Uitspraak 202205272/1/A3

202205272/1/A3.
Datum uitspraak: 15 juli 2026

AFDELING
BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op het hoger beroep van:

Sam Companies B.V., gevestigd in Utrecht,
appellante,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden­-Nederland van 20 juli 2022 in zaak nr. 21/2749 in het geding tussen:

Sam Companies

en

de burgemeester van Utrecht.

Procesverloop

Bij besluit van 6 november 2020 heeft de burgemeester de exploitatievergunning voor de exploitatie van een hostel aan de Biltstraat 31 in Utrecht ingetrokken.

Bij besluit van 18 mei 2021 heeft de burgemeester het door Sam Companies daartegen gemaakte bezwaar gedeeltelijk gegrond verklaard, de grondslag voor het besluit van 6 november 2020 gedeeltelijk herroepen en dat besluit onder aanpassing van de grondslag en aanvulling van de motivering in stand gelaten.

Bij uitspraak van 20 juli 2022 heeft de rechtbank het door Sam Companies daartegen ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 18 mei 2021 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

Tegen deze uitspraak heeft Sam Companies hoger beroep ingesteld.

Bij besluit van 18 oktober 2022 heeft het college het bezwaar van Sam Companies ongegrond verklaard.

Sam Companies heeft gronden ingediend tegen het besluit van 18 oktober 2022.

De burgemeester heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

Sam Companies heeft nadere stukken ingediend.

De Afdeling heeft de Staat der Nederlanden (minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) aangemerkt als partij in deze procedure.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 25 september 2025, waar Sam Companies, vertegenwoordigd door mr. L.W. Tellegen, advocaat in Amsterdam, mr. F.K. van Wijk en [gemachtigde] en de burgemeester van Utrecht, vertegenwoordigd door mr. M. Buitenhuis, advocaat in Breda, en mr. A. Braxhoven, zijn verschenen.

Overwegingen

Inleiding

1.       Sam Companies exploiteert het Stone Hostel Utrecht, dat is gelegen op de eerste en tweede verdieping van het pand aan de Biltstraat 31 in Utrecht (hierna: het hostel). Bij besluit van 18 juni 2019 heeft de burgemeester hiervoor aan Sam Companies een exploitatievergunning verleend.

2.       Bij het besluit van 6 november 2020 heeft de burgemeester de exploitatievergunning ingetrokken op grond van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder b en f, van de Horecaverordening gemeente Utrecht 2018 (hierna: Horecaverordening), omdat de [leidinggevende] volgens de burgemeester niet langer voldoet aan de eis dat een leidinggevende van een horecabedrijf niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is, en omdat de woon- en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze wordt verstoord door de aanwezigheid van het bedrijf.

Bij besluit van 18 mei 2021 heeft de burgemeester het bezwaar van Sam Companies gedeeltelijk gegrond verklaard en het besluit van 6 november 2020 herroepen voor zover gebaseerd op de grond, dat de woon- en leefsituatie in de zin van artikel 10, eerste lid, aanhef en onder f, van de Horecaverordening is verstoord. De burgemeester heeft het bezwaar voor het overige ongegrond verklaard en heeft het besluit van 6 november 2020 met aanvulling van de motivering voor het overige in stand gelaten.

3.       De rechtbank heeft geoordeeld dat de burgemeester niet alle feiten en omstandigheden aannemelijk heeft gemaakt die hij ten grondslag heeft gelegd aan de conclusie dat [leidinggevende] in enig opzicht van slecht levensgedrag is. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom op grond van de andere feiten en omstandigheden die aan het besluit ten grondslag liggen de conclusie gerechtvaardigd is dat [leidinggevende] niet langer voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De rechtbank heeft daarom het besluit van 18 mei 2021 vernietigd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak.

Wettelijk kader

4.       De voor deze uitspraak relevante wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van de uitspraak.

Procesbelang

5.       In november 2023 is [leidinggevende], leidinggevende van het hostel en de bestuurder van Sam Companies, overleden. De rechtspersoon bestaat nog steeds en de Afdeling acht het niet onaannemelijk dat Sam Companies schade heeft geleden als gevolg van de besluitvorming. Sam Companies heeft derhalve procesbelang bij een inhoudelijke beoordeling van het hoger beroep en het beroep van rechtswege tegen het besluit van 18 oktober 2022.

Beoordeling van het hoger beroep

Overtredingen van de Noodverordeningen COVID-19

6.       Sam Companies betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat de burgemeester zich op het standpunt heeft mogen stellen dat Sam Companies de coronaregels op 13 mei 2020 en 4 juli 2020 heeft overtreden. Aan de gestelde overtreding op 13 mei 2020 is slechts een interne e-mail van 14 mei 2020 ten grondslag gelegd. Uit deze e-mail blijkt volgens Sam Companies niet dat zij een verboden samenkomst heeft laten ontstaan. Ten aanzien van de gestelde overtreding van 4 juli 2020 voert Sam Companies aan dat er in de hotelkamers voldoende ruimte was om 1,5 meter afstand te houden, en dat voor zover die afstandsregel is overtreden, dit een overtreding is van de gasten en niet van de exploitant.

6.1.    Ten aanzien van de gestelde overtreding op 13 mei 2020 heeft de burgemeester in het besluit van 18 mei 2021 verwezen naar een rapportage van 18 mei 2020. Zoals Sam Companies terecht aanvoert, ontbreekt een dergelijke rapportage in het dossier en is daarin alleen een intern e-mailbericht van 14 mei 2020 opgenomen over de inspectie op 13 mei 2020. In dat e-mailbericht wordt alleen geconstateerd dat de kamers dermate klein zijn dat het niet mogelijk is om de 1,5 meter maatregel na te leven. Uit het bericht blijkt niet dat in de hotelkamers mensen verblijven die niet tot een gezamenlijk huishouden behoren. De rechtbank heeft daarom ten onrechte geoordeeld dat Sam Companies, door het verhuren van kamers aan personen die niet tot eenzelfde huishouden behoorden en door het niet waarborgen van de benodigde anderhalve meter afstand tussen de bedden in die hotelkamers, op 13 mei 2020 een verboden samenkomst heeft laten ontstaan. De burgemeester heeft geen andere onderbouwing gegeven voor de gestelde overtreding van de coronaregels op 13 mei 2020. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester daarom ten onrechte bij de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende] betrokken dat op 13 mei 2020 de coronaregels zouden zijn overtreden. Dat heeft de rechtbank niet onderkend.

Het betoog slaagt.

6.2.    Aan de gestelde overtreding op 4 juli 2020 heeft de burgemeester een proces-verbaal van bevindingen ten grondslag gelegd dat door twee buitengewoon opsporingsambtenaren (boa’s) op ambtseed en ambtsbelofte is opgemaakt op 7 juli 2020. Hieruit blijkt dat de boa’s hebben geconstateerd dat gasten die niet tot een gezamenlijk huishouden behoren, samen in hotelkamers verbleven, en dat de bedrijfsvoering dusdanig was, dat gasten geen 1,5 meter afstand konden houden. De burgemeester mag in beginsel uitgaan van de juistheid van de bevindingen die in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakt proces-verbaal zijn neergelegd. De Afdeling ziet in wat Sam Companies heeft aangevoerd geen grond voor zodanige twijfel aan die bevindingen, dat de burgemeester niet mocht uitgaan van de juistheid daarvan. De enkele stelling van Sam Companies dat er voldoende ruimte was om 1,5 meter afstand te houden, geeft geen grond voor twijfel aan de bevindingen van de boa’s dat op verschillende plekken in het hostel geen 1,5 meter afstand kon worden gehouden. Gelet op de bevindingen van de boa’s heeft de rechtbank terecht geoordeeld dat Sam Companies samenkomsten heeft laten ontstaan die niet voldoen aan de voorwaarden van artikel 2.1 van de op dat moment geldende Noodverordening COVID-19 van de Veiligheidsregio Utrecht van 1 juli 2020. Op grond van die bepaling was het immers verboden een samenkomst te laten ontstaan, zonder maatregelen te treffen waardoor de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand tot elkaar kunnen houden en zonder ervoor te zorgen dat de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon. Dat was alleen anders als zich een uitzondering voordeed op grond van artikel 2.2, tweede lid van de Noodverordening, bijvoorbeeld omdat ze een gezamenlijk huishouden vormen. Een dergelijke uitzondering was echter niet van toepassing.

Het betoog slaagt derhalve niet, voor zover gericht tegen het oordeel van de rechtbank over de overtreding van coronaregels op 4 juli 2020.

Overtredingen van artikel 12 van de Horecaverordening

7.       Sam Companies betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester de gestelde overtredingen van artikel 12 van de Horecaverordening niet aan het besluit ten grondslag heeft mogen leggen. Sam Companies betwist deze overtredingen en heeft een hoger beroep aanhangig gemaakt bij de Afdeling over de last onder dwangsom en de invordering van de verbeurde dwangsom. De rechtbank heeft deze feiten ten onrechte als vaststaand aangemerkt.

7.1.    De burgemeester heeft aan het oordeel dat [leidinggevende] in enig opzicht van slecht levensgedrag is, mede ten grondslag gelegd dat bij besluit

van 17 december 2019 aan Sam Companies een last onder dwangsom is opgelegd en bij besluit van 14 augustus 2020 een verbeurde dwangsom bij Sam Companies is ingevorderd. Aan het besluit van 17 december 2019 lag ten grondslag dat bij controles door een inspecteur was geconstateerd, dat het hostel op 2 augustus 2019 en 19 oktober 2019 in strijd met artikel 12 van de Horecavergunning was geopend voor publiek terwijl er geen leidinggevende aanwezig was. In het besluit van 24 juli 2020 heeft de burgemeester het bezwaar van Sam Companies tegen het besluit van 17 december 2019 ongegrond verklaard. Bij besluit van 14 augustus 2020 heeft de burgemeester bij Sam Companies een dwangsom ingevorderd, omdat Sam Companies op 24 januari 2020 opnieuw deze overtreding zou hebben begaan.

Met de uitspraak van de Afdeling van heden, ECLI:NL:RVS:2026:3922, is de rechtmatigheid van het besluit van 24 juli 2020 in rechte komen vast te staan. Bij deze uitspraak heeft de Afdeling het invorderingsbesluit van 14 augustus 2020 echter vernietigd. De rechtbank heeft daarom terecht geoordeeld dat de burgemeester de last onder dwangsom heeft mogen betrekken bij het besluit tot intrekking van de exploitatievergunning, maar heeft ten onrechte geoordeeld dat de burgemeester ook het invorderingsbesluit van 14 augustus 2020 bij dat besluit heeft mogen betrekken.

Het betoog slaagt.

Overtredingen van de huisvestingsregelgeving

8.       Sam Companies betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de burgemeester niet voldoende heeft gemotiveerd dat de overtredingen van de huisvestingsregelgeving relevant zijn voor de exploitatie van het hostel en dat niet evident was dat deze overtredingen zouden worden betrokken bij de beoordeling van het levensgedrag.

8.1.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het besluit van 18 mei 2021 vernietigd vanwege een motiveringsgebrek ten aanzien van meerdere feiten en omstandigheden die de burgemeester heeft tegengeworpen in het besluit. Ten aanzien van de overtredingen van de huisvestingsregelgeving heeft de rechtbank overwogen dat hiervoor boetes zijn opgelegd die in rechte zijn komen vast te staan. Deze overtredingen staan dus vast en mochten daarom in zoverre bij de besluitvorming worden betrokken. De rechtbank heeft voorts overwogen dat de burgemeester niet heeft gemotiveerd waarom deze overtredingen van de huisvestingsverordening, die dateren van voor de verlening van de exploitatievergunning, niet in de weg hebben gestaan aan de verlening van de exploitatievergunning, maar nu wel gevolgen hebben voor die vergunning. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak niet toegekomen aan een oordeel over de vragen of deze overtredingen relevant zijn voor de exploitatie van het hostel en hoe voor [leidinggevende] vooraf duidelijk had kunnen zijn dat deze overtredingen zouden meewegen bij de beoordeling van zijn levensgedrag. Naar het oordeel van de Afdeling hoefde de rechtbank daarover geen oordeel te geven. Deze gronden kunnen tegen het nieuwe besluit op bezwaar worden aangevoerd en in dat kader worden beoordeeld.

Het betoog slaagt niet.

Hennepkwekerij

9.       Sam Companies betoogt dat de rechtbank heeft miskend dat de omstandigheid dat er in een pand van [leidinggevende] een hennepkwekerij is aangetroffen niet mag worden meegewogen bij de beoordeling van het levensgedrag, aangezien [leidinggevende] niet was betrokken bij de hennepkwekerij.

9.1.    In de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank overwogen dat niet is betwist dat er een hennepkwekerij is aangetroffen in een pand van [leidinggevende], en dat de burgemeester dit feit daarom in zoverre bij de besluitvorming mocht betrekken. De rechtbank heeft voorts overwogen dat het enkel aanwezig zijn van een hennepkwekerij nog niet betekent dat [leidinggevende] van slecht levensgedrag is, zeker in dit geval waarin enige betrokkenheid van [leidinggevende] daarbij lijkt te ontbreken. Het besluit lijdt volgens de rechtbank daarom ook op dit punt aan een motiveringsgebrek.

Gelet op het voorgaande is deze hogerberoepsgrond niet gericht tegen een beslissing of overweging van de rechtbank.

Het betoog slaagt niet.

Conclusie hoger beroep

10.     Gelet op wat onder 6.1 en 7.1 is overwogen, is het hoger beroep gegrond.

11.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.

Beroep van rechtswege tegen het besluit van 18 oktober 2022

12.     Ter uitvoering van de uitspraak van de rechtbank van 20 juli 2022 heeft de burgemeester op 18 oktober 2022 een nieuw besluit op bezwaar genomen. Dit besluit wordt, gelet op artikel 6:24 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb), gelezen in samenhang met artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, van rechtswege geacht onderwerp te zijn van dit geding.

13.     De burgemeester heeft bij besluit van 18 oktober 2022 het bezwaar van Sam Companies tegen het primaire besluit van 6 november 2020 ongegrond verklaard, en dat besluit onder wijziging van de grondslag en aanvulling van de motivering in stand gelaten. Op grond van verschillende feiten en omstandigheden, in onderlinge samenhang bezien, heeft de burgemeester zich op het standpunt gesteld dat [leidinggevende]niet langer voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag mag zijn.

14.     Zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1493, strekt het vereiste dat een leidinggevende of exploitant niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is ertoe het belang van de veiligheid, openbare orde en het woon- en leefklimaat in de omgeving van het horecabedrijf te waarborgen. Bij de invulling van de eis over het levensgedrag komt de burgemeester beoordelingsruimte toe. Wanneer aan een leidinggevende van een horecabedrijf wordt tegengeworpen dat hij in enig opzicht van slecht levensgedrag is, moet dit per geval door de burgemeester worden onderbouwd. Van geval tot geval zal verschillen welke feiten en/of omstandigheden aanleiding geven tot tegenwerping van het levensgedrag.

Artikel 10, tweede lid, van de Dienstenrichtlijn vereist dat vooraf duidelijk is wanneer aan de vergunningscriteria wordt voldaan (zie het arrest van het Hof van Justitie van 8 mei 2013, Libert, ECLI:EU:C:2013:288, punt 58). De specificatie van de vergunningscriteria kan zijn vastgelegd in de wettelijke regeling van het vergunningstelsel, maar dit kan ook plaatsvinden op bestuurlijk niveau, zoals in een beleidsregel of een ander beleidsstuk. De feiten en omstandigheden die worden meegewogen in het oordeel over het levensgedrag moeten relevant zijn voor de exploitatie van een horecabedrijf. Die feiten en omstandigheden moeten verband houden met de vraag of het horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat.

15.     Naar het oordeel van de Afdeling is het beroep van rechtswege van Sam Companies tegen het besluit van 18 oktober 2022 gegrond. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.

Alcoholgebruik

16.     De burgemeester heeft in het besluit van 18 oktober 2022 tegengeworpen dat de politie [leidinggevende] op verschillende data in april 2021, mei 2021 en mei 2022 dronken in zijn woning heeft aangetroffen.

Sam Companies heeft hiertegen onder meer aangevoerd dat het nuttigen van alcohol in de privésfeer niet relevant is voor de exploitatie van een horecabedrijf.

16.1.  Het criterium ‘in enig opzicht van slecht levensgedrag’ is in de artikelsgewijze toelichting op de Horecaverordening nader gespecificeerd. De tegengeworpen gedraging is daarin niet genoemd als feit of omstandigheid die bij de beoordeling van het levensgedrag wordt betrokken. De burgemeester heeft in het besluit van 18 oktober 2022 niet gemotiveerd waarom deze gedraging relevant is voor de exploitatie van een horecabedrijf. De Afdeling is van oordeel dat de burgemeester zich redelijkerwijs niet op het standpunt heeft kunnen stellen dat de enkele omstandigheid dat iemand in de privésfeer van de eigen woning dronken is aangetroffen, verband houdt met de vraag of een horecabedrijf kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat. Nog daargelaten of de burgemeester bij het nieuwe besluit ook nieuwe feiten mocht betrekken heeft de burgemeester deze gedragingen reeds daarom redelijkerwijs niet kunnen betrekken bij de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende].

Rijden onder invloed

17.     De burgemeester heeft bij de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende] betrokken dat hij op 25 april 2020 staande is gehouden voor rijden onder invloed.

Hiertegen heeft Sam Companies onder meer aangevoerd dat de strafrechter [leidinggevende] heeft vrijgesproken, omdat de overtreding niet bewezen kon worden.

17.1.  In de uitspraak van 20 juli 2022 heeft de rechtbank geoordeeld dat de burgemeester het rijden onder invloed niet zonder nader onderzoek en zonder nadere motivering bij de besluitvorming mocht betrekken. Indien de burgemeester dit feit ondanks de vrijspraak door de strafrechter toch bij de beoordeling van het levensgedrag wil betrekken, diende de burgemeester nader onderzoek te doen naar de redenen voor de vrijspraak, aldus de rechtbank. De Afdeling stelt vast dat de burgemeester geen nader onderzoek heeft gedaan naar de redenen voor vrijspraak, zodat het besluit op dit punt niet is genomen met inachtneming van de rechtbankuitspraak.

Val van de trap

18.     Verder heeft de burgemeester bij het besluit van 18 oktober 2022 betrokken dat uit een politieregistratie van 12 maart 2020 blijkt dat [leidinggevende] die dag onder invloed van alcohol in het hostel van de trap is gevallen. Volgens de burgemeester is aannemelijk dat [leidinggevende] zich onder invloed van alcohol in zijn horecabedrijf bevond en aan het werk was.

18.1.  Sam Companies heeft terecht betoogd dat het besluit ook op dit punt niet met inachtneming van de rechtbankuitspraak is genomen. De rechtbank heeft geoordeeld dat een verklaring van de afdeling Traumatologie van het UMC Utrecht afbreuk doet aan de betrouwbaarheid van de politieregistratie van 12 maart 2020. De burgemeester had zich daarom naar het oordeel van de rechtbank niet enkel mogen baseren op die politieregistratie, maar had aanleiding moeten zien voor nader onderzoek naar de feiten en omstandigheden. Het besluit van 18 mei 2021 was volgens de rechtbank daarom op dit punt onzorgvuldig tot stand gekomen. De Afdeling stelt vast dat de burgemeester in het nieuwe besluit de tegengeworpen feiten en omstandigheden zonder nader onderzoek opnieuw enkel heeft gebaseerd op de politieregistratie van 12 maart 2020. Het standpunt van de burgemeester dat de verklaring van het ziekenhuis geen afbreuk doet aan de betrouwbaarheid van de politieregistratie, kan niet worden gevolgd. De burgemeester is niet opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank hierover, zodat van de juistheid daarvan moet worden uitgegaan. Het besluit is derhalve ook op dit punt ten onrechte niet genomen met inachtneming van de rechtbankuitspraak.

Overtredingen van de Noodverordeningen Covid-19

19.     De burgemeester heeft bij de beoordeling van het levensgedrag in het nieuwe besluit opnieuw betrokken dat op 13 mei 2020 en 4 juli 2020 overtredingen van de Noodverordeningen zijn geconstateerd. De burgemeester wijst erop dat de rechtbank heeft geoordeeld dat deze overtredingen mogen worden meegenomen bij de beoordeling.

Sam Companies betoogt onder meer dat geen sprake was van overtredingen van de Noodverordeningen en dat voor zover er regels zijn overtreden, dit niet moedwillig is gebeurd, omdat niet duidelijk was welke coronaregels golden voor de exploitatie van een hostel.

19.1.  Zoals volgt uit wat in 6.1 is overwogen, heeft de rechtbank niet onderkend dat de burgemeester niet aannemelijk heeft gemaakt dat Sam Companies op 13 mei 2020 de coronaregels heeft overtreden. Nu hiervoor enige onderbouwing ontbreekt heeft de burgemeester ook in het besluit van 18 oktober 2022 ten onrechte bij de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende] betrokken dat op 13 mei 2020 de coronaregels zouden zijn overtreden.

Ten aanzien van de overtreding van de coronaregels op 4 juli 2020 overweegt de Afdeling als volgt. De rechtbank heeft in haar uitspraak van 20 juli 2022 geoordeeld dat de burgemeester bij de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende] ten onrechte niet heeft betrokken dat de verschillende Noodverordeningen elkaar snel opvolgden, voor [leidinggevende] niet duidelijk was aan welke coronaregels hij zich als exploitant van een hostel concreet moest houden, en dat hij zich met vragen daarover tot de burgemeester had gewend. Naar het oordeel van de rechtbank ontbrak daarom in het besluit van 18 mei 2021 een afweging of deze overtredingen de conclusie rechtvaardigen dat [leidinggevende] niet voldoet aan het vereiste dat hij niet in enig opzicht van slecht levensgedrag is. De burgemeester is niet opgekomen tegen dit oordeel van de rechtbank en was dus gehouden om bovengenoemde omstandigheden alsnog te betrekken bij de beoordeling of sprake is van slecht levens levensgedrag. De Afdeling constateert echter dat de burgemeester dit ook in het nieuwe besluit niet heeft gedaan, zodat het besluit niet is genomen met inachtneming van de rechtbankuitspraak.

Overtredingen huisvestingsregelgeving

20.     De burgemeester heeft bij de beoordeling van het levensgedrag betrokken dat in 2018 en 2019 aan [leidinggevende] verschillende boetes zijn opgelegd vanwege het in strijd met de Huisvestingswet 2014 en de Huisvestingsverordening Regio Utrecht 2015 zonder vergunning verbouwen van woningen tot twee of meer zelfstandige woonruimten. Deze boetes zijn met de uitspraak van de Afdeling van 7 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:740, in rechte komen vast te staan.

Sam Companies betoogt dat de burgemeester in strijd met de opdracht van de rechtbank niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom deze overtredingen destijds niet aan vergunningverlening in de weg hebben gestaan, maar nu wel meewegen bij de intrekking van de vergunning. Verder betoogt Sam Companies onder meer dat overtredingen van de huisvestingsregelgeving niet worden genoemd in de toelichting bij de Horecaverordening als gedragingen die bij de beoordeling van het levensgedrag worden betrokken. Volgens Sam Companies zijn deze gedragingen niet relevant voor de exploitatie van een horecabedrijf.

20.1.  Naar het oordeel van de Afdeling betoogt Sam Companies terecht dat de overtredingen en de daarvoor opgelegde boetes in de toelichting bij de Horecaverordening niet zijn gespecificeerd als feiten of omstandigheden die bij de beoordeling van het levensgedrag worden betrokken. De burgemeester heeft daarnaast in het besluit ook niet deugdelijk gemotiveerd waarom deze overtredingen relevant zijn voor de exploitatie van het hostel. De enkele stelling van de burgemeester dat het verhuren van woningen en de exploitatie van een hostel in elkaars verlengde liggen, is hiertoe onvoldoende. De overtredingen betreffen het zonder vergunning verbouwen van woningen tot twee of meer zelfstandige woonruimten. Naar het oordeel van de Afdeling heeft de burgemeester zich redelijkerwijs niet op het standpunt kunnen stellen dat die overtredingen verband houden met de vraag of het hostel kan worden geëxploiteerd op een wijze die geen gevaar oplevert voor de veiligheid, de openbare orde en het woon- en leefklimaat.

Reeds daarom heeft de burgemeester deze feiten redelijkerwijs niet kunnen betrekken bij de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende].

Hennepkwekerij

21.     Bij de beoordeling van het levensgedrag heeft de burgemeester ook betrokken dat in 2019 in een pand van [leidinggevende] een hennepkwekerij is aangetroffen.

Sam Companies betoogt dat [leidinggevende] niet betrokken was bij de hennepkwekerij en dat de aanwezigheid van een hennepkwekerij door een eigenaar niet altijd te voorkomen is. Sam Companies wijst er op dat [leidinggevende] snel heeft ingegrepen door de politie in te schakelen en dat hij niet als verdachte werd aangemerkt, maar als slachtoffer. Het enkele feit dat er een hennepkwekerij is aangetroffen, betekent volgens Sam Companies daarom niet dat [leidinggevende] van slecht levensgedrag is.

21.1.  In de uitspraak van 20 juli 2022 heeft de rechtbank overwogen dat het enkel aanwezig zijn van een hennepkwekerij nog niet betekent dat [leidinggevende] van slecht levensgedrag is, zeker in dit geval waarin enige betrokkenheid van [leidinggevende] daarbij lijkt te ontbreken. Indien de burgemeester de aanwezigheid van de hennepkwekerij bij de beoordeling van het levensgedrag wil betrekken, diende de burgemeester nader onderzoek te doen en het besluit op dit punt beter te motiveren, aldus de rechtbank. De burgemeester is niet opgekomen tegen dit oordeel van de rechtbank, zodat van de juistheid daarvan moet worden uitgegaan.

De Afdeling stelt vast dat de burgemeester geen nader onderzoek heeft gedaan en niet heeft gemotiveerd waarom de hennepkwekerij wordt meegewogen bij de beoordeling van zijn levensgedrag. Het besluit is derhalve ook op dit punt niet genomen met inachtneming van de rechtbankuitspraak. Nu niet is gebleken dat [leidinggevende] enige betrokkenheid had bij de hennepkwekerij, had de burgemeester de hennepkwekerij niet mogen betrekken bij de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende].

Brandonveilige situatie

22.     De burgemeester heeft verder bij de beoordeling van het levensgedrag betrokken dat aan Sam Companies bij besluit van 18 februari 2021 een last onder bestuursdwang is opgelegd, omdat sprake was van een zeer brandonveilige situatie in het hostel.

Sam Companies betwist de in dat handhavingsbesluit gestelde overtredingen en wijst erop dat de rechtbank zijn beroep tegen dat besluit gegrond heeft verklaard en veel gebreken in de besluitvorming heeft geconstateerd. Sam Companies heeft bovendien hoger beroep ingesteld tegen het deel van de uitspraak waarin de rechtbank het beroep ongegrond heeft verklaard.

22.1.  Bij uitspraak van 21 oktober 2022 in zaak nr. 22/120 heeft de rechtbank Midden-Nederland het besluit van 29 november 2021, waarin het besluit van 18 februari 2021 werd gehandhaafd, gedeeltelijk vernietigd en het besluit van 18 februari 2021 gedeeltelijk herroepen. Bij uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2026:3924, heeft de Afdeling het resterende deel van het besluit van 29 november 2021 vernietigd en het resterende deel van het besluit van 18 februari 2021 herroepen. Het besluit van 18 februari 2021 is dus geheel herroepen en kan reeds daarom niet ten grondslag worden gelegd aan de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende].

Bouw- en sloopstop

23.     De burgemeester heeft bij de beoordeling van het levensgedrag tevens betrokken dat bij besluit van 5 augustus 2022, gewijzigd bij besluit van 15 december 2022, een bouw- en sloopstop voor het pand van het hostel is opgelegd aan Sam Companies, omdat er was begonnen met bouwwerkzaamheden zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning.

23.1.  Sam Companies heeft gewezen op de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 28 november 2023 in zaak nr. 23/275, waarin de rechtbank het rechtstreekse beroep van Sam Companies tegen de besluiten van 5 augustus 2022 en 15 december 2022 gegrond heeft verklaard en die besluiten heeft vernietigd.

23.2.  Bij uitspraak van heden, ECLI:NL:RVS:2026:3923, heeft de Afdeling die rechtbankuitspraak van 28 november 2023 bevestigd. De besluiten van 5 augustus 2022 en 15 december 2022 zijn dus vernietigd en kunnen reeds daarom niet ten grondslag worden gelegd aan de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende].

Meldingen en klachten

24.     De burgemeester heeft verder bij de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende] betrokken dat er veel meldingen en klachten zijn ontvangen over overlast die gerelateerd zijn aan het hostel. Hieruit volgt volgens de burgemeester dat de aanwezigheid van het horecabedrijf een negatieve invloed heeft op de woon- en leefomgeving. Vanwege de hoeveelheid en de ernst van de meldingen, weegt de burgemeester dit mee bij de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende].

Sam Companies heeft hiertegen gemotiveerd gronden aangevoerd.

24.1.  De Afdeling constateert dat uit rechtsoverweging 4 van de rechtbankuitspraak van 20 juli 2022 blijkt dat de burgemeester dit argument tijdens de zitting bij de rechtbank heeft laten vallen. De rechtbank heeft geconcludeerd dat dit daarmee buiten de omvang van het geding valt. De burgemeester heeft deze vaststelling van de rechtbank niet bestreden, zodat van de juistheid daarvan moet worden uitgegaan. Gelet op het voorgaande mag de burgemeester dit argument niet alsnog betrekken bij het nieuwe besluit dat de burgemeester moest nemen met inachtneming van de rechtbankuitspraak.

Last onder dwangsom afwezigheid leidinggevende

25.     De burgemeester heeft aan het oordeel dat [leidinggevende] in enig opzicht van slecht levensgedrag is, mede ten grondslag gelegd dat bij besluit van 17 december 2019 aan Sam Companies een last onder dwangsom is opgelegd, omdat het hostel op 2 augustus 2019 en 19 oktober 2019 in strijd met artikel 12 van de Horecavergunning was geopend voor publiek, terwijl er geen leidinggevende aanwezig was. Bovendien hebben inspecteurs deze overtreding ook na het opleggen van de last onder dwangsom nog meerdere keren geconstateerd.

Sam Companies heeft hiertegen gemotiveerd gronden aangevoerd.

25.1.  Zoals onder 7.1 is overwogen bij de beoordeling van het hoger beroep tegen de rechtbankuitspraak van 20 juli 2022, heeft de burgemeester de last onder dwangsom redelijkerwijs kunnen betrekken bij de beoordeling van het levensgedrag. In de uitspraak van de Afdeling van heden, ECLI:NL:RVS:2026:3922, heeft de Afdeling de invorderingsbesluiten van 14 augustus 2020 en 2 februari 2022 echter vernietigd. Gelet hierop heeft de burgemeester de gestelde overtredingen die volgens hem na het opleggen van de last onder dwangsom hebben plaatsgevonden, niet bij de beoordeling van het levensgedrag mogen betrekken.

26.     Gelet op wat hiervoor onder 16 tot en met 25.1 is overwogen, komt de Afdeling tot de conclusie dat de meeste feiten en omstandigheden die de burgemeester aan de beoordeling van het levensgedrag ten grondslag heeft gelegd, daarbij niet mochten worden betrokken. Ten aanzien van de aanhouding vanwege rijden onder invloed, de val van de trap en de overtreding van de coronaregels op 4 juli 2020 heeft de burgemeester niet goed onderzocht en afgewogen waarom deze omstandigheden, al dan niet in samenhang met andere feiten en omstandigheden, de conclusie van slecht levensgedrag rechtvaardigen. Derhalve blijft op basis van de in het besluit gegeven motivering alleen de last onder dwangsom van 17 december 2019 over als omstandigheid die de burgemeester redelijkerwijs heeft kunnen betrekken bij de beoordeling van het levensgedrag van [leidinggevende]. Dit gaat om twee overtredingen van artikel 12 van de Horecavergunning, omdat het hostel in strijd met die bepaling op 2 augustus 2019 en 19 oktober 2019 geopend was voor publiek, terwijl er geen leidinggevende aanwezig was. Naar het oordeel van de Afdeling is de ernst van deze overtredingen echter zodanig gering dat de burgemeester niet alleen op grond van deze overtredingen, zonder bijkomende feiten en omstandigheden, redelijkerwijs tot het oordeel heeft kunnen komen dat [leidinggevende] van slecht levensgedrag is.

Conclusie beroep van rechtswege

27.     Het beroep van rechtswege van Sam Companies tegen het besluit op bezwaar van 18 oktober 2022 is gegrond. De Afdeling zal dit besluit vernietigen.

28.     De burgemeester moet de proceskosten vergoeden.

Finale geschilbeslechting

29.     De Afdeling ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien door het besluit van 6 november 2020 te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit van 18 oktober 2022. Zoals hiervoor is overwogen heeft de burgemeester ten aanzien van de aanhouding vanwege rijden onder invloed, de val van de trap en de overtreding van de coronaregels op 4 juli 2020 niet goed onderzocht en afgewogen waarom deze omstandigheden, al dan niet in samenhang met andere feiten en omstandigheden, de conclusie van slecht levensgedrag rechtvaardigen. In de uitspraak van 20 juli 2022 had de rechtbank deze gebreken echter ook al geconstateerd en de burgemeester opgedragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van die uitspraak. Zoals de Afdeling onder 17.1, 18.1 en 19.1 heeft geconstateerd, heeft de burgemeester echter bij het nemen van het nieuwe besluit nagelaten om nader onderzoek te doen en de afweging te maken zoals de rechtbank had opgedragen. De Afdeling ziet daarom geen aanleiding om de burgemeester nogmaals in de gelegenheid te stellen deze gebreken te herstellen.

Overschrijding redelijke termijn

30.     Sam Companies heeft verzocht om schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

31.     De redelijke termijn is overschreden als de duur van de totale procedure te lang is. Voor een procedure als deze die uit een bezwaarprocedure en twee rechterlijke instanties bestaat, is in beginsel een totale lengte van ten hoogste vier jaar redelijk. Hierbij wordt een half jaar gerekend voor de behandeling van het bezwaar, anderhalf jaar voor de behandeling van het beroep en twee jaar voor de behandeling van het hoger beroep. De termijn begint op het moment van ontvangst van het bezwaarschrift door het bestuursorgaan.

32.     De burgemeester heeft het bezwaarschrift van Sam Companies ontvangen op 12 november 2020. De redelijke termijn is in deze procedure dus met 1 jaar en 8 maanden overschreden. Deze overschrijding moet aan de Afdeling worden toegerekend.

33.     De Afdeling hanteert een forfaitaire vergoeding van € 500,00 per half jaar waarmee de redelijke termijn is overschreden. Daarmee wordt de schadevergoeding vastgesteld op € 2.000,00.

34.     De Staat der Nederlanden (de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) moet de proceskosten vergoeden die Sam Companies heeft gemaakt in verband met het verzoek om schadevergoeding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.        verklaart het hoger beroep gegrond;

II.       verklaart het beroep van rechtswege tegen het besluit van 18 oktober 2022 gegrond;

III.      vernietigt het besluit van 18 oktober 2022, kenmerk 10441927;

IV.      herroept het besluit van de burgemeester van Utrecht van 6 november 2020, kenmerk CHZ_KLA-20-25971-CDZ_LOD-17248;

V.       bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;

VI.      veroordeelt de burgemeester van Utrecht tot vergoeding van bij Sam Companies B.V. in verband met de behandeling van het bezwaar, hoger beroep en beroep van rechtswege opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 4.203,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand;

VII.     gelast dat de burgemeester van Utrecht aan Sam Companies B.V. het door haar voor de behandeling van het hoger beroep betaalde griffierecht ten bedrage van € 548,00 vergoedt;

VIII.    wijst het verzoek om schadevergoeding toe;

IX.      veroordeelt de Staat der Nederlanden (de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) om aan Sam Companies B.V. een schadevergoeding van € 2.000,00 te betalen;

X.       veroordeelt de Staat der Nederlanden (de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties) tot vergoeding van bij Sam Companies B.V. in verband met de behandeling van het verzoek om schadevergoeding opgekomen proceskosten tot een bedrag van € 467,00, geheel toe te rekenen aan door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. B.P. Vermeulen en mr. C.H. Bangma, leden, in tegenwoordigheid van mr. J. Houtman-van de Meerakker, griffier.

w.g. Borman
voorzitter

w.g. Houtman-van de Meerakker
griffier

Uitgesproken in het openbaar op 15 juli 2026

929

BIJLAGE | Wettelijk kader

Horecaverordening gemeente Utrecht 2018

Artikel 7

1. Voor het verkrijgen van een exploitatievergunning moeten leidinggevenden aan de volgende eisen voldoen:

[…]

b. zij mogen niet in enig opzicht van slecht levensgedrag zijn;

[…]

Artikel 10

1. De burgemeester trekt de exploitatievergunning in, indien:

[…]

b. Niet langer wordt voldaan aan de in artikel 7 gestelde eisen.

[…]

f. De openbare orde, veiligheid of de woon - en leefsituatie in de omgeving van het horecabedrijf op ontoelaatbare wijze wordt verstoord door de aanwezigheid van dat bedrijf.

[…]

Artikel 12

1. Het is verboden een horecabedrijf voor bezoekers geopend te hebben indien niet in het horecabedrijf aanwezig is:

a. een leidinggevende die vermeld staat op het aanhangsel bij de vergunning, bedoeld in artikel 4, vijfde lid, of,

b. een persoon wiens bijschrijving op grond van artikel 12a, eerste lid, is gemeld, mits de ontvangst van die melding is bevestigd, zolang nog niet op die melding is beslist.

[…]

Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Utrecht van 11 mei 2020

Artikel 1.2

In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[…]

gezamenlijke huishouding: de niet van tafel en bed gescheiden echtgenoot, geregistreerde partner of andere levensgezel en ouders, grootouders en kinderen, voor zover zij volgens de basisregistratie personen op hetzelfde adres woonachtig zijn;

[…]

samenkomsten: openbare samenkomsten en vermakelijkheden als bedoeld in artikel 174 van de Gemeentewet, samenkomsten in voor het publiek openstaande gebouwen en daarbij behorende erven, alsmede in vaartuigen, en samenkomsten buiten de publieke ruimte;

[…]

Artikel 2.1

1. Het is verboden om samenkomsten te laten plaatsvinden, te (laten) organiseren of te laten ontstaan, dan wel aan dergelijke samenkomsten deel te nemen.

[…]

Artikel 2.2

1. Het is verboden zich in de publieke ruimte in een groep van drie of meer personen op te houden zonder tot de dichtstbijzijnde persoon in die groep en andere personen een afstand te houden van ten minste 1,5 meter.

2. Dit verbod is niet van toepassing op:

a. personen die een gezamenlijke huishouding vormen;

[…]

Noodverordening COVID-19 Veiligheidsregio Utrecht van 1 juli 2020

Artikel 1.2

1. In deze verordening en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

[…]

gezamenlijk huishouden: de niet van tafel en bed gescheiden echtgenoot, geregistreerde partner of andere levensgezel en ouders, grootouders en kinderen, voor zover zij volgens de basisregistratie personen op hetzelfde adres woonachtig zijn;

[…]

Artikel 2.1

1. Het is verboden een samenkomst in de publieke ruimte of in een besloten plaats, niet zijnde een woning of een daarbij behoren erf, te organiseren, te laten organiseren, te laten plaatsvinden of te laten ontstaan zonder:

[…]

c. maatregelen te treffen waardoor de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand tot elkaar kunnen houden;

d. ervoor te zorgen dat de aanwezigen te allen tijde 1,5 meter afstand houden tot de dichtstbijzijnde persoon, tenzij de aanwezigen op grond van artikel 2.2, tweede lid, niet verplicht zijn 1,5 meter afstand tot elkaar te houden; en

[…]

Artikel 2.2

1. Het is verboden zich in de publieke ruimte of in een besloten plaats, niet zijnde een woning of een daarbij behorend erf, op te houden zonder tot de dichtstbijzijnde persoon een afstand te houden van ten minste 1,5 meter.

2. Het verbod is niet van toepassing:

a. op personen die een gezamenlijk huishouden vormen onderling;

[…]