Voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2014), met memorie van toelichting.
- Kenmerk
- W06.13.0258/III
- Datum advies
- 9 september 2013
- Vindplaats
- Kamerstukken II 2013/2014, 33 752, nr. 4
- Financiën
- Wet
De Afdeling advisering van de Raad van State heeft adviezen uitgebracht over vier wetsvoorstellen die tezamen het pakket Belastingplan 2014 vormen.
In het pakket Belastingplan 2014 wordt voor een groot deel uitvoering gegeven aan diverse fiscale maatregelen uit het regeerakkoord met een voorziene inwerkingtreding op 1 januari 2014 (met inbegrip van de maatregelen die voortvloeien uit de motie Zijlstra/Samsom). Tevens zijn in dit pakket diverse fiscale maatregelen opgenomen die volgen uit het zogenoemde aanvullend pakket van € 6 miljard, eveneens met een voorziene inwerkingtreding op 1 januari 2014. Daarnaast zijn in het pakket de fiscale maatregelen verwerkt die volgen uit de reguliere koopkrachtbesluitvorming, worden maatregelen getroffen ter bestrijding van fraude en constructies (waaronder de aanpak van fraude met toeslagen), en worden maatregelen getroffen die passen bij het streven om het fiscale stelsel te vereenvoudigen.
Het pakket bestaat uit de volgende vier voorstellen:
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2014;
2. Wetsvoorstel aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit;
3. Wetsvoorstel wijziging percentage belasting- en invorderingsrente;
4. Wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2014.
De regering heeft de wetsvoorstellen op 17 september 2013 (Prinsjesdag) aan de Tweede Kamer aangeboden. Hiermee zijn ook de adviezen openbaar geworden.
1. Wetsvoorstel Belastingplan 2014
Het wetsvoorstel bevat, zoals gebruikelijk, maatregelen die betrekking hebben op het budgettaire en koopkrachtbeeld van het komende jaar.
De Afdeling advisering merkt op dat de voorstellen uit het belastingplanpakket een veelvoud aan uiteenlopende en los van elkaar staande fiscale maatregelen bevatten die echter nauwelijks bijdragen aan de noodzakelijke structurele herziening van onder andere de inkomstenbelasting (zoals bepleit door de Studiecommissie belastingstelsel en de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen). Bovendien omvat het gehele belastingplanpakket 2014 een structurele lastenverzwaring van per saldo ongeveer € 2 miljard, die niet meer kan worden ingezet voor een budgettair neutrale verbreding van de heffingsgrondslag en verlaging van de tarieven van de inkomstenbelasting.
De Afdeling advisering wijst erop dat herstructurering van de inkomstenbelasting urgenter wordt met het oog op de soliditeit van het systeem. Die urgentie neemt nog toe nu bij een groot aantal collectieve voorzieningen een beleid in gang is gezet waarin het publieke domein gerichter en beperkter wordt ingevuld. In het bijzonder modale (en hogere) inkomens zullen meer in eigen verantwoordelijkheid moeten gaan voorzien in wat eerder collectief werd geregeld. Om die eigen verantwoordelijkheid te kunnen dragen, zal door middel van grondslagverbreding en lagere tarieven de fiscale ruimte moeten worden geboden om partijen in staat te stellen hun eigen afwegingen te maken.
In aanvulling hierop merkt de Afdeling advisering op dat de wetgever maar in zeer beperkte mate slaagt in het streven naar vereenvoudiging van de fiscale wetgeving. Hierdoor komt de uitvoerbaarheid van de fiscale wetgeving in het gedrang. Zij wijst daarbij onder meer op de uitvoeringstechnisch gecompliceerde regeling van de voorgestelde begunstiging van lokaal opgewekte duurzame energie. Ook de voorgestelde overgangsregeling voor oldtimers (vrijstelling van motorrijtuigenbelasting) is gecompliceerd in de uitvoering. Mede om die reden adviseert de Afdeling advisering deze beide regelingen te heroverwegen.
De Afdeling advisering constateert verder dat in fiscale wetgeving in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van delegatiebepalingen. Wat betreft het belastingplanpakket 2014 wijst zij op de wetsvoorstellen Belastingplan 2014 (buitenlandse belastingplicht, lokaal opgewekte energie), Overige fiscale maatregelen 2014 (waardering serviceflats) en Wet aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit (aanpak malafide uitzendondernemingen). Het gevolg van een toenemend gebruik van delegatiebevoegdheden is dat het in de Grondwet neergelegde primaat van de fiscale wetgever onder druk komt te staan en dat steeds meer fiscale rechten en verplichtingen niet uit de wet voortvloeien, maar uit lagere regelgeving.
Eén van de voorstellen in het Belastingplan 2014 betreft het voor de toekomst afschaffen van de belastingvrijstelling voor aanspraken op periodieke uitkeringen ter vervanging van gederfd of te derven loon (stamrechtvrijstelling) en het fiscaal stimuleren dat de al bestaande aanspraken ineens (in 2014) worden uitgekeerd.
De Afdeling advisering is van oordeel dat op korte termijn weliswaar sprake kan zijn van een bijdrage aan het terugdringen van het begrotingstekort, maar dat dit ten koste gaat van belastinginkomsten op langere termijn. Daarnaast komt de vraag op of een bank of een verzekeringsmaatschappij wel zal willen meewerken aan een uitkering ineens. Ook indien het stamrecht is ondergebracht in een eigen BV (stamrecht-BV) is het ineens uitkeren van een stamrecht niet zonder meer mogelijk. Zo is veel vermogen in stamrecht-BV's niet liquide te maken, omdat het is aangewend in een onderneming of voor langere tijd is uitgeleend. Ook kunnen tegenvallende beleggings- en ondernemingsresultaten het ineens uitkeren verhinderen. Afschaffing van de stamrechtvrijstelling roept ook de vraag op wat dit betekent voor de arbeidsmarkt. Er zal sprake zijn van een aanzienlijke lastenverzwaring bij ontslaguitkeringen, hetgeen ontslag duurder maakt indien die verzwaring wordt afgewenteld op de werkgever.
Het wetsvoorstel bevat ook het voorstel om de werkgeversheffing met één jaar te verlengen (eenmalige heffing bij de werkgever van 16% over het loon van een werknemer voor zover dat loon een bedrag van €150.000 overtreft).
De Afdeling advisering merkt hierover dat op dat het bij invoering van deze maatregel uitdrukkelijk de bedoeling is geweest de regeling voor één jaar, te weten 2013, te laten gelden. Gelet op deze aankondiging van tijdelijkheid staat de nu voorgenomen verlenging op gespannen voet met bestendig beleid waar burgers rekening mee houden. De verlenging roept dan ook de vraag op waar de burger het vertrouwen aan kan ontlenen dat de maatregel de komende jaren niet opnieuw wordt verlengd.
De Afdeling advisering adviseert om dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat met de gemaakte opmerkingen rekening is gehouden.
Lees hierde volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel Belastingplan 2014.
2. Wetsvoorstel aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit
Het wetsvoorstel biedt handvatten ten behoeve van een adequate bestrijding van fraude bij zowel de toeslagen als in de fiscaliteit.
Voorgesteld wordt onder meer om het begrip overtreder, dat ingevolge de definitie in de Algemene wet bestuursrecht voor het gehele bestuursrecht geldt, specifiek voor de uitvoering van de toeslagen uit te breiden. Bij die uitbreiding wordt aangesloten bij het strafrechtelijke begrippenkader. De bestuurlijke boete kan dan in de toekomst ook aan doen plegers, uitlokkers en medeplichtigen (in geval van vergrijpboetes) worden opgelegd.
De Afdeling advisering wijst erop dat de uitbreiding van het overtredersbegrip in het bestuursrecht een ingrijpende keuze betreft, die onvoldoende wordt gemotiveerd. De situaties die met deze uitbreiding onder het regime van bestuurlijke handhaving worden gebracht, lenen zich daar gelet op hun aard niet voor. Uitgangspunt bij bestuurlijke handhaving is dat de overtreding eenvoudig kenbaar is, de dader identificeerbaar is, en verwijtbaarheid of schuld geen rol spelen. In geval van het doen plegen, uitlokken en medeplichtigheid is daar niet aan voldaan. Toepassing van het strafrecht en het strafprocesrecht ligt in die situaties in de rede. Teneinde de voordelen van bestuurlijke handhaving ook in de context van het strafrecht beschikbaar te hebben, is de strafbeschikking geïntroduceerd. De Afdeling advisering adviseert dan ook de voorgestelde uitbreiding te heroverwegen en daarbij de mogelijkheid van invoering van de (bestuurlijke) strafbeschikking in de sfeer van de toeslagen te betrekken.
De Afdeling advisering wijst er bovendien op dat de snelheid die de behandeling van het belastingplanpakket 2014 door Tweede en Eerste Kamer vergt, aan de zorgvuldige behandeling van dit ingrijpende wetsvoorstel in de weg kan staan. Zij adviseert het voorstel los te koppelen van het belastingplanpakket 2014 en de ingangsdatum ervan vast te stellen bij koninklijk besluit.
De Afdeling advisering adviseert dit wetsvoorstel niet aan de Tweede Kamer te zenden dan nadat met de gemaakte opmerkingen rekening is gehouden.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel aanpak fraude toeslagen en fiscaliteit.
3. Wetsvoorstel wijziging percentage belasting- en invorderingsrente
Het wetsvoorstel brengt wijzigingen aan in de systematiek die geldt voor het vaststellen van de hoogte van het rentepercentage voor door de Belastingdienst te vergoeden of in rekening te brengen belasting- en invorderingsrente. Er wordt onder meer een minimumpercentage geïntroduceerd.
De Afdeling advisering plaatst kanttekeningen bij de motivering van het wetsvoorstel. Zo merkt zij op dat louter een verwijzing naar het regeerakkoord geen steekhoudende motivering biedt, maar hooguit de aanleiding voor een wetsvoorstel aangeeft. Voor zover budgettaire overwegingen een rol spelen bij de vaststelling van de hoogte van de belasting- en invorderingsrente wordt het karakter van de regeling (rente) aangetast, aldus de Afdeling advisering. Dit kan dit tot gevolg hebben dat de oorspronkelijke bedoeling van de regeling steeds meer op de achtergrond raakt en de regeling zich ontwikkelt tot een vorm van boeterente. Dat speelt vooral wanneer de werkelijke rentepercentages aanmerkelijk lager zijn dan het voorgestelde minimumpercentage. Verder geeft de toelichting geen motivering voor de uitsluitend voor de fiscaliteit geldende afwijking die gaat ontstaan ten opzichte van de renteberekening ingevolge het Burgerlijk Wetboek.
De Afdeling advisering adviseert om dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat aandacht is geschonken aan de gemaakte opmerkingen.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel wijziging percentage belasting- en invorderingsrente.
4. Wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen 2014
Het wetsvoorstel bevat wijzigingen waarvoor inwerkingtreding of wettelijke vastlegging met ingang van 1 januari 2014 gewenst is.
De Afdeling advisering onderschrijft de strekking van de wijzigingen maar maakt onder meer een opmerking over de WOZ-waarde (voor de erfbelasting) van serviceflats. Gebruikmaking van deze waarde kan er in bepaalde gevallen toe leiden dat de erfgenaam wordt aangeslagen voor een substantieel hoger bedrag dan in werkelijkheid wordt geërfd. Daarom bevat het wetsvoorstel de mogelijkheid om af te wijken van de WOZ‑waarde, mits de waarde van de serviceflat in het economische verkeer in belangrijke mate afwijkt van de WOZ-waarde.
De Afdeling advisering merkt op dat uit de toelichting op het wetsvoorstel onvoldoende blijkt welke argumenten er zijn om in dit geval van de WOZ-waarde af te wijken. Ook roept die afwijking de vraag op in hoeverre daarmee sprake is van een precedentwerking die verdere inbreuken op het objectieve systeem in de hand zal werken.
De Afdeling advisering adviseert om dit wetsvoorstel aan de Tweede Kamer te zenden nadat met de gemaakte opmerkingen rekening is gehouden.
Lees hier de volledige tekst van het advies van de Raad van State over het wetsvoorstel 'Overige fiscale maatregelen 2014'.
Voorstel van wet tot wijziging van enkele belastingwetten en enige andere wetten (Belastingplan 2014), met memorie van toelichting.
Van dit advies is een samenvatting gemaakt.
Redactionele bijlage bij het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State betreffende no.W06.13.0258/III- In het in artikel XXIII, onderdeel B, opgenomen artikel 59a, tweede lid, onderdeel c, (nieuw) van de Wbm "tenminste" wijzigen in "ten minste". Voorts in het tweede lid, onderdeel f, (nieuw) van genoemd artikel 59a "elektriciteitswet 1998" wijzigen in: Elektriciteitswet 1998.
Nader rapport (reactie op het advies) van 13 september 2013
Het kabinet is de Afdeling erkentelijk voor de voortvarendheid waarmee het advies inzake het bovenvermelde voorstel is uitgebracht.
Naar aanleiding van het advies merk ik het volgende op.
1. Herstructurering inkomstenbelasting
Het kabinetsbeleid is op drie pijlers gebaseerd, namelijk: het op orde brengen van de overheidsfinanciën, een evenwichtigere inkomensverdeling en het doen van gerichte stimuleringen. Binnen deze uitgangspunten zoekt het kabinet nadrukkelijk ook naar mogelijkheden om tot grondslagverbreding in de inkomstenbelasting te komen. In het onderhavige wetsvoorstel is bijvoorbeeld voorzien in de afschaffing van de stamrechtvrijstelling per 1 januari 2014. Deze maatregel past in het streven om in de toekomst minder fiscaal beklemde besparingen te hebben en meer ruimte te creëren voor vrije besparingen. Door deze maatregel wordt de grondslag in de inkomstenbelasting verbreed. Deze maatregel past in een reeks eerder genomen maatregelen zoals de afschaffing van de spaarloon- en levensloopregeling en de afschaffing van het regime voor de kapitaalverzekering eigen woning, het beleggingsrecht eigen woning en de spaarrekening eigen woning voor nieuwe gevallen. Naast de maatregelen in het Belastingplan 2014 wijst het kabinet op andere kabinetsmaatregelen die leiden tot een verbreding van de belastinggrondslag, zoals de maatregelen op de woningmarkt. De aftrek van hypotheekrente wordt sinds 1 januari 2013 voor - kort gezegd - nieuwe gevallen afgebouwd door middel van de (annuïtaire) aflossingseis. Daarnaast wordt voorgesteld het fiscale voordeel van aftrekbare kosten met betrekking tot een eigen woning voor nieuwe én bestaande gevallen stapsgewijs te beperken, voor zover deze kosten tegen het tarief in de vierde schijf worden vergolden. De opbrengst van de eerste maatregel wordt geleidelijk teruggesluisd in de vorm van de verlaging van het tarief in de tweede en de derde schijf van 42% naar 38%, terwijl de opbrengst van de tweede maatregel volledig wordt teruggesluisd via een jaarlijkse verlenging van de derde schijf. Ten slotte leidt de door het kabinet voorgestelde inperking van het Witteveenkader ook tot een aanzienlijke grondslagverbreding.
Ook naar de toekomst toe blijft het kabinet aandacht houden voor de aanbevelingen van de Studiecommissie Belastingherziening (2009) en de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen (2012) om de structuur van de belastingen verder te verbeteren. Wat betreft het advies van de Commissie inkomstenbelasting en toeslagen zal nog een kabinetsstandpunt worden voorbereid. Afhankelijk van de conclusies zou dit volgend jaar kunnen leiden tot voorstellen voor nieuwe regelgeving.
2. Uitvoerbaarheid fiscale wetgeving
Het kabinet streeft naar vereenvoudiging van de fiscale wetgeving. Zoals in de memorie van toelichting op het onderhavige wetsvoorstel is toegelicht, bevat het pakket Belastingplan 2014 in dit kader diverse maatregelen. Dit betreft onder andere de afschaffing van de afdrachtvermindering onderwijs, de vervanging van de keuzeregeling voor buitenlandse belastingplichtigen door de eenvoudigere regeling voor kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen, de invoering van de mogelijkheid om bij periodieke giften gebruik te maken van een onderhandse akte in plaats van een notariële akte, de vrijstelling in de verbruiksbelasting op alcoholvrije dranken voor de eerste 12.000 liter en het niet langer heffen van de leidingwaterbelasting voor afzonderlijke watervoorzieningen indien de betrokken leverancier in totaal via minder dan 1000 aansluitingen leidingwater levert.
Tegelijkertijd bevat het pakket Belastingplan 2014 ook maatregelen die op andere doelen zijn gericht, zoals verduurzaming in het geval van de door de Afdeling genoemde begunstiging van lokaal duurzaam opgewekte energie en behoud van cultureel rijdend erfgoed in het geval van de overgangsregeling voor oldtimers in de motorrijtuigenbelasting (MRB). Bij dergelijke fiscale maatregelen wordt een afweging gemaakt tussen enerzijds eenvoud en anderzijds de te bereiken beleidsdoelstellingen. Bij de uitwerking van deze maatregelen is binnen de doelstelling ervan gestreefd naar een zo eenvoudig mogelijke en goed uitvoerbare vormgeving.
Ten slotte bevat het los van het pakket Belastingplan 2014 staande wetsvoorstel Wet maatregelen woningmarkt 2014 een maatregel als gevolg waarvan het fiscale voordeel van de aftrekbare kosten met betrekking tot een eigen woning voor bepaalde belastingplichtigen wordt beperkt. Deze maatregel heeft net als de op 1 januari 2013 als onderdeel van de Wet herziening fiscale behandeling eigen woning in werking getreden (annuïtaire) aflossingseis tot doel schulden van burgers te verlagen en de financierbaarheid van de hypotheekportefeuille te verbeteren. Uiteindelijk is dat goed voor eigenwoningbezitters (micro), kredietverstrekkers (meso) en de Nederlandse economie (macro). Het kabinet erkent dat door beide maatregelen de toch al complexe eigenwoningregeling niet eenvoudiger wordt, maar acht de maatregelen met het oog op voornoemde doelen noodzakelijk. Het streven naar vereenvoudiging van fiscale wetgeving wordt steeds afgewogen tegen de doelstellingen die het kabinet voor ogen heeft, hetgeen kan leiden tot keuzes zoals die in het voorgaande zijn geschetst.
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting aangevuld.
3. Inkomensbeleid
Bij de toelichting op de verschillende maatregelen in de paragraaf "inkomensbeleid" in de memorie van toelichting bij het onderhavige wetsvoorstel is ervoor gekozen om zo concreet mogelijk aan te geven wat de doorwerking voor de burger is van de gezamenlijke maatregelen uit het regeerakkoord (zie noot 49) in combinatie met de motie Zijlstra/Samsom (zie noot 50), het aanvullend pakket en het koopkrachtpakket. Voor de burger is vooral van belang wat per saldo gebeurt met het tarief in de eerste schijf, de algemene heffingskorting en de arbeidskorting in de komende jaren op grond van dit wetsvoorstel. Het volledig uitschrijven van de verschillende maatregelen die betrekking hebben op een faciliteit of tariefschijf en hoe deze cumulatief leiden tot een bepaalde mutatie daarvan leidt er naar mijn mening vooral toe dat de toelichting voor de burger onduidelijker wordt in plaats van duidelijker. Daar waar een specifieke maatregel geïsoleerd waarneembaar is in het eindbeeld van de mutaties, is dit nader toegelicht. Dit is bijvoorbeeld het geval bij de afbouw van de algemene heffingskorting, waarbij is aangegeven welke component van de afbouw voortkomt uit welk pakket maatregelen.
Aangezien juist de duidelijkheid voor de burger leidend is geweest bij de presentatie van deze paragraaf en op grond daarvan is gekozen voor deze vormgeving, is de tekst van de memorie van toelichting op dit punt gehandhaafd.
4. Samenstelling belastingplan(pakket)
Het is inderdaad gebruikelijk dat het wetsvoorstel Belastingplan de maatregelen bevat die betrekking hebben op het budgettaire en koopkrachtbeeld van het komende jaar en het wetsvoorstel Overige fiscale maatregelen (OFM) de maatregelen bevat die nauwelijks of geen budgettaire of koopkrachtgevolgen hebben en waarvoor ook inwerkingtreding per 1 januari 2014 wenselijk is. Waar de grens voor opname in het belastingplan of OFM precies ligt is tot op zekere hoogte arbitrair. In het pakket Belastingplan 2014 is ervoor gekozen alle maatregelen die samenhangen met het regeerakkoord in combinatie met de motie Zijlstra/Samsom of het aanvullend pakket en de maatregelen met een meer dan verwaarloosbaar budgettair belang in het wetsvoorstel Belastingplan 2014 op te nemen. De bepaling van het toetsingsinkomen na overlijden (toeslagen), de aanpassing van de MRB bij buitenlandse kentekens en de accijnsteruggaaf voor LNG hebben weliswaar geen forse budgettaire gevolgen, maar die gevolgen zijn wel meer dan verwaarloosbaar. De door de Afdeling genoemde herziening van de keuzeregeling voor buitenlandse belastingplichtigen heeft al een aanzienlijk groter budgettair beslag, namelijk van € 11 miljoen structureel. De begunstiging van lokaal duurzaam opgewekte energie, die een budgettaire belang heeft van € 10 miljoen, hangt samen met het regeerakkoord en het aanvullend pakket, en is reeds om die reden in het wetsvoorstel Belasting 2014 opgenomen. De budgettaire tabel bevat inderdaad ook een aantal kleinere bedragen op het terrein van de omzetbelasting en de overdrachtsbelasting (personenalarmering, koop-/aannemingsovereenkomst en waterwoningen). Dit betreft echter budgettaire gevolgen als gevolg van jurisprudentie of lagere regelgeving die in het wetsvoorstel Belastingplan 2014 worden gedekt of worden ingezet ter dekking van andere maatregelen. Opname in een ander wetsvoorstel is hierbij niet aan de orde.
5. Toenemend gebruik delegatie
Het kabinet omarmt de door de Afdeling weergegeven beginselen die gelden bij het delegeren van regelgevende bevoegdheid. In het algemeen, maar in fiscale regelingen in het bijzonder, geldt dat het primaat van de wetgever inhoudt dat waar mogelijk regelingen bij wet in formele zin worden vastgesteld en dat terughoudend moet worden omgegaan met het overdragen van regelgevende bevoegdheid aan de regering of een minister. Deze terughoudendheid betekent ook dat indien wordt gekozen voor een delegatie, die delegatie zo concreet en nauwkeurig mogelijk wordt begrensd en dat delegatie naar het niveau van ministeriële regeling slechts in bepaalde gevallen mogelijk is. Het moet, gelet op de materie, noodzakelijk zijn te delegeren. Dit vereist een afweging.
Deze afweging moet bij fiscale regelgeving, die zich kenmerkt door een complex en actueel karakter en die bovendien de bijzondere bescherming van artikel 104 van de Grondwet geniet, zo mogelijk nog zorgvuldiger gebeuren dan bij andere regelgeving.
Het kabinet herkent zich er daarentegen niet in de stelling dat in fiscale regelgeving in toenemende mate gebruik wordt gemaakt van gedelegeerde regelgevende bevoegdheid. Het kabinet is van oordeel dat bij het concipiëren van nieuwe fiscale regelgeving per geval zorgvuldig de noodzaak en reikwijdte van delegatiebepalingen wordt afgewogen. Druk op het primaat van de wetgever en strijd met het uitgangspunt van artikel 104 van de Grondwet moeten in de visie van het kabinet ook niet worden afgemeten aan het aantal geldende delegatiebepalingen, maar aan de mate van zorgvuldigheid die bij het vormgeven van iedere bepaling wordt betracht.
Dit neemt niet weg dat de weging per bepaling anders kan uitvallen na lezing van het advies van de Afdeling. Daarom is van de vier regelingen waar de Afdeling specifiek aandacht heeft gevraagd voor dit punt heroverwogen of de overdracht van regelgevende bevoegdheid daarin kon worden beperkt, door de delegatie nauwkeuriger te omschrijven of door de regeling op een hoger niveau van regelgeving te plaatsen. Dit heeft in drie van de vier gevallen tot een aanpassing geleid. In de memorie van toelichting van de betreffende wetsvoorstellen en in reactie op een specifieke opmerking van de Afdeling is nader ingegaan op de aanpassingen die uit bovengenoemde heroverweging volgen.
6. Algemene heffingskorting en arbeidskorting
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling zijn de grafieken zodanig aangepast dat op de assen kleinere stapgrootten zijn gebruikt en zijn rasterlijnen toegevoegd. Voorts zijn in de memorie van toelichting tabellen opgenomen waaruit is af te lezen hoe hoog de betreffende kortingen zijn bij verschillende inkomens. Tot slot is in de memorie van toelichting toegelicht hoe het komt dat bij bepaalde inkomens de arbeidskorting eerst kan dalen en vervolgens kan stijgen.
7. Stamrechtvrijstelling
a. Structureel op orde brengen van de overheidsfinanciën
Belastingplichtigen met bestaande stamrechten krijgen door het vervallen van de eis dat het stamrecht periodiek moet worden uitgekeerd de keuze of zij het bestaande stamrecht op ieder gewenst moment ineens te gelde willen maken of dat zij het stamrecht op periodieke wijze wensen af te wikkelen. Echter, met het oog op de huidige economische omstandigheden worden belastingplichtigen met bestaande stamrechten door middel van de alleen in 2014 geldende 80%-regeling geprikkeld de aanspraak in 2014 ineens te gelde te maken. Door die impuls worden, zoals de Afdeling terecht opmerkt, opbrengsten in de tijd naar voren gehaald. De structurele bijdrage aan de overheidsfinanciën wordt geleverd door de afschaffing van de stamrechtvrijstelling voor toekomstige vergoedingen ter vervanging van gederfd of te derven loon. De afschaffing van de stamrechtvrijstelling voor toekomstige vergoedingen ter vervanging van gederfd of te derven loon is echter niet louter ingegeven vanuit budgettaire overwegingen maar biedt belastingplichtigen, zoals opgemerkt in de eveneens op Prinsjesdag verzonden toezeggingenbrief, tevens meer ruimte voor het aanhouden van vrije besparingen hetgeen belastingplichtigen beter de mogelijkheid en vrijheid biedt hun eigen afwegingen te maken. De memorie van toelichting is in die zin aangepast en verduidelijkt.
b. Afschaffen stamrechtvrijstelling
Het vullen van pensioengaten blijft, zoals de Afdeling ook aangeeft, ook na afschaffing van de stamrechtvrijstelling nog steeds mogelijk binnen de derde pijler en in het kader van de zogenaamde vrijwillige voortzetting. Bij de mogelijkheid van vrijwillige voortzetting kunnen werknemers, indien de pensioenregeling daar ruimte voor biedt, na beëindiging van de dienstbetrekking nog tien jaar lang vrijwillig pensioen blijven opbouwen bij hun pensioenfonds. Ten slotte is het, afhankelijk van de pensioenregeling, mogelijk dat bij ontslag eventuele op dat moment aanwezige pensioengaten uit de ontslaguitkering worden opgevuld.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling over de mitigerende werking van de middelingsregeling is de memorie van toelichting aangepast.
Het kabinet verwacht dat de door de Afdeling beschreven gevolgen voor de arbeidsmarkt in de praktijk beperkt zullen zijn. Onderhandelingen over de hoogte van de ontslagvergoeding vinden doorgaans plaats op basis van het brutobedrag en bij meerdere ontslagen op hetzelfde moment voor alle betrokkenen tegelijk. Voor de werkgever is het daarbij thans niet relevant of een individuele werknemer ervoor kiest om zijn ontslagvergoeding al dan niet om te zetten in een stamrecht. Voor het bedingen van een hogere ontslagvergoeding moet ook persoonlijke onderhandelingsruimte aanwezig zijn. Die ruimte lijkt in ieder geval bij het gebruik van de gebruikelijke formule voor berekening van ontslagvergoedingen heel beperkt.
c. Tegemoetkoming bestaande stamrechten
Bij de ramingen is rekening gehouden met een aantal beperkende factoren ten aanzien van de mogelijkheid tot vrijval van bestaande stamrechten. Daar vallen ook de door de Afdeling genoemde beperkingen onder. Het aan de ramingen ten grondslag liggende uitgangspunt is dat slechts een beperkte groep gebruik zal maken van de met de 80%-regeling gefaciliteerde mogelijkheid van volledige opname in 2014. De memorie van toelichting is op dit punt aangevuld.
8. Verlengen werkgeversheffing hoge inkomens
De constatering van de Afdeling dat bij invoering van de werkgeversheffing hoge lonen uitdrukkelijk de bedoeling was om deze voor één jaar te laten gelden is juist. Het was dan ook zeker geen eenvoudige beslissing voor het kabinet om de werkgeversheffing met een jaar te verlengen, maar door de buitengewone budgettaire taakstelling waar het kabinet zich voor 2014 voor gesteld ziet, heeft het kabinet zich hiertoe genoodzaakt gezien.
9. Buitenlandse belastingplicht
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de delegatiebepaling, zoals die in de aan de Afdeling voorgelegde tekst van het wetsvoorstel was opgenomen in het voorgestelde artikel 7.8, vierde lid, onderdeel b, van de Wet inkomstenbelasting 2001, nader ingevuld. Tevens is deze delegatiebepaling om wetstechnische redenen verplaatst naar het zesde lid van genoemd artikel. Tot uitdrukking is gebracht dat de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur nadere regels te stellen alleen ziet op buitenlandse belastingplichtigen die weliswaar niet voldoen aan de vereisten van het vierde lid van genoemd artikel, maar bij wie op grond van het Unierecht wel een verplichting voor Nederland bestaat of in de toekomst zal blijken te bestaan om bij de belastingheffing met de persoonlijke omstandigheden van die belastingplichtigen rekening te houden. Vergelijkbare belastingplichtigen die inwoner zijn van een van de EER-landen, Zwitserland of de BES eilanden kunnen eveneens als kwalificerende buitenlandse belastingplichtigen worden aangemerkt. Omdat de jurisprudentie van het HvJ EU op dit punt nog in beweging is, is thans onvoldoende uitgekristalliseerd om welke gevallen dit precies gaat. Het is op dit moment dan ook nog niet mogelijk om een uitputtende regeling in de wet te geven. Daarom is vooralsnog gekozen voor delegatie. In dit kader is er ook van afgezien de delegatiebepaling toe te spitsen op de door de Afdeling aangehaalde gevallen die in de toelichting op het wetsvoorstel, zoals dat aan de Afdeling is voorgelegd, bij wijze van voorbeeld zijn genoemd.
10. Lokaal opgewekte duurzame energie
a. Belastinguitgave
In het regeerakkoord is afgesproken dat de lokale duurzame opwekking van energie door particuliere kleinverbruikers fiscaal wordt gestimuleerd door invoering van een verlaagd tarief in de energiebelasting. In het SER-Energieakkoord voor duurzame groei van 6 september 2013 is deze belastingkorting nader ingevuld. De voorgestelde belastingkorting bedraagt 7,5 cent/kWh (exclusief btw). In de memorie van toelichting is aangegeven dat deze korting is gebaseerd op een kosteneffectief stimuleringsniveau voor duurzame elektriciteit plus een waardering voor de lokale duurzame opwekking van energie. Het doel is om particulieren die geen gebruik kunnen (of willen) maken van eigen opwekking op het dak van hun woning (en dus niet voor salderen in aanmerking komen) de mogelijkheid te bieden om elektriciteit op te wekken, hetgeen dan fiscaal wordt gestimuleerd. Bijkomend doel is om mensen meer bewust te maken van hun energieverbruik en maatschappelijke aanvaarding van hernieuwbare energie te helpen verbeteren. Naar aanleiding van de opmerkingen van de Afdeling zijn in de memorie van toelichting de doelen van deze maatregel verder geconcretiseerd.
De Afdeling berekent dat het met een installatie te behalen voordeel maximaal € 750 per jaar per installatie bedraagt en vraagt zich af of dit opweegt tegen de te maken kosten. Het maximale voordeel is echter niet € 750 per installatie maar € 750 per jaar per coöperatielid of lid van de Vereniging van Eigenaren (V.v.E.). Bij toepassing van het verlaagde tarief voor bijvoorbeeld 4000 kWh per lid bedraagt het voordeel per lid € 300. De kosten en administratieve lasten worden door de gehele coöperatie/V.v.E. gedragen, dus door alle leden gezamenlijk.
b. Horizonbepaling
Het kabinet heeft ervoor gekozen om vooralsnog geen horizonbepaling op te nemen. Daarbij speelt de lange terugverdientijd van de investering in duurzame energie een rol. Anders dan bij de door de Afdeling genoemde regelingen in de winstsfeer is immers geen sprake van een eenmalige investeringsfaciliteit, maar hangt de faciliteit af van de jaarlijks geproduceerde hoeveelheid elektriciteit en het individuele verbruik van de leden. De regeling zal over vier jaar worden geëvalueerd. Dan zal ook worden bezien op welke wijze een horizonbepaling kan worden vormgegeven. Zoals in de memorie van toelichting is aangegeven wordt ingeval er aanleiding is de regeling substantieel te beperken of te beëindigen, een passende overgangsvoorziening getroffen.
c. Rechtspersoon
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting aangevuld.
d. Voorwaarden
Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting aangevuld.
e. Reikwijdte amvb
Garanties van oorsprong worden afgegeven door CertiQ, dat onderdeel is van elektriciteitstransporteur TenneT. Tennet is door de Minister van Economische Zaken aangewezen om garanties van oorsprong te verstrekken. De nadere invulling van deze voorwaarde voor de toepassing van het verlaagde tarief dient tot stand te komen in overleg met de betrokken instanties, en moet gericht kunnen worden aangepast. Daarom is gekozen voor het opnemen en uitwerken van deze voorwaarde met gebruikmaking van een delegatiebepaling.
De formulering van de delegatiebepaling is overeenkomstig vergelijkbare bepalingen in de Wet belastingen op milieugrondslag.
11. Oldtimers
De Afdeling merkt terecht op dat in het algemeen terughoudend moet worden omgegaan met belastinguitgaven zoals de onderhavige vrijstelling van MRB. In het geval van de oldtimers heeft het kabinet geconstateerd dat het effect van de huidige vrijstelling is doorgeschoten. Dat blijkt ook uit het feit dat de afgelopen jaren het oldtimerwagenpark is toegenomen met relatief veel jonge oldtimers (tussen de 25 en 30 jaar oud) met in deze specifieke groep een relatieve oververtegenwoordiging van diesel en LPG-auto’s. Het aandeel van diesel en LPG-voertuigen is aanzienlijk groter dan het aandeel diesel- en LPG-auto’s in de rest van het wagenpark. Bovendien worden in deze groep relatief veel kilometers gemaakt, wat erop duidt dat deze niet alleen voor recreatief verkeer, maar meer voor dagelijks verkeer worden gebruikt. De oververtegenwoordiging van diesel- en benzineauto’s in het wagenpark dat thans als oldtimer kwalificeert is dan ook een van de redenen dat ervoor is gekozen om de vrijstelling te beperken tot auto’s ouder dan veertig en tegelijkertijd in de begunstigende overgangsregeling onderscheid te maken tussen benzine-, diesel- en LPG-voertuigen
Derhalve maakt de overgangsregeling onderscheid naar brandstofsoort om zo via de overgangsregeling hobbymatig, cultureel rijdend erfgoed te behouden en het dagelijks gebruik van oldtimers, mede vanuit milieuoogpunt, zoveel mogelijk te voorkomen.
Het kabinet is derhalve van mening dat de uiteindelijke voorgestelde regeling recht doet aan de kaders waaraan de oldtimerregeling moest voldoen, te weten budgettaire beheersbaarheid, het vermijden van negatieve milieueffecten en het behoud van een begunstigende regeling voor hobbymatig gebruik van rijdend cultureel erfgoed. Naar aanleiding van het advies van de Afdeling is de memorie van toelichting op dit punt aangepast en is duidelijker aangegeven waarom er wel een overgangsregeling is voor benzine-oldtimers en niet voor diesel- of LPG-oldtimers.
Naar aanleiding van de opmerking van de Afdeling dat de handhaving van de voorgestelde overgangsregeling niet eenvoudig zal zijn, is de memorie van toelichting aangepast waarbij is benadrukt dat de handhaving niet afwijkt van de werkwijze die nu al gebruikelijk is bij het toezicht op andere onderdelen van de MRB, zoals de regeling met betrekking tot schorsing van voertuigen. Ook die voertuigen mogen geen gebruik maken van de openbare weg, en als uit gegevens over het aantal voertuigpassages blijkt dat dit wel gebeurd is krijgen de houders van die voertuigen ook een boete en een naheffing.
12. Accijnsteruggaaf voor vloeibaar aardgas (LNG)
Omdat de accijnsteruggaaf voor LNG algemeen is geformuleerd is deze naar de mening van het kabinet niet aan te merken als staatssteun. Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie geeft in artikel 107 aan wanneer er sprake is van verboden steunmaatregelen. Het moet dan gaan om maatregelen die worden bekostigd met staatsmiddelen, die de mededinging (dreigen te) vervalsen en het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloeden en daarmee onverenigbaar zijn met de interne markt. Hiervan is in geval van onderhavige teruggaafregeling geen sprake. De enige voorwaarde is dat het LNG is onderworpen aan het LPG-accijnstarief. De maatregel geldt ook voor ander gebruik van LNG dan als motorbrandstof voor het vrachtvervoer zoals gebruik als brandstof voor (rijdende) werktuigen. Ook buitenlandse burgers en bedrijven die in Nederland LNG tanken profiteren van de maatregel zonder extra administratieve lasten. Om de administratieve lasten van de maatregel tot een minimum te beperken wordt de teruggaaf namelijk verleend aan de ondernemer die de accijns afdraagt tegen het tarief van LPG. Deze ondernemer zal hierdoor in dezelfde maand dat hij de accijns afdraagt kunnen verzoeken om teruggaaf. Verwacht mag worden dat de teruggaaf volledig zal worden verrekend in de verkoopprijs van het LNG.
13. Motorrijtuigenbelasting voor buitenlands gekentekende motorrijtuigen
Naar mijn mening vormt de voorgestelde introductie van het vestigingsplaatsvermoeden in de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1994 geen belemmering van het vrije verkeer van diensten. Het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie staat er mijns inziens niet aan in de weg dat een lidstaat die registratie eist voor voertuigen die gehouden worden door een in die lidstaat woonachtig persoon of een in die lidstaat gevestigde onderneming dan wel rechtspersoon, een woon- dan wel vestigingsplaatsvermoeden kent. Te meer daar er geen onderscheid wordt gemaakt naar de lidstaat waar de onderneming dan wel persoon oorspronkelijk vandaan komt. De voorgestelde wijziging ziet namelijk alleen op personen dan wel ondernemingen die in Nederland ingeschreven staan dan wel hadden moeten staan uit hoofde van reeds bestaande andere wetgeving, te weten de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens of de Handelsregisterwet 2007. Onderhavig voorstel voegt daar niets aan toe, maar maakt slechts gebruik van de gegevens die uit hoofde van in die wetgeving opgenomen verplichtingen zijn geregistreerd en ontleent daar een bewijsvermoeden aan. Dit bewijsvermoeden leidt uiteraard niet direct tot het verschuldigd worden van MRB voor de buitenlands gekentekende voertuigen die op naam van die (rechts)persoon of onderneming zijn geregistreerd. Een dergelijke verschuldigdheid bestaat immers alleen ten aanzien van voertuigen die feitelijk ter beschikking staan van die in Nederland gevestigde (rechts)persoon of onderneming en er voorts geen aanleiding is tot vrijstelling van MRB op gronden die in de memorie van toelichting zijn beschreven. Het bewijsvermoeden vormt dan ook slechts de start van een onderzoek en geldt tot het moment dat de belanghebbende, de houder van het voertuig, tegenbewijs levert.
14. Redactionele kanttekeningen
Aan de redactionele kanttekeningen die de Afdeling in overweging geeft in de bijlage bij haar advies is gevolg gegeven.
Ten slotte is van de gelegenheid gebruikgemaakt om een wijziging aan te brengen in de invulling van de taakstellende besparing op de innovatieregelingen. Het kabinet heeft ervoor gekozen om nader onderzoek te doen naar de effectiviteit van de S&O-afdrachtvermindering voor contractonderzoek en in afwachting daarvan de faciliteit voor deze sector te handhaven.
Voorts is een aantal redactionele en technische wijzigingen in het wetsvoorstel en de memorie van toelichting aangebracht.
Ik moge U, mede namens de Minister van Financiën, verzoeken het hierbij gevoegde gewijzigde voorstel van wet en de gewijzigde memorie van toelichting aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal te zenden.
De Staatssecretaris van Financiën
(1) De macro-economische progressiefactor (MEP) is de verhouding tussen de niet-beleidsmatige groei van de belasting- en premie-inkomsten en de nominale groei van het BBP. Bij een MEP kleiner dan 1 blijven de belasting- en premieontvangsten zonder beleidswijziging achter bij het BBP.(2) Stabiliteit en Vertrouwen, Veertiende rapport Studiegroep Begrotingsruimte, Den Haag, juni 2012.(3) Kamerstukken II 2009/10, 32 140, nr. 1.(4) Continuïteit en vernieuwing, Een visie op het belastingstelsel, Kamerstukken II 2009/10, 32 140, nr. 4.(5) Kamerstukken II 2011/12, 32 740, nr. 11.(6) Naar een activerender belastingstelsel, Eindrapport, Kamerstukken II 2012/13, 33 447, nr. 2 (herdruk), bijlage.(7) Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 32.(8) Gewezen zij in dit verband op de concrete toezegging om nader in te gaan op de terugsluis van de BTW-verhoging (Kamerstukken I 2012/13, 33 402, N).(9) Zie onder andere het Belastingplan 2010, Kamerstukken II 2008/09, 32 128, nr. 4.(10) Zie aanwijzing 26 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.(11) Zie aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.(12) Kamerstukken II 1979/80, 15 575, nr. 10.(13) Paragraaf 4.1.(14) Artikel. 11, eerste lid, onderdeel g, van de Wet LB 1964.(15) Paragraaf 4.7, eerste tekstblok.(16) Paragraaf 4.7, laatste tekstblok.(17) Volgens de toelichting, paragraaf 10, tabel 9, is met de stamrechtvrijstelling structureel een bedrag gemoeid van € 400 miljoen per jaar. Indien de stamrechtvrijstelling wordt vergolden tegen een tarief van 42% gaat het dus om een bruto bedrag van ongeveer € 1 miljard per jaar. Indien hetzelfde uitgangspunt wordt gehanteerd (42%) voor de jaren 2014 t/m 2017 is het bruto bedrag voor die jaren ruim € 2 miljard per jaar.(18) Artikel 3.127 van de Wet IB 2001.(19) Paragraaf 4.7, voorlaatste tekstblok.(20) Paragraaf 10, tabel 9.(21) Bij een tarief van 42% zou in 2014 dus in totaal voor ongeveer € 3,75 miljard (€ 3 miljard maal 100/80) moeten worden uitgekeerd.(22) Paragraaf 4.9.(23) Artikel II, onderdeel B, van het voorstel.(24) Artikel II, onderdeel I, van het voorstel.(25) Artikel 7.8, vierde lid, onderdeel b, (nieuw), van de Wet IB 2001 (artikel II, onderdeel I),(26) Zie ook aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving(27) Artikel XXIII van het voorstel.(28) Paragraaf 4.3, laatste tekstblok.(29) Zie ook Kamerstukken II 2011/12, 33 003, nr. 54.(30) Zie Regeling Rijksbegrotingsvoorschriften 2013; http:// rbv.minfin.nl/pdf/Rijksbegrotingsvoorschriften.pdf.(31) Paragraaf 4.3, voorlaatste tekstblok.(32) Paragraaf 4.3, laatste tekstblok.(33) Kamerstukken II 2010/11, 32 740, nr. 1, herdruk, paragraaf 3.3.2.(34) Paragraaf 5, derde tekstblok, van de toelichting alsmede artikel I, onderdeel L, van het voorstel van wet.(35) Paragraaf 4.3, derde tekstblok, tweede volzin.(36) Paragraaf 4.3, derde tekstblok, derde volzin.(37) Paragraaf 4.3, derde tekstblok, vierde en volgende volzinnen.(38) Zie de in artikel XXIII, onderdeel B, opgenomen artikelen 59a (nieuw) en 59b (nieuw) van de Wet belastingen op milieugrondslag (Wbm).(39) Toelichting op artikel 59a, tweede lid, onderdeel b, (nieuw) van de Wbm.(40) Artikel 59a, vierde lid, (nieuw) van de Wbm.(41) Zie ook aanwijzing 25 van de Aanwijzingen voor de regelgeving.(42) Artikel 59a, tweede lid, (nieuw) van de Wbm.(43) Handelingen II 2012/13, nr. 23, item 14, blz. 114, l.k.(44) Paragraaf 4.4, laatste tekstblok, van de toelichting en artikel 71i (nieuw) van de Wet op de accijns (zie artikel XX, onderdeel F, van het voorstel).(45) Paragraaf 8, derde tekstblok, van de toelichting.(46) Het voorgestelde artikel 7, vierde lid, (nieuw) van de Wet op de motorrijtuigenbelasting 1990 (artikel XIX, onderdeel A).(47) Gevoegde zaken C-49/98, C-50/98, C-52/98 tot en met C-54/98 en C-68/98 tot en met C-71/98.(48) Kamerstukken II 2010/11, 32 872, nr. 4.(49) Bruggen slaan-regeerakkoord VVD-PvdA, 29 oktober 2012, Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 15, bijlage B.(50) Kamerstukken II 2012/13, 33 410, nr. 32.
Gehele tekst ontwerpregeling met toelichting (pdf, 164 kB)