dat de rechtbank er ten onrechte vanuit gaat dat De Appelhof niet eerder dan met ingang van 17 augustus 2020 geen nieuwe gasten meer toe zou laten en niet eerder dan met ingang van 22 augustus 2020 de Appelhof zou sluiten. Dit is onjuist volgens de voorzitter, maar ook als dit zou kloppen ontbreekt in ieder geval het causaal verband in de periode vanaf 22 augustus tot 1 september 2020.

11.     De voorzitter bestrijdt dat uit de motivering van het aanwijzingsbesluit volgt dat de afbouw en sluiting van de camping niet snel genoeg zou gaan. Hij had geen twijfel dat de camping - ook zonder het aanwijzingsbesluit - gesloten zou zijn op 17 augustus 2020.

12.     Volgens de voorzitter heeft De Appelhof de beslissing om de camping te sluiten vrijwillig en niet onder druk van het aanwijzingsbesluit, genomen.

13.     De voorzitter heeft daarnaast, voor het eerst op de zitting in hoger beroep, betoogd dat de coronapandemie en niet het aanwijzingsbesluit de oorzaak van de gestelde schade is en dat ook daarom het voor toepassing van het égalitébeginsel vereiste causaal verband tussen het aanwijzingsbesluit en de door De Appelhof gestelde schade ontbreekt.

Inleiding beoordeling hoger beroep

14.     Indien een bestuursorgaan in de rechtmatige uitoefening van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak schade veroorzaakt die uitgaat boven het normale maatschappelijke risico en die een benadeelde in vergelijking met anderen onevenredig zwaar treft, kent het bestuursorgaan de benadeelde desgevraagd een vergoeding toe. Deze rechtsplicht is onder het huidige recht gebaseerd op artikel 4:126, eerste lid van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Onder het op deze zaak toepasselijke recht was deze verplichting gebaseerd op het algemene rechtsbeginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten (vergelijk de uitspraak van 6 mei 1997, ECLI:NL:RVS:1997:AA6762).

15.     Het hoger beroep van de voorzitter betreft de beantwoording van de vraag of in dit geval is voldaan aan één van de criteria voor toekenning van nadeelcompensatie op grond van deze rechtsplicht, te weten het causaliteitscriterium. Het hoger beroep van de voorzitter stelt meer in het bijzonder aan de orde of in dit geval kan worden aangenomen dat de door De Appelhof gestelde schade die voortvloeit uit omzetderving over de periode van 14 augustus 2020 tot 1 september 2020 is veroorzaakt door het aanwijzingsbesluit. Het gaat er daarbij om of condicio sine qua non-verband kan worden aangenomen tussen dit besluit en de gestelde schade.

Beoordelingskader causaal verband in nadeelcompensatiezaken

16.     De Afdeling heeft eerder in haar uitspraak van 30 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3510, onder 26-29, het beoordelingskader van het causaal verband in nadeelcompensatiezaken op hoofdlijnen uiteengezet. Voor zover hier van belang, is daarin uiteengezet dat het condicio sine qua non-verband in de regel moet worden vastgesteld door vergelijking van enerzijds de situatie zoals die zich in werkelijkheid heeft voorgedaan, en anderzijds de hypothetische situatie die zich zou hebben voorgedaan als de beweerdelijk schadeveroorzakende gedraging achterwege was gebleven. Dit uitgangspunt geldt ook bij nadeelcompensatie.

17.     De hoofdregel is dat de belanghebbende die in een verzoek om nadeelcompensatie stelt dat hij voor vergoeding in aanmerking komende schade lijdt als gevolg van een rechtmatige gedraging van een bestuursorgaan, bij gemotiveerde betwisting daarvan door het bestuursorgaan, het door hem gestelde causaal verband dient te bewijzen. Op de belanghebbende rusten in dit geval de stelplicht en de bewijslast van het condicio sine qua non-verband. Dit betekent dat ook het bewijsrisico voor het ontbreken van het causaal verband bij de benadeelde/belanghebbende ligt als hij er niet in slaagt te bewijzen dat de schade het gevolg is van de gestelde schadeoorzaak.

18.     De vaststelling van het condicio sine qua non-verband is voor het aannemen van aansprakelijkheid voor vergoeding van de gestelde schade niet voldoende. Voor vergoeding komt slechts in aanmerking schade die kan worden toegerekend als bedoeld in artikel 6:98 van het Burgerlijk Wetboek (BW). Bij de toerekening op grond van artikel 6:98 BW gaat het om de vraag of voldoende verband bestaat tussen de schade en de gebeurtenis waarvoor aansprakelijkheid bestaat. Dit moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve factoren, zoals de aard van de aansprakelijkheid en van de schade (artikel 6:98 BW).

Toepassing van dit beoordelingskader op dit geval

19.     Ter beantwoording van de vraag of in dit geval het vereiste condicio sine qua non-verband kan worden aangenomen, moet een vergelijking worden gemaakt van enerzijds de situatie waarin De Appelhof in werkelijkheid na het aanwijzingsbesluit van 17 augustus 2020 verkeert en anderzijds de hypothetische situatie waarin zij zich zou hebben bevonden in de hypothetische situatie dat het beweerdelijk schadeveroorzakende aanwijzingsbesluit achterwege was gebleven.

20.     De voorzitter betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat het condicio sine qua non-verband ontbreekt tussen het aanwijzingsbesluit en de door De Appelhof gestelde schade in de door haar gestelde schadeperiode, omdat de eigen beslissing van De Appelhof tot voortijdige sluiting van de jongerencamping de oorzaak van de gestelde schade is, en niet het aanwijzingsbesluit van de voorzitter.

21.     De Afdeling acht het, gelet op wat de voorzitter naar voren heeft gebracht, aannemelijk dat de exploitant van De Appelhof op 11 augustus 2020 aan de burgemeester van Terschelling en aan verschillende media heeft meegedeeld dat zij haar camping op 17 augustus 2020 zou sluiten. De rechtbank heeft dit echter niet miskend. De rechtbank heeft, onder verwijzing naar de inhoud van het aanwijzingsbesluit, overwogen dat de voorzitter er, ten tijde van het aanwijzingsbesluit, kennelijk vanuit ging dat De Appelhof zelf niet eerder dan met ingang van 22 augustus 2020 de locatie zou sluiten. Dat gegeven was, volgens de rechtbank, voor de voorzitter de reden om het aanwijzingsbesluit te nemen. De Afdeling begrijpt deze overweging zo, dat de voorzitter zich op het standpunt stelde dat met de enkele mededeling van De Appelhof dat zij de camping op 17 augustus 2020 zou sluiten, onvoldoende vast stond dat De Appelhof de camping op 17 augustus 2020 op vrijwillige basis, daadwerkelijk volledig zou hebben ontruimd, en dat het daarom noodzakelijk was het aanwijzingsbesluit te nemen. Op de zitting heeft de voorzitter desgevraagd toegelicht het aanwijzingsbesluit te hebben genomen, omdat er een crisissituatie was door de oplopende besmettingen. Hij wilde de volledige sluiting van de camping niet afwachten en de mogelijkheid hebben om in te kunnen grijpen in het geval de camping op 17 augustus 2020 niet zou zijn ontruimd. Uit de stukken, waaronder de tekst van het aanwijzingsbesluit, en het verhandelde op de zitting volgt verder dat tussen partijen niet ondubbelzinnig vaststond waaruit de ontruiming van de camping precies bestond en wanneer deze precies plaats zou vinden. De voorzitter lijkt er vanuit te zijn gegaan dat de camping op die datum volledig ontruimd zou zijn, terwijl de exploitant van de camping er vanuit lijkt te zijn gegaan dat er vanaf die datum geen nieuwe gasten zouden bijkomen. Bij deze stand van zaken volgt de Afdeling niet het betoog van de voorzitter dat in de hypothetische situatie waarin het aanwijzingsbesluit niet zou zijn genomen, alle door De Appelhof geleden schade ook zou zijn opgetreden. De Afdeling concludeert dat De Appelhof voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat hij schade heeft geleden als gevolg van het aanwijzingsbesluit en dat wat de voorzitter ter betwisting daarvan naar voren heeft gebracht, daaraan niet afdoet.

22.     De Afdeling volgt evenmin het pas op de zitting door de voorzitter naar voren gebrachte betoog, dat condicio sine qua non-verband tussen het aanwijzingsbesluit en de gestelde schade ontbreekt, omdat niet het aanwijzingsbesluit maar de coronapandemie de oorzaak van de door De Appelhof gestelde schade is. Dat de coronapandemie de aanleiding was voor het nemen van het aanwijzingsbesluit betekent niet dat daarom geen causaal verband tussen het aanwijzingsbesluit en de gestelde schade kan worden aangenomen. De Afdeling acht het aannemelijk dat de vermogenspositie van De Appelhof in werkelijkheid na het aanwijzingsbesluit nadeliger is dan haar vermogenspositie zou zijn geweest in de hypothetische situatie zonder het aanwijzingsbesluit en dat daarom condicio sine qua non-verband tussen het aanwijzingsbesluit en enige door De Appelhof gestelde schade kan worden aangenomen.

Conclusie

23.     Het hoger beroep van de voorzitter is ongegrond. De uitspraak van de rechtbank wordt bevestigd.

Het besluit van 31 maart 2025

24.     De rechtbank heeft de voorzitter opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen, er daarbij vanuit te gaan dat er causaal verband is tussen het aanwijzingsbesluit en de gestelde schade, en te beoordelen of aan de andere vereisten voor toekenning van nadeelcompensatie is voldaan. De voorzitter heeft bij besluit van 31 maart 2025 uitvoering gegeven aan deze opdracht. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, gelezen in samenhang met artikel 6:24 van die wet, eveneens geacht onderwerp te zijn van dit geding.

25.     De voorzitter heeft in het besluit van 31 maart 2025 de afwijzing van het verzoek om nadeelcompensatie van De Appelhof in stand gelaten, omdat de gestelde schade niet uitgaat boven het normale ondernemersrisico. De mogelijkheid dat De Appelhof tijdens de coronacrisis twee weken voor afloop van het hoogseizoen moest sluiten, lag in de lijn der verwachtingen. In januari 2020 waren de eerste signalen over het coronavirus bekend. In maart 2020 zijn de eerste maatregelen aangekondigd tegen de verspreiding van het coronavirus. Op 4 juni 2020 stuurde de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties een brief aan de Tweede Kamer met het initiatief om in en na 2020 het toerisme weer zoveel mogelijk op een verantwoorde manier te hervatten (Kamerstukken II 2019-2020, 22 112, nr. 2878). De kernboodschap bleef om thuis te blijven bij klachten, hygiënemaatregelen in acht te nemen, 1,5 m afstand te houden en drukte te vermijden. Op 22 juli 2020 stuurde de minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport een brief aan de Tweede Kamer (Kamerstukken II 2019-2020, 25 295, nr. 464) over toename van het aantal positief geteste personen, waarbij de stijging in een jongere leeftijdsgroep opvallend was. In de brief wordt naast een beroep op de verantwoordelijkheid van alle Nederlanders, waaronder ondernemers, gewezen op de mogelijkheid van handhaving als maatregelen ondanks alle oproepen, acties van sectoren, protocollen en gerichte ingrepen niet nageleefd worden. Ook kunnen bij onvoldoende naleving van de algemene regels drukke gebieden of gebouwen weer worden gesloten.

Volgens de voorzitter lag het op basis van deze ontwikkelingen in de lijn van de verwachting dat de jongerencamping iets eerder moest sluiten. Door tijdens de pandemie de camping te openen, heeft De Appelhof het risico genomen dat in het geval de besmettingen getraceerd zouden worden naar het verblijf op de camping, daarop maatregelen op grond van de noodverordening zouden worden getroffen.

26.     Volgens de voorzitter is ook niet voldaan aan de overige vereisten voor toekenning van nadeelcompensatie, waaronder het vereiste van de speciale last en een inzichtelijke onderbouwing van de gestelde schade.

Zienswijze

27.     De Appelhof betoogt dat uit de eerder genoemde uitspraak van 28 augustus 2024 volgt dat met het aanwijzingsbesluit een ingrijpende maatregel is opgelegd tijdens de coronacrisis, een uitzonderlijke situatie. Alleen daaruit volgt al dat de schade niet tot het normaal ondernemersrisico behoort. Daarbij komt dat De Appelhof maatregelen heeft genomen om besmettingen tegen te gaan. Gelet op het lage besmettingspercentage onder alle campinggasten lag de maatregel van sluiting niet voor de hand. De Appelhof is zowel door de timing als de duur van de sluiting, twee weken voor het einde van het hoogseizoen, onevenredig zwaar getroffen door het aanwijzingsbesluit. Volgens De Appelhof is de jongerencamping als enige camping in Nederland gedurende de coronacrisis getroffen door een aanwijzingsbesluit.

Beoordelingskader normale maatschappelijke risico

28.     Een bestuursorgaan kan, op grond van de hiervoor geformuleerde grondslag voor nadeelcompensatie, verplicht zijn, op aanvraag, nadeelcompensatie toe te kennen, indien een aanvrager als gevolg van rechtmatige maatregelen die het bestuursorgaan in de uitoefening van zijn publiekrechtelijke taak of bevoegdheid heeft genomen, in reactie op de uitbraak van een besmettelijke ziekte, zoals in dit geval de coronapandemie, schade lijdt en ook overigens aan de vereisten voor toekenning van nadeelcompensatie is voldaan. Een van deze vereisten is dat de gestelde schade uitgaat boven het normale maatschappelijke risico.

29.     De Afdeling heeft eerder in haar uitspraak van 17 januari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:124, onder 20-26, het beoordelingskader van het normale maatschappelijke risico in nadeelcompensatiezaken op hoofdlijnen uiteengezet.

30.     Voor zover hier van belang is daarin uiteengezet dat de vaststelling van de omvang van het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico in de eerste plaats aan het bestuursorgaan is, dat daarbij beoordelingsruimte toekomt. Het bestuursorgaan moet deze vaststelling naar behoren motiveren. Als de beroepsgronden daartoe aanleiding geven, toetst de rechter deze motivering en kan hij, als de gegeven motivering niet volstaat, in het kader van de definitieve beslechting van het geschil met toepassing van artikel 8:41a van de Awb de omvang van het normale maatschappelijke risico zelf vaststellen.

31.     De invulling van het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico is afhankelijk van alle relevante omstandigheden van het geval. Van belang zijn onder meer de aard van de schadeveroorzakende maatregel (tijd, duur, plaats, ontstaanswijze en andere relevante omstandigheden), de aard, ernst en omvang de schade en de vraag of de ontwikkeling in de lijn der verwachtingen lag.

32.     Bij het normale maatschappelijke risico of normale ondernemersrisico gaat het, anders dan bij risicoaanvaarding, om algemene maatschappelijke ontwikkelingen en nadelen waarmee de burger of ondernemer rekening kan houden, ook al bestaat geen concreet zicht op de omvang waarin, de plaats waar en het moment waarop deze zich concretiseren en de omvang van de nadelen die daaruit eventueel zullen voortvloeien.

33.     Bij de vaststelling van het normale maatschappelijke risico moet ook rekening gehouden worden met omstandigheden die betrekking hebben op de benadeelde zelf. Het uitgangspunt is dat elke zelfstandige ondernemer zijn onderneming drijft voor eigen risico en ook zelf verantwoordelijk is voor zijn beslissingen. Tot het normale ondernemersrisico behoren dan ook de nadelen die direct samenhangen met de keuze die de ondernemer zelf heeft gemaakt voor een bepaald type bedrijfsvoering en de plek waarop hij zijn bedrijf uitoefent. Voor tal van risicofactoren, zoals locatie, weersgesteldheid, invloed van de seizoenen, ziekte, werknemers, stakingen, normale omzetschommelingen en economische recessie, geldt dat deze inherent zijn aan het drijven van een onderneming. De daardoor geleden schade behoort in beginsel tot het normale ondernemersrisico.

34.     De Afdeling overweegt, ter aanvulling op wat eerder is overwogen, verder dat een bestuursorgaan, op grond van de hiervoor geformuleerde rechtsgrondslag voor nadeelcompensatie, niet gehouden is tot vergoeding van schade die is veroorzaakt door het uitbreken van een besmettelijke ziekte. Dit geldt ook in gevallen waarin het uitbreken van een besmettelijke ziekte uitzonderlijk is en tot een crisissituatie leidt. Een besmettelijke ziekte is immers niet aan te merken als uitoefening door een bestuursorgaan van zijn publiekrechtelijke bevoegdheid of taak.

35.     Als een bestuursorgaan, in geval van een uitbraak van een besmettelijke ziekte, zich genoodzaakt ziet om beperkende maatregelen te nemen, onder meer in het (algemene) belang van de bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid of de handhaving van de openbare orde, kan dat in beginsel worden beschouwd als een normale maatschappelijke ontwikkeling die in de lijn der verwachtingen ligt en behoort de daardoor geleden schade in beginsel tot het normale ondernemersrisico. Een relevante omstandigheid bij de beantwoording van de vraag of de gestelde schade tot het normale ondernemersrisico behoort kan onder meer zijn, of en in hoeverre de ondernemer zijn bedrijfsvoering door de daarin door hem gemaakte keuzes, onder meer voor wat betreft de doelgroep waarop de ondernemer zich richt, of de plaats waar de onderneming wordt uitgeoefend, in het bijzonder kwetsbaar(der) heeft gemaakt voor het risico van beperkende maatregelen in het (algemene) belang van de bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid of de handhaving van de openbare orde, in geval van bijvoorbeeld een uitbraak van een besmettelijke ziekte.

36.     Dit betekent evenwel nog niet dat de gevolgen van zo een beperkende maatregel steeds geacht kunnen worden inherent te zijn aan het drijven van deze onderneming en daarom binnen het normale ondernemersrisico vallen. Bijzondere omstandigheden van het geval kunnen aanleiding geven tot het oordeel dat een concrete schadeveroorzakende overheidsmaatregel en de schade die de betrokken ondernemer als gevolg daarvan lijdt zodanig zijn dat deze schade redelijkerwijs niet geacht kan worden binnen het normale ondernemersrisico te vallen.

Toepassing in dit geval

37.     Wat hiervoor is overwogen over gevallen waarin een bestuursorgaan, in geval van een uitbraak van een besmettelijke ziekte, zich genoodzaakt ziet om beperkende maatregelen te nemen, onder meer in het (algemene) belang van de bescherming van de volksgezondheid, de veiligheid of de handhaving van de openbare orde, geldt ook voor het uitbreken van de coronapandemie in het voorjaar van 2020 en de maatregelen die de overheid naar aanleiding daarvan heeft genomen, onder meer om besmettingen en overbelasting van de gezondheidszorg te voorkomen. Dit betekent dat het aanwijzingsbesluit in beginsel als een normale maatschappelijke ontwikkeling kan worden beschouwd die in de lijn der verwachtingen ligt, maar dat bijzondere omstandigheden van het geval desondanks aanleiding kunnen geven tot het oordeel dat het aanwijzingsbesluit en de schade die De Appelhof als gevolg daarvan lijdt zodanig zijn dat deze schade redelijkerwijs niet geacht kan worden binnen het normale ondernemersrisico te vallen.

Eigen keuzes ondernemer

38.     Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, behoren ook de nadelen die direct samenhangen met de keuze die de ondernemer zelf heeft gemaakt voor een bepaald type bedrijfsvoering en de plek waarop hij zijn bedrijf uitoefent tot het normale ondernemersrisico (zie de uitspraak van 16 februari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:488, onder 4.3).

Exploitatie jongerencamping in het algemeen

39.     De Appelhof exploiteert een camping op het eiland Terschelling. Deze camping richt zich in het bijzonder op jongeren. Er is plaats voor ongeveer 800 jongeren en de camping is alleen geopend in de zomervakantie.

40.     Aan de exploitatie van zo’n camping, waar veel jongeren tegelijkertijd en op relatief korte afstand van elkaar aanwezig zijn en waarbij het, gelet op het reguliere gedrag van de doelgroep, niet eenvoudig is gedragsnormen met het oog op volksgezondheid en veiligheid te handhaven, is inherent dat, wanneer daar een besmettelijke ziekte uitbreekt, dit kan leiden tot een groot aantal besmettingen. Daardoor kan de volksgezondheid en de veiligheid in het gedrang komen. Ook kan dit leiden tot overbelasting van de lokale gezondheidszorg op het eiland en van de regionale gezondheidszorg. In zo’n situatie kan de exploitant, voor zover mogelijk, passende maatregelen treffen om het risico op meer besmettingen te verkleinen. Dat zal in de regel leiden tot omzetderving in vergelijking met de situatie zonder uitbraak van een besmettelijke ziekte op de camping. In zo’n situatie zal bovendien een deel van de bezoekers van de camping eerder vertrekken om te voorkomen dat ook zij besmet worden. Ook zal een deel van de potentiële bezoekers om dezelfde reden afzien van een voorgenomen bezoek aan de camping, in het bijzonder wanneer in de media aandacht aan de op de camping geconstateerde besmettingen wordt besteed. Ook dat zal tot de hiervoor bedoelde omzetderving leiden. De daaruit voortvloeiende schade kan de exploitant niet op grond van de hiervoor geformuleerde norm op een bestuursorgaan afwentelen. Niet alleen omdat deze schade niet is veroorzaakt door het handelen van een bestuursorgaan, maar ook omdat dit soort schade inherent is aan de exploitatie van zo’n camping en daarom in beginsel niet uitgaat boven het normale bedrijfsrisico.

41.     In zo’n situatie ligt het in de lijn der verwachtingen dat, zeker wanneer eigen maatregelen van de ondernemer niet mogelijk of niet toereikend blijken te zijn om de risico’s die samenhangen met de geconstateerde besmettingen tegen te gaan, en er nog steeds bezoekers op de camping verblijven en daar naartoe komen, bestuursorganen op basis van de hen toekomende bevoegdheden bijzondere maatregelen nemen ten aanzien van deze camping om verdere verspreiding van het besmettelijke virus tegen te gaan met als doel de veiligheid en gezondheid te beschermen.

Exploitatie camping tijdens pandemie

42.     In het voorjaar van 2020 brak als gevolg van besmettingen met het COVID-19 virus de zogenoemde coronapandemie uit. Dit leidde, ook in Nederland, tot een uitzonderlijke crisissituatie. Dit was, zoals de Afdeling eerder heeft overwogen in de uitspraak van 28 augustus 2024, ECLI:NL:RVS: 2024:3492, onder 5, een lastige en onzekere tijd voor de hele samenleving en dus ook voor zowel De Appelhof en andere ondernemers als voor de voorzitter en andere bestuursorganen. De coronapandemie leidde in Nederland tot invoering van ingrijpende overheidsmaatregelen en tot een omvangrijk steunpakket van de overheid voor bedrijven. De mate van ingrijpendheid van de maatregelen varieerde in de loop der tijd, mede afhankelijk van het verloop van de aard en omvang van de geconstateerde besmettingen. Tijdens de eerste, zogenoemde, lockdown in het voorjaar 2020 moesten (onder meer) veel recreatiebedrijven, waaronder campings, de deuren sluiten en golden er sanitaire beperkingen. Na 1 juni 2020 mochten onder beperkende voorwaarden, campings weer open.

43.     Sommige campingexploitanten maakten op grond van een afweging van de voordelen van openstelling van de camping ten opzichte van de risico’s van voortijdige sluiting van de camping in verband met eventuele aan de camping te relateren coronabesmettingen, de keuze om niet open te gaan. Dat deed bijvoorbeeld de exploitant van de andere jongerencamping op Terschelling; deze maakte in de zomer van 2020 de keuze om geen jongerenvakanties op de camping toe te staan, en in zoverre gesloten te blijven. De Appelhof maakte op grond van een eigen afweging de keuze om wel open te gaan.

44.     Medio juli 2020 bleek dat het aantal positief geteste personen weer opliep, waarbij de stijging in een jongere leeftijdsgroep opvallend was. Niet lang daarna, vanaf 10 augustus 2020 heeft de voorzitter via de GGD Kennemerland het bericht gekregen dat de jongerencamping De Appelhof gekoppeld werd aan meerdere besmettingen en/of clusters van besmettingen via het bron- en contactenonderzoek van de GGD Kennemerland. Aanvankelijk was gebleken dat een jongere positief was getest op COVID-19 nadat hij op camping De Appelhof is geweest. Hierop is een onderzoek gestart waaruit volgde dat de geteste jongere deel uitmaakte van een groep jongeren uit de regio, waarvan twee jongeren tijdens het verblijf en vier jongeren na thuiskomst aan COVID-19 te relateren klachten hadden gekregen. Op 13 augustus 2020 werd bekend dat er in de regio Kennemerland nog eens zes personen positief getest zijn op COVID-19. Dit betrof een groep die op de camping was geweest. Daarnaast zijn nog twee personen uit Gelderland respectievelijk Zeeland, die in dezelfde periode op de camping verbleven, positief getest op COVID-19. In totaal waren toen negen personen positief getest op COVID-19, die allemaal vlak daarvoor op de camping waren geweest. Op 13 augustus 2020 is door de GGD een testlocatie te Midsland op Terschelling ingericht. Daarmee realiseerde zich het risico dat verbonden was aan de keuze van De Appelhof om de jongerencamping in de zomer van 2020 te openen. Naar aanleiding daarvan heeft de voorzitter het aanwijzingsbesluit genomen.

Duur maatregel en aard en omvang van de schade

45.     De duur van het aanwijzingsbesluit, te weten vijftien dagen, is in het algemeen niet zodanig lang te achten voor besluiten die gelet op hun aard en strekking vergelijkbaar zijn met het aanwijzingsbesluit, dat de daardoor veroorzaakte schade daarom geacht kan worden het normale bedrijfsrisico te overstijgen. De Afdeling ziet in het feit dat de camping van De Appelhof enkel in de zomervakantie geopend is geen grond om in dit geval tot een afwijkend oordeel te komen. Daarbij neemt de Afdeling in aanmerking dat De Appelhof er zelf voor heeft gekozen haar bedrijfsvoering zo in te richten dat de camping zich richt op jongeren en de camping slechts gedurende relatief korte tijd, enkel de zomervakantie, te openen.

46.     Aangezien De Appelhof nadrukkelijk heeft verzocht om dit nadeelcompensatiegeschil finaal te beslechten, ziet de Afdeling aanleiding in dit geval nader in te gaan op de omvang van de door haar gestelde schade.

47.     De Afdeling heeft eerder overwogen dat bij de beoordeling van aanvragen om nadeelcompensatie voor gederfde winst de omvang van de gestelde schade doorgaans wordt berekend door de in de schadeperiode gerealiseerde omzetten en daaraan gerelateerde brutowinsten te vergelijken met de gerealiseerde omzetten en daaraan gerelateerde brutowinsten in de referentieperiode. Deze referentieperiode dient in voldoende mate representatief te zijn voor de ontwikkeling van de omzetten en/of brutowinsten in de schadeperiode, de beweerdelijk schadeveroorzakende ontwikkeling weggedacht. Het is daarbij gebruikelijk om van een periode van drie jaar voorafgaand aan de schadeperiode uit te gaan en bij een stabiel verloop van de omzetten deze te middelen en de uitkomsten daarvan als referentieomzet te hanteren, voor zover nodig onder toepassing van een correctie vanwege branche-, markt- en concurrentieverhoudingen en inflatie. Van dit uitgangspunt kan en moet soms worden afgeweken. Daarvoor kan aanleiding zijn indien de omzetontwikkeling over deze drie jaren een bestendig dalende of stijgende ontwikkeling laat zien. In het geval van een bestendig dalende omzet zou middeling over drie jaren immers tot gevolg hebben dat de verslechtering van de omzet voorafgaande aan de schadeperiode niet wordt betrokken bij de schadeberekening (zie de uitspraken van de Afdeling van 10 augustus 2022, ECLI:NL:RVS:2022:2321, 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1739 en van 12 oktober 2016, ECLI:NL:RVS:2016:2677).

48.     In de door De Appelhof overgelegde ‘Berekening nadeelcompensatie Camping Appelhof B.V - sluiting einde seizoen 2020’ is de in 2020 gerealiseerde omzet en de daaraan gerelateerde brutowinst vergeleken met de gerealiseerde omzetten en daaraan gerelateerde brutowinsten in de jaren 2019 en 2021. Daarbij is niet inzichtelijke gemotiveerd waarom niet is gekozen voor de gebruikelijke referentieperiode van drie jaren voorafgaand aan de schadeperiode.

49.     In het jaar 2020 was volgens de door De Appelhof overgelegde schadeberekening de totale omzet van Camping Appelhof B.V. € 1.378.666; de daaraan te relateren brutowinst bedroeg € 1.120.465. In de berekening is geen uitsplitsing naar maanden en weken gemaakt.

In het jaar 2019 was volgens de door De Appelhof overgelegde schadeberekening de totale omzet van Camping Appelhof B.V. € 1.654.831; de daaraan te relateren brutowinst bedroeg € 1.354.555.

In het jaar 2021 was volgens de door De Appelhof overgelegde schadeberekening de totale omzet van Camping Appelhof B.V. € 2.030.041; de daaraan te relateren brutowinst bedroeg € 1.672.956.

50.     In de door De Appelhof overgelegde jaarrekening 2021 is een meerjarenoverzicht opgenomen, inclusief de winst- en verliesrekening over de jaren 2017 tot en met 2021. De daarin opgenomen cijfers over de jaren 2019 tot en met 2021 komen overeen met de hiervoor weergegeven cijfers.

Volgens de in deze jaarrekening opgenomen cijfers was de totale omzet van Camping Appelhof B.V. in 2017 € 1.598.045; de daaraan te relateren brutowinst bedroeg € 1.345.007.

Volgens de in deze jaarrekening opgenomen cijfers was de totale omzet van Camping Appelhof B.V. in 2018 € 1.442.016; de daaraan te relateren brutowinst bedroeg € 1.189.421.

51.     De (ongecorrigeerde) gemiddelde netto-omzet van deze vennootschap over de gebruikelijke referentieperiode van drie jaren voorafgaand aan 2020 bedroeg dus € 1.564.964. Het verschil tussen de gemiddelde omzet in de voorafgaande drie jaren en de omzet in 2020 bedraagt circa € 186.000. Dat wil zeggen ongeveer 12% van de normaalomzet.

52.     Dat wordt uitgegaan van een ongecorrigeerde gemiddelde netto-omzet over de voorafgaande referentiejaren leidt mogelijk tot enige onderschatting van de aan het aanwijzingsbesluit toe te rekenen omzetderving. Daar staat tegenover dat gehele toerekening van deze omzetderving aan het aanwijzingsbesluit mogelijk leidt tot enige overschatting daarvan.

53.     Indien er veronderstellenderwijs van zou worden uitgegaan dat dit nadelige verschil geheel zou zijn toe te rekenen aan de sluiting gedurende vijftien dagen als gevolg van het aanwijzingsbesluit, dan zou dit dus hebben geleid tot een omzetderving van ongeveer 12% ten opzichte van de normaalomzet in de gebruikelijke referentieperiode van drie jaren voorafgaand aan het jaar waarin de gestelde schade werd geleden.

54.     Naar het oordeel van de Afdeling is in de gegeven omstandigheden een relatieve omzetderving van deze orde van grootte, mede gelet op de aard en duur van het schadeveroorzakende besluit, niet zodanig dat deze daarom geacht kan worden het normale ondernemersrisico te overstijgen. Daarbij neemt de Afdeling ook in aanmerking dat, blijkens de door De Appelhof overgelegde gegevens, het aanwijzingsbesluit er niet toe heeft geleid dat de winstgevendheid van de onderneming van De Appelhof in 2020 verloren is gegaan, terwijl daar ook niet uit blijkt dat de winstgevendheid van deze onderneming als gevolg daarvan definitief verloren is gegaan.

In wat De Appelhof naar voren heeft gebracht over de aard en de omvang van de door haar als gevolg van het aanwijzingsbesluit geleden schade ziet de Afdeling geen grond om in dit geval te concluderen dat de door haar gestelde schade het normale bedrijfsrisico overstijgt. De vraag of de schade over de gehele periode van vijftien dagen in condicio sine qua non-verband staat met het aanwijzingsbesluit, kan gelet op het hiervoor overwogene blijven rusten. Ook indien deze vraag, overeenkomstig het subsidiaire betoog van de voorzitter, ontkennend zou moeten worden beantwoord, komt deze schade niet voor compensatie in aanmerking, omdat deze binnen het normale ondernemersrisico valt.

55.     De Afdeling merkt daarbij verder nog op dat De Appelhof heeft aangegeven gebruik te hebben gemaakt van het hiervoor genoemde steunpakket van de overheid voor bedrijven. Uit de door De Appelhof overgelegde stukken blijkt bijvoorbeeld dat zij over de maanden juni, juli, augustus en september 2020 een aanvraag heeft ingediend voor een tegemoetkoming op grond van de Noodmaatregel Overbrugging Werkgelegenheid (NOW-regeling) van de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Afgaande op deze stukken heeft De Appelhof over deze periode een bedrag van € 21.366 aan steun ontvangen. Dat heeft gevolgen voor het gewicht van de last die De Appelhof als gevolg van de overheidsmaatregelen strekkende tot het tegengaan van corona-besmettingen heeft moeten dragen.

Conclusie

56.     Naar het oordeel van de Afdeling heeft de voorzitter mogen oordelen dat in dit geval, in aanmerking genomen wat De Appelhof daarover heeft aangevoerd, geen aanleiding bestaat om te concluderen dat de door De Appelhof gestelde schade, gelet op de bijzondere omstandigheden van dit geval, uitgaat boven het normale maatschappelijke risico, of althans het normale ondernemersrisico. Het aanwijzingsbesluit lag, gegeven de destijds heersende coronapandemie en gelet op de specifieke omstandigheden van dit geval, naar tijd, duur, plaats, ontstaanswijze, en andere relevante omstandigheden in de lijn der verwachtingen. De aard, ernst en omvang van de door De Appelhof gestelde schade is bovendien, mede gelet op de eigen keuzes van De Appelhof omtrent de exploitatie van haar camping, niet zodanig dat deze uitgaat boven het normale maatschappelijke risico of het normale ondernemersrisico.

57.     Het beroep van rechtswege van De Appelhof tegen het besluit van 31 maart 2025 is daarom ongegrond. Dit betekent dat de voorzitter de aanvraag van De Appelhof om nadeelcompensatie heeft mogen afwijzen, omdat de door haar gestelde schade niet uitgaat boven het normale bedrijfsrisico.

Proceskosten

58.     De voorzitter moet de proceskosten in verband met de behandeling van het hoger beroep vergoeden.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        bevestigt de uitspraak van de rechtbank Noord-­Nederland van 24 februari 2025 in zaak nr. 22/4377;

II.       verklaart het beroep tegen het besluit van 31 maart 2025 van de voorzitter van de Veiligheidsregio Fryslân ongegrond;

III.      veroordeelt de voorzitter van de Veiligheidsregio Fryslân tot vergoeding van bij De Appelhof B.V. en [bedrijf] in verband met de behandeling van het hoger beroep opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 1.868,00, volledig toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. W. den Ouden, voorzitter, en mr. B.P.M. van Ravels en mr. J.F. de Groot, leden, in tegenwoordigheid van mr. M.A.E. Planken, griffier.

w.g. Den Ouden
voorzitter

w.g. Planken
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 5 augustus 2026

299